本文根據《收費公路管理條例》，結合我省政府還貸公路的現狀和管理模式，探討政府還貸公路發(fā)展過程中需要研究的幾個問題。本文對統(tǒng)籌還貸、綜合還貸、統(tǒng)貸統(tǒng)還、統(tǒng)收統(tǒng)支，其內涵相同，統(tǒng)稱之為“統(tǒng)籌還貸”的管理方式。經批準的需要還貸的債務，統(tǒng)稱為“還貸基數”。
一、政府還貸公路的基本情況和管理體制
自實行“收費還貸”政策以來，至2005年止，我省累計建設的收費公路共12170公里，其中，高速公路3003公里，一級公路4855公里，二級公路4312公里。已停止收費的公路里程為544公里；正在收費的公路通車里程為11626公里，約占公路通車總里程的10%.正在收費的政府還貸公路151個項目，收費里程6270公里（其中：一級公路3180公里、二級公路3090公里），總投資544億元，需償還債務余額503億元；2006年收取車輛通行費44億元（不含城市道路收費，下同）。在《收費公路管理條例》頒發(fā)前，我省政府還貸公路收費站建設和管理大多由省、市、縣、鎮(zhèn)政府或政府相關部門（目前主要有交通、公路、建委、市政部門或成立的專門機構）負責。建設資金來源主要包括中央財政資金、國債轉貸資金、地方財政資金（含交通規(guī)費）、銀行貸款、企業(yè)資金等，銀行貸款資金占56%、單位借款、外資及群眾集資占34%、不需償還的財政資金占10%.政府還貸公路收費站所收取的車輛通行費，從2002年3月開始按照分級管理的原則，納入省市財政專戶，實行“收支兩條線”管理制度。自2003年起，我省審計部門對全省政府還貸公路通過審計重新核定其還貸基數，并向社會公布。
二、政府還貸收費公路存在的主要問題
�。ㄒ唬┱�貸收費公路債務核定復雜、核算不統(tǒng)一、財務管理不規(guī)范，難以實施有效監(jiān)管。
1.政府還貸收費公路債務沉重，償債能力低。
（1）收費增長緩慢。在政府還貸公路中大多數是普通收費公路，一些效益好的收費項目在“八五”、“九五”期間轉讓給外商，現有的政府還貸項目收費收入情況本來就不是很好，隨著高速公路網的逐步形成，尤其是與高速公路平行的普通公路，車流日漸減少，收費收入日漸下降，有的甚至出現了收入不敷支出的狀況。隨著貸款利率的上調，利息負擔日益加重，嚴重影響還貸能力。最近4年，全省收費收入出現停滯不前的態(tài)勢，維持在每年44億左右，收費可用于償還貸款占59%，其中可用于償還本金占收費的19%，收費還貸能力（償還借款本金金額／需要還貸債務）為1.7%.
�。�2）在“八五”、“九五”期間修建的收費公路已達10多年，現正逢進入大修期或改擴建期，公路改擴建、維修支出不斷增加。
�。�3）增加了政府回購經營性收費公路的新債務。一是地方政府為籌融資建設新項目，將原政府還貸收費項目轉讓給外商，在公路網不斷完善，收費額不斷下降，公路養(yǎng)護得不到正常維護影響通行的情況下，政府不得已回購。近4年來省、市級政府回購這部分投資的資金80多億元，成為政府還貸公路中的新債務。
�。�4）地方為改變形象，超規(guī)模投資建設，任意增加公路投資的現象比較嚴重。從使用功能上講，公路城市化（高標準的綠化、人行道加寬，照明支出等市政工程建設費用）；在資金安排上，建設支出與日常養(yǎng)護維修費用在收費公路還貸中列支，增加收費公路還貸負擔。
（5）地方建設收費公路項目，多元化投資，各自核算，又未按基建程序管理，長期未辦理工程竣工決算，會計資料不完整，無法確認投資總額、核定還貸基數。
�。�6）地方政府較少考慮安排專項財政資金用于修建公路，往往是先利用收費政策，客觀上形成收費公路債務只增不減。
2.收支監(jiān)管不到位
在2002年實行車輛通行費“收支兩條線”管理制度之前，對政府還貸公路多頭管理，監(jiān)管不到位。
�。�1）政府還貸收費公路的支出不規(guī)范，還貸情況不佳，主要是車輛通行費收入流失，地方擠占、挪用收費收入；支出的不合理，尤其是管理費用支出超標準，影響了還貸。
�。�2）超出范圍使用收費收入，開支沒有規(guī)定標準，隨意性大。
�。�3）個別地方政府挪用還貸資金，未按規(guī)定將還貸專項資金用于償還公路建設債務，挪用于市政建設或其他與公路無關項目上，致使無法償還到期銀行債務，引起政府被起訴的法律訴訟。
上述問題與政府還貸公路管理體制密切相關（有一種看法，路橋建設由政府投資行為變?yōu)槠髽I(yè)投資行為，可以減輕政府的投資壓力）。如果規(guī)范收費公路管理，做到投資、收入、支出、還貸會計核算清晰，財務管理規(guī)范的話，還貸能力肯定可以進一步提高，公路建設資金的投資與回收管理規(guī)范，公路建設投融資才能步入良性循環(huán)的軌道。
3.各地收費公路管理模式呈多樣化，不利于有效監(jiān)管。
政府還貸收費公路管理體制按“誰投資，誰管理”的原則，形成對收費項目分散經營，管理模式多樣化，有的將政府還貸公路歸屬各級公路局管理，有的歸屬地方政府的經營公司管理，既管理政府還貸公路也管理經營性公路，也有的按完全公司化管理，造成多頭管理和管理不協(xié)調，會計核算主體多，財務管理不規(guī)范。
�。�1）不同的會計核算主體，執(zhí)行不同形式的財務會計制度，難以監(jiān)管，影響還貸。
在收費公路發(fā)展初期，根據“誰投資、誰建設、誰管理”的原則，各地收費公路均由各投資者建設管理，政府還貸公路由省、市、縣、鎮(zhèn)等多級政府的交通、公路、市政、建委、金融等不同部門負責，執(zhí)行會計制度不同：有的是事業(yè)單位會計制度，有的是企業(yè)會計制度，有的是行政單位會計制度。《廣東省公路收費站管理辦法》（省政府1998年第34號令）明確全省收費站歸口交通部門進行行業(yè)管理，但各收費公路項目在財務管理上、內部控制制度、會計核算、資金使用等環(huán)節(jié)，各自按行業(yè)和部門的管理模式管理，沒有形成統(tǒng)一的會計核算和規(guī)范的財務管理，難以實行有效監(jiān)管。
由于公路建設資金來源多元化，有的由縣財政部門統(tǒng)收統(tǒng)還，有的由鎮(zhèn)政府委托地方經濟實體管理，管理模式多樣，管理水平不同，還貸情況差異大。如某市原有22個收費站（整合后為17個），由直屬于市政府的路橋經營公司管理10個收費站，公路部門經營管理1個收費站，鎮(zhèn)政府管理6個收費站。在鎮(zhèn)政府管理的6個收費項目中，既有鎮(zhèn)財政所作為會計核算主體，又有直屬于鎮(zhèn)政府的經濟實體作為會計核算主體。至2005年止，由鎮(zhèn)政府直接管理的6個收費項目，經省批復6個收費項目工程決算5.55億元，省確認還貸基數5.19億元，累計收費8.52億元，已償還債務（集資款、向單位借款）1.60億元，還貸余額3.59億元，掛在賬上的債務4.32億元（不含已建成未經決算而暫列入的投資及債務1.80億元）。由此，平均每個項目收費年限12年，償還債務比率30.8%，按水泥路面15～20年大修或改擴建的周期計算，則上述債務靠收取車輛通行費將無法還清。另屬市政府路橋經營公司管理的10個收費項目的收費還貸、大修、改擴建等項目支出由市財政會計核算中心核算（選用事業(yè)單位會計制度），管理經費、小修保養(yǎng)費由經營公司核算（執(zhí)行企業(yè)會計制度），這種建管分離，由多家核算、多種會計核算辦法，形成的拼盤式的財務報告等有關信息資料，不利于交通主管部門進行及時的、有效的行業(yè)監(jiān)管。
（2）會計核算主體的不同，影響政府的監(jiān)管效率。
會計的基本職能是核算和監(jiān)督，會計監(jiān)督是經濟監(jiān)督體系的重要組成部分。在實踐上，會計核算中心遠離原始憑證記載事項的發(fā)生環(huán)境和地點，缺乏對單位經濟活動進行直接的、及時的全方位監(jiān)督。改變了單位的核算權和會計監(jiān)督權，也相應地改變了會計責任主體。在財政部門的會計核算中心，能否對收費公路項目發(fā)生的經濟活動進行連續(xù)、系統(tǒng)、全面的反映和控制？由此，會計核算主體的變化必將影響到主管部門的監(jiān)督，其責任難以確定。尤其是公路建設項目容易被市政建設等工程搭車。如上述的17個收費項目有8家管理單位，唯有公路部門每年接受審計、財政部門等多種形式的審計和財政檢查，而由公司化管理和財政核算的政府還貸收費公路，接受政府的監(jiān)管要少些，交通主管部門對地方政府管理的單位難以實施行業(yè)管理，無法及時對收費項目的投資、收支、使用情況進行監(jiān)督，無法做到核定收支、監(jiān)督還貸之責，甚至，省返還的專項還貸資金長期被地方占用，導致集資款不能按時清償引起法律糾紛。這種由綜合部門對收費公路實施的監(jiān)管，顯然是不夠。
（3）地方公路建設管理體制混亂，難以確認公路債務。地方政府對當地公路建設是積極的，成立由地方政府主要領導擔任的“公路改擴建指揮部”等臨時機構，在項目建設初期的協(xié)調作用是明顯的，但在項目建設實施過程中，對項目的質量、技術、工期、資金等方面管理往往很不到位，尤其是“指揮部”的工作人員是臨時借用，變動頻繁，最后難以按國家規(guī)定的基建程序完成工程項目的竣工審計和決算。收費公路項目的財務賬有的在指揮部核算，有的在公路部門，有的在政府的其他部門核算，同時，會計核算很不規(guī)范，有的只有出納“流水賬”而無會計賬。項目建設工期長，多方會計核算，人員變動，資料難以核實，無法進行工程竣工決算，無法核定投資總額。
（4）收費收入的使用范圍雖然明確，但缺少監(jiān)督措施，有的將收入用于市政建設。如果將公路車輛通行費資金用于市政建設上，即使投資是有“效率”的，但不符合“公平”原則，增加公路使用者的負擔。
�。�5）如果業(yè)主是交通部門，有的部門認為這種體制存在既是運動員又是裁判員之嫌。對政府還貸公路“統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)籌還貸，滾動發(fā)展”沒有統(tǒng)一管理模式，沒有規(guī)范的行為。
�。ǘ┦召M公路的年票制
《收費公路管理條例》第十一條明確“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，這是為加大收費公路管理力度，減少收費站點的一項政策措施，這一政策措施的實施，有利于對收費公路實行總量控制，有利于清理整頓收費站點，從根本上減少收費站，降低管理成本，加強資金監(jiān)管，提高還貸能力和融資能力。
1.年票制產生的前因
實施“年票制”是路橋收費站整頓和收費公路發(fā)展的需要和選擇。為解決收費站過多過密的問題，省政府要求各市拿出撤并收費站的工作方案。各地根據經濟發(fā)展和收費公路建設情況，制定區(qū)域內的收費站撤并方案。據有關資料反映，上海、成都、武漢等城市也實行“年票制”。2004年，廣東省批準了15個市收費站撤并方案，撤銷105個收費站。為進一步清理整頓路橋收費站，在珠江三角洲地區(qū)的10個地級市推行了“年票制”。
車輛通行費“年票制”的主要形式是 “收費（年票、次票）+財政補差”為主要內容，實質上是一種統(tǒng)籌還貸管理方式。具體做法是撤并區(qū)域內政府還貸公路收費站，僅在區(qū)域周邊設立部分收費站；以不提高原收費標準對進入本區(qū)域外地車輛按次收取車輛通行費（次票）；對本地車輛按年一次性定額收取車輛通行費年票。年票的價格經過當地物價部門測算和聽證程序后報政府審定。政府以實施“年票制”前一年的收入總額作為收費項目的收入基數返還項目用于償還貸款，若年票和次票的收費不足，差額由地方財政承擔補差。盡管推行“年票制”存在著“收費公路打捆，是一種強制性消費”、“養(yǎng)路費化收費”等對年票制的合法性提出質疑。經過幾年的試行，證明是行之合理、有效的。
2.“年票制”優(yōu)點
一是能從根本上減少和撤銷公路收費站，可以徹底解決收費站過多過密的問題，有效控制區(qū)域收費站的數量。如廣東省2000年有418個收費站（其中政府還貸公路收費站220個），至2006年，廣東先后有13個市試行“年票制”，減少普通公路的收費站147個。
二是有利于加快對現有公路收費站的歷史債務的償還。隨著公路的加密和網絡化，對部分收費公路效益差項目，“還清本息即撤銷收費站”的規(guī)定難以落實，通過“年票制”實行統(tǒng)籌還貸，可避免因車輛通行費收入過低無法償還貸款而造成撤站遙遙無期，債務越背越重，同時，地方政府根據財力情況給予補貼。從而平衡政府收費還貸公路的債務風險，實現收費還貸公路的良性循環(huán)。
三是撤銷相應收費站，實現收費公路集約化管理，有利于節(jié)省管理成本。減少收費人員，減少管理機構，相應減少了管理費用。
四是有利于充分發(fā)揮整個路網的功能，可以起到調節(jié)收費公路與非收費公路車流量的作用，合理疏導和平衡各路段和橋梁的交通量，緩解非收費公路的交通壓力，創(chuàng)造和諧交通環(huán)境。
五是有利于促進收費政策健康發(fā)展。區(qū)域經濟一體化日益成為主流的情形下，由于當初為“修路還貸”而設在城市邊緣的收費站變成城區(qū)內收費站，與當地經濟發(fā)展和居民生活的矛盾日益突出，影響城市化進程，影響生產力的發(fā)展。從促進生產力發(fā)展的角度來看，公路收費停留在過去那樣的設卡收費已經不適合當今經濟社會發(fā)展的要求。
3.“年票制”的缺點
政策及制度的出臺，立足有利于國家經濟社會和生產力的發(fā)展，兼顧“公平與效率”。收費公路從設立收費站到撤除收費站，這是經濟社會發(fā)展對交通需求的一個過程。20年前，由于政府財政困難，鼓勵發(fā)展收費公路，交通方便了，解決了一定程度的“公平”問題；隨著收費站的增加，又影響車輛暢通，“效率”問題又出現了。將收費公路以“年票制”形式實行統(tǒng)籌還貸，撤并部分收費站，解決“效率”問題是合理的，如何在“效率”的基礎上兼顧“公平”，做好平衡，還有待進一步思考。
一是雖然《收費公路管理條例》第十一條規(guī)定“可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，但對“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款”的實施條件、范圍、方式等沒有明確規(guī)定，各省市按照各地收費公路的現狀和地方經濟基礎發(fā)展及財力情況采用不同的統(tǒng)籌還貸的方式，執(zhí)行的效果不盡相同。如廣東執(zhí)行的“年票制”是按“一市一策”的辦法，用收費加地方財政補貼的“年票制”方式，實行“統(tǒng)一收費，統(tǒng)籌分配；各自還債，各自管養(yǎng)；政府補貼，多方消化；積極籌資，滾動發(fā)展”。這種方式是否符合法律法規(guī)和政策，從依法行政的角度看，尚缺少支持的依據。
二是“年票制”的收費方式挫傷了部分公路投資者的積極性。一方面，雖然地方政府通過補償的形式，保證原有路橋收費項目投資者的利益，以撤并收費站前一年各收費項目的收入為基數對被撤并收費站進行補償，保留的收費站，繼續(xù)由原項目公司管理（債務、養(yǎng)護等），毋庸置疑，收費年限不變，實際收益與原既得的利益是有明顯差距的，因而有的項目很難協(xié)調。另一方面，對通行費收入增量部分難以確定，或根本無法按實際增量予以返還。
三是收費年限與收費標準的制定方法不統(tǒng)一。有的地方制定“年票制”按15年，也有的按25年進行測算。收費年限與還貸基數相關，如何正確處理年票制前公路建設的債務與新債務的關系？如不對新改擴建公路債務加以控制，年票制又將變成一種融資的手段。以某市為例，擬在年票制后再改建新的政府還貸公路，其上報方案數據是：
（1）2004年政府還貸公路（19個項目）債務總額 53.27億元；
�。�2）至2004年底累計可用于償債資金20.15億元；
�。�3）未還貸余額33.12億元；
�。�4）2004年實行年票制撤站安置費 0.06億元；
�。�5）納入車輛通行費年票制的還貸基數 33.18億元；
�。�6）經省批準（2004年，6個項目）建成納入還貸基數的改建項目的投資46.14億元；
（7）2005年底，納入還貸基數債務累計79.32億元；
�。�8）2006年要求將改建（12個）項目納入還貸基數81.98億元。
如果政府同意其上報方案，批準上述投資納入政府還貸公路上，債務將達161.2億元。
盡管地方的思考是要適應經濟社會的發(fā)展，就要不斷地擴大交通基礎設施的建設，但實際也就是在不斷納入收費范圍，不斷擴大還貸規(guī)模，“年票制”成為其中一個融資的平臺。
因此，不加以對政府還貸公路新債務限制，利用“年票制”，將收費還貸基數擴大，必然會涉及一個收費年限的問題。如果認為公路新、改擴建是合理的，但新、舊項目捆綁一起，如何界定和分清新舊債務實際的償還是一個需要考慮的問題，否則，“年票制”將沒有收費年限可言。
四是車輛無論是否使用收費公路或無論如何使用收費公路都要按統(tǒng)一的標準繳納車輛通行費年票，則“誰用路，誰付費”、“多用路，多付費”的原則難以體現，年票的收取似有失公平之嫌。在高速公路網逐步形成的今天，有的車主為節(jié)省費用，選擇免費的市區(qū)道路，造成與高速公路矛盾加重。
五是在區(qū)域城市化進程中，原是交通部門管轄的公路漸漸演變?yōu)槌鞘械缆罚瓰楣方煌ńㄔO債務也變成了公路、城市道路的收費，“年票制”在形式上變成了“進城費”。
六是公路收費站撤并之后，原項目投資者的合法權益保障被削弱，由于采用“年票制”，其項目的收入返還以2002年（注：收費收入最高的一年）收入為基數計算，對收入的增長是無法計算并只能接受政府確定的返還數額，由此可能會自然延長其還貸時間。
七是“年票制”的實施其實放棄了利用經濟杠桿調節(jié)公路車流的積極作用�！澳昶敝啤笔窃谌狈夹g手段支持下的無奈選擇（在技術條件成熟時應改變收費方式，最終要體現“誰受益、誰負擔”的原則）。
八是在試行“年票制”過程中政府回購經營性普通公路收費項目談判難，焦點是收費好的項目要價高。
4.完善“年票制”的設想
收費公路政策是我國經濟發(fā)展到一定階段的產物，隨著經濟社會的快速發(fā)展，交通基礎設施回歸社會公共物品的屬性是其必然趨勢，關鍵是要妥善處理政府還貸收費公路歷史債務，建立適應經濟形勢發(fā)展需要的新型投融資模式。完全依賴財政近期是不現實的，在政府財力有限的情況下，“貸款修路、收費還貸”政策仍是支撐公路交通持續(xù)快速健康發(fā)展的重要保障。在一定時間內，需要開辟更多的融資渠道，如發(fā)行債券、建立交通投資基金、資本證券化等融資方式，為交通基礎設施建設籌集更多的資金�！澳昶敝啤钡氖召M方式作為一種有效解決當前公路收費站過多過密等問題的手段，符合經濟社會發(fā)展的大方向，對其存在的不完善的地方通過改進，可實現收費政策的良性循環(huán)。
一是界定納入“年票制”收費公路的歷史債務，試行“年票制”區(qū)域的次票收費站的收費年限嚴格按《收費公路管理條例》規(guī)定的政府還貸收費公路收費期限為最長期限。
二是制定各級政府如何對解決歷史債務的補貼方法，并承諾在《條例》規(guī)定的年限止，剩余的債務由政府承擔。在財政收入增長同時，將部分增量的財政收入用于公路建設。如廣東2001～2005年地方財政收入增長為14.68%，按增量部分895億元的10%計算，約90億元，平均每年18億元（資料來源：廣東財政年鑒2006，P39，P451），不包括土地的出讓金等非稅收入部分。公路基礎設施建設拉動了整個國民經濟的發(fā)展，帶動了地方財政收入的增長，將部分增量的財政收入用于公路建設上，是合理合法的。
三是制訂對新建、改擴建普通公路所形成新公路債務的解決辦法。在“年票制”試行期間若不斷增加收費公路還貸基數，將會給今后的路橋收費站清理整頓增加困難。根據《收費公路管理條例》第三條“公路發(fā)展應當堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的規(guī)定，對普通公路建設應逐步加大政府的投入，不宜主要依靠收費還貸來解決。對符合收費規(guī)模的新改建公路項目，確需要納入收費的，按程序報批，方能確定還貸基數。
四是納入政府還貸公路項目必須經竣工決算驗收，符合基本建設程序，確定年票收費標準需經過審計、聽證、批準等程序確定。
五是對采用“年票制”的政府還貸公路項目，要建立健全收費還貸的專項管理制度，對收費還貸情況進行專項核算。
�。ㄈ┱�貸公路公司化管理存在的問題
1.收費公路性質缺乏嚴格界定，致使收費公路在管理上出現一定程度的混亂。
一是政府還貸公路的公司化操作，交通部門與各級政府的責權利未劃清。公路經營企業(yè)直屬地方政府國資委管理，國資委是以考核企業(yè)的經營目標和資產增值等為指標任務，強調遵循市場經濟原則和企業(yè)行為；在管理上，按公司法等商業(yè)法規(guī)進行約束，企業(yè)營利行為與不以營利為目的的法人組織不同，表現在組織的目標、管理方式等方面不同。
二是公司化操作的管理成本往往要高。盡管政府還貸公路公司化運作，所收車輛通行費全部歸入財政管理，但是一個地方政府授權企業(yè)既經營政府還貸收費公路又經營經營性收費公路，如何確保專項還貸資金不被挪用？如何確保企業(yè)人員薪酬平衡？據不完全統(tǒng)計，政府還貸公路公司化運作的管理費支出高。公司化操作逐利性和發(fā)展性的目標，與政府還貸公路的性質矛盾。有的政府將政府還貸公路收費站資產轉作公司資本，并由市國資委持股。政府還貸公路是省級人民政府批準的行政事業(yè)性收費項目，以收費還貸為目的，還貸完畢撤銷收費站，而將收費站轉作營利性企業(yè)資產，將收費還貸公路公司化管理，難免有企業(yè)要將利潤投資如房地產等與交通無關的產業(yè)而需要承擔經營風險。
2.有一種觀點認為，政府還貸公路采用公司經營管理模式便于融資。有的地方將政府還貸收費公路與經營性收費公路歸一個企業(yè)經營管理，不符合《收費公路管理條例》第十一條“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的的法人組織”規(guī)定，對于政府還貸公路建設和管理應由不以營利為目的的法人組織負責，地方政府對本行政區(qū)域內的政府還貸公路采取“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的模式進行管理。
推行以不以營利為目的的法人組織政策導向，基于從體制上，一是確保收入的使用，除按比例支出范圍的管理經費、小修保養(yǎng)費支出外，滿足公路大中修等資金，確保公路完好；二是可保證用于償還貸款和集資款，杜絕挪用還貸專項資金、對外投資或擔保等。
3.作為政府對政府還貸公路應如何進行管理和規(guī)范，哪種管理模式最合理等諸如此類的問題，一直沒有相對一致的認識。必須加強政府還貸公路管理實踐中的研究，在業(yè)內外盡快形成主導意見或科學的指導方向，以規(guī)范各地的政府還貸公路管理工作，從而逐步建立符合我國經濟社會發(fā)展的管理體制。
三、對解決政府還貸收費公路存在問題的建議
收費公路政策是20多年來不斷探索、不斷建立、不斷完善的過程。政府還貸收費公路出現的問題，大多是由于制度性缺陷形成，在收費公路發(fā)展初期沒有法規(guī)可依和沒有管理規(guī)范指引，各地按其經濟發(fā)展水平和需要，采取一些階段性的做法，缺少對政府還貸公路深層次和可持續(xù)發(fā)展的研究。因此，需要通過改革、創(chuàng)新、總結，研究制訂比較完善、指導性強、可操作的法規(guī)體系，使收費公路政策走上科學發(fā)展的軌道。
1.清晰地予以界定政府還貸收費公路與經營性收費公路性質，確定收費公路的邊界，包括分清原公路與城區(qū)道路的關系，控制還貸基數，處理新改擴建項目債務關系，確保還貸與籌措建設資金。
2.加強政府還貸公路財務管理，完善監(jiān)督機制。一是定期收支公示制度，政府向社會公布、公開還貸收費路橋的還貸基數、收支情況、還貸余額、收費年限等；二是加強財務收支管理，收費、資金使用支出等環(huán)節(jié)監(jiān)管到位；三是加強對收費公路審計。
3.收費管理模式的選擇。公路收費要按照經濟發(fā)展的預測、路網規(guī)劃和和諧交通的要求，不斷完善收費機制，要與當地經濟發(fā)展水平相適應，要與資源承載能力相適應、要與社會公眾的承受能力相適應，通過對統(tǒng)籌還貸能力的預測和政府在財力分配等方面進行總體研究和分析，從收費方式、收費標準、管理體制、政策走向等方面，選擇符合生產力發(fā)展的收費管理模式。
4.收費公路的法規(guī)有待完善�！妒召M公路管理條例》對進一步規(guī)范收費公路管理具有十分重要的意義，使收費公路管理有法可依。但《條例》不可能包羅萬象，面面俱到，尤其是實際操作中的一些具體方法和收費公路發(fā)展中出現的一些新問題在《條例》中沒有涉及，如政府還貸公路統(tǒng)籌還貸的方式、政府還貸公路改擴建后收費年限的確定、收費權益轉讓、還貸基數和還貸情況的監(jiān)管等問題，在《條例》中只有原則性的規(guī)定，缺少具體操作辦法，從規(guī)范管理的角度，需要有具體的可操作的辦法指引。
