為適應社會經濟的發(fā)展，滿足人民群眾的需要，“十一五”期間，我國公路建設投資仍將有較大幅度的增長。從目前公路建設資金籌集和使用情況看，籌資難、地方配套資金不到位、資金使用不當、損失浪費等現象都不同程度地存在。因此，如何及時足額地籌集公路建設資金以及如何管理使用好這些資金，將是各級政府尤其是各級交通主管部門在“十一五”期間乃至今后更長一個時期內的一個重要課題。
一、我國公路建設籌資的歷史回顧
新中國成立以后至80年代初期，我國公路建設資金一直實行的是由國家負擔的計劃經濟政策，資金渠道單一，大部分路段采取帶有以工代賑性質的戰(zhàn)勤義務工的施工方式。公路建設速度十分緩慢，全國公路通車里程1949年為8萬多公里，經過30多年的拼搏，至1984年底，全國公路總里程達到92.67萬公里。但那時公路標準低，路況差。全國等級公路只有58萬公里，其中：一級公路為328公里，二級公路為18693公里，三級路為124031公里，四級路為437329公里，等外公路為346365公里。改革開放后，隨著我國經濟的迅猛發(fā)展，公路建設速度遠遠落后于經濟發(fā)展速度。公路建設滿足不了運輸需求的增長，成為制約我國經濟發(fā)展的瓶頸。
要提高公路等級標準，僅僅依靠國家單一的有限的投資遠遠不能滿足公路建設的需要。要加快公路建設，必須解決建設資金來源問題，因此，改革公路建設投融資體制，多渠道籌集資金已成為必然的選擇。
自80年代初期以來，我國先后出臺了一系列的公路建設籌融資政策，這些政策的出臺，對我國公路建設的快速發(fā)展起到了十分重要的作用。
�。ㄒ唬┏雠_政策融資，為公路建設提供穩(wěn)定的資金來源。
1.出臺了公路養(yǎng)路費征收政策。養(yǎng)路費的開征及其政策的調整，為公路養(yǎng)護和公路建設提供了穩(wěn)定的資金來源。早在1950年，原政務院就制定了“用路者養(yǎng)路”的政策。1987年國務院發(fā)布的《中華人民共和國公路管理條例》、1991年交通部財政部等部委聯合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》、1997年全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公路法》以及1999年修改后的《中華人民共和國公路法》都對養(yǎng)路費的征收和使用作出了具體規(guī)定。明確養(yǎng)路費“必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建”。
從實際使用情況看，自2003年以來，全國每年征收的養(yǎng)路費中，其中用于公路養(yǎng)護和改建工程費用比例約占45%；用于公路新建項目補助約占15.5%；用于農村公路養(yǎng)護和建設補助約占15%.因此，養(yǎng)路費成為公路建設資金的重要來源之一。
2.出臺車輛購置附加費、稅征收辦法。為解決公路建設資金嚴重短缺問題，1985年國務院頒布了《車輛購置附加費征收辦法》。車輛購置附加費的全部收入作為國家公路發(fā)展基金的一項來源，列入交通部專戶，�？顚Ｓ谩Ｗ�1985年開征至1999年，全國共計征收車購費1600億元。據統計，此間車購費作為中央調控的公路導向資金和配套資金，與地方公路規(guī)費和其他資金配合，累計建成公路40余萬公里，至1999年底，公路通車里程突破130萬公里，尤其是我國高速公路實現了零的突破，當時已超過一萬公里。車購費的征收和使用，對縮小城鄉(xiāng)差別，發(fā)展地域經濟，實現貧困地區(qū)的脫貧，都起到了十分重要的作用。
2000年10月，國務院出臺《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》（國務院令第294號），自2001年1月1日起施行。車輛購置附加費改為車輛購置稅，此項籌資由國務院規(guī)章上升到法律層面，籌資力度進一步加大。
3.出臺“貸款修路，收費還貸”政策。為了滿足快速發(fā)展的公路建設對資金的需求，1988年1月，交通部、財政部和國家物價局發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》（交公路字[88]28號）；1999年10月，修改后的《公路法》規(guī)定“國家允許設立收費公路”，凡是“由縣級以上人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路”、“由國內外經濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路”、“由國內外經濟組織依法投資建成的公路”，同時“符合國務院交通主管部門規(guī)定的技術等級和規(guī)模的公路”，可以依法收取車輛通行費。
收費公路政策、法規(guī)的出臺，為我國公路建設的快速發(fā)展籌集了大量的資金。至2005年底，我國共建成收費公路總里程達到19.56萬公里，居世界第一，拉近了我國公路建設與發(fā)達國家的距離。
4.出臺征收汽車客貨運附加費的政策。為進一步擴大公路及客貨運站場建設資金籌集渠道，1991年10月和1992年12月，安徽省計劃委員會、財政廳、物價局、交通廳等部門，先后共同出臺了《安徽省交通建設專項資金征收和使用管理辦法》（后改稱“客運附加費” ）和《安徽省公路貨物運輸附加費征收和使用暫行辦法》；1998年6月，國家發(fā)展計劃委員會、財政部、交通部共同發(fā)布了《關于規(guī)范公路客貨運附加費增加公路建設資金的通知》（計價管[1998]1104號），將公路客運附加費在原征收標準每人每公里0.01元基礎上，提高到每人每公里0.02元，提高標準增收的資金全額用于公路建設�？拓涍\附加費開征以來，隨著車輛的增加和收費標準的提高，我省客貨運附加費征收額由開征初期的每年2億元左右，上升到2006年征收額6.5億元。其數額雖然不大，但為我省交通部門搭建融資平臺，籌集農村公路建設資金起到了十分重要的作用。
5.發(fā)行國債籌集公路建設資金。1998年以來，中央政府為了擴大內需、拉動經濟增長，通過增發(fā)國債籌措資金，加大基礎設施建設等方面投入。在積極財政政策實施期間（1998～2004年），我國政府共發(fā)行長期建設投資的國債共計9100億元，其中用于交通基礎設施建設的長期國債資金達1374億元，約占期間長期建設國債比重的15%，利用國債資金建設的交通基礎設施項目規(guī)模達到8563億元，有效帶動了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款投向交通基礎設施建設項目，一大批公路、鐵路、民航機場等利用國債項目建設投產，極大地緩解了交通運輸對經濟發(fā)展的瓶頸制約，加速了交通基礎設施建設的現代化進程。
�。ǘ┩ㄟ^市場融資，進一步擴大公路建設資金籌措渠道。
目前，市場融資的方式和渠道也較多。其中主要的方式有以下幾種：
1.發(fā)行股票吸收社會資金。這種方式主要是通過公路經營企業(yè)上市，向社會發(fā)行股票籌集資金。自1992年8月至2004年12月底，我國共設立了江蘇寧滬高速公路股份有限公司、深圳高速、滬杭甬高速、山東基建、皖通高速、中原高速等19家公路上市公司，利用市場發(fā)行股票融資273億元人民幣，成為我國高速公路建設資金來源的重要補充。
2.發(fā)行融資債券籌集公路建設資金。融資債券分為兩種類型，一種是按照中國人民銀行于2005年5月頒布的《短期融資券管理辦法》規(guī)定發(fā)行企業(yè)短期融資債券；一種是發(fā)行中長期企業(yè)債券。一些企業(yè)采取上述發(fā)債的方式籌集公路建設資金，收到了較好的效果。
此外，不少地方利用“BOT”、“TOT”等方式，吸收國內民間資本和引進外資修建路橋基礎設施，也取得了良好的效果。
�。ㄈ┙邮苌鐣栀浐娃r民出資出勞籌集資金
在農村公路建設中，按照溫家寶總理指出的要“積極引導農民對直接受益的公益設施建設投工投勞”和國務院辦公廳《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》（國辦發(fā)[2006]48號）中“在改善農村基礎設施和發(fā)展農村公益事業(yè)中，既要引導農民對直接受益的項目出資出勞，把國家投入與農民投工投勞有機結合，改善農民生產生活條件，又要防止超越農民承受能力，違背農民意愿，加重農民負擔”的精神，在尊重農民意愿的前提下，積極引導農民出資出勞，采取“一事一議”的方式籌集農村公路建設資金。同時，地方政府還可以動員社會各界尤其是直接受益的各類經濟組織、企事業(yè)單位，捐贈資金，支持農村公路建設。國家通過投入資金的引導，充分調動地方政府的積極性，引導廣大農民和社會各界出資，部分地解決了農村公路建設資金來源不足的問題。
二、“十一五”期間，我國公路建設快速發(fā)展所面臨的資金籌集和使用管理問題分析。
從我國公路建設的歷史回顧中可以看出，我國政府在改革開放之后的20多年中，出臺了很多行之有效的公路建設資金籌集政策，各地方政府也根據當地的實際情況，創(chuàng)新出臺了一些很好的融資措施，已形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸”的投資模式，為我國公路建設的快速發(fā)展，提供了資金保障。據2006年12月29日全國交通工作會議上李盛霖部長的工作報告反映，至2006年12月底，全國公路通車總里程達到348萬公里，是1984年的3.76倍。路網結構漸趨完善，公路技術等級和路面等級不斷提高，等級公路占公路總里程的82.5%.高速公路從1988年第一條高速公路通車，到2006年底達到4.54萬公里，位居世界第二。
近年來，我國公路建設取得了巨大的成就，得到了社會各界的廣泛認可。但相比較而言，我國的公路網與西方發(fā)達國家還有不小的差距。2006年底，公路網規(guī)模與美國10年前的1996年底公路網規(guī)模比較，我國的公路網總長度相當于美國642萬公里的54.2%，高速公路相當于美國88400公里的51.35%；而中美兩國土地面積相近，中國人口是美國的大約5倍，差距是非常明顯的。另一方面，我國的公路建設與社會經濟發(fā)展要求還不能適應，還需要大發(fā)展。為此，國務院批準發(fā)布了《國家高速公路網規(guī)劃》、《農村公路建設規(guī)劃》。
根據《國家高速公路網規(guī)劃》，我國將用30年時間形成8.5萬公里高速公路網，將連接省會城市和20萬人口以上中等城市及重要市縣，總投資約2萬億元。
根據《農村公路網建設規(guī)劃》，到2010年將達到310萬公里，2020年達到370萬公里。“十一五”期間，新建和改建農村公路90萬公里，需投資約1400億元。
從上述兩個《規(guī)劃》中可以看出，我國公路建設仍處在新的大發(fā)展時期，建設任務相當繁重，資金需求量巨大，既要面臨建設資金，特別是資本金缺口大的困難，又要承擔債務負擔大的壓力，籌資任務十分艱巨。同時，一些地方在公路建設資金使用管理上也存在效益不高，擠占、挪用甚至貪污等問題，如何管好、用好這來之不易的公路建設資金，也是迫切需要研究解決的一項重要課題。
�。ㄒ唬笆晃濉逼陂g，公路建設資金籌集面臨的問題分析。
1.國庫集中支付制度的實施，交通主管部門將逐漸失去向銀行融資的基礎。由于財政體制的改革，國庫集中支付制度的實施，國家補助的建設資金，由原來的在交通行業(yè)內部由上而下的垂直支付模式，轉變?yōu)橥ㄟ^財政系統自上而下的逐級撥付，并由財政將款項直接支付給同級建設單位；交通規(guī)費資金的使用同樣如此，即財政部門根據部門預算將資金撥給下級財政，并由下級財政直接支付給基層用款單位。交通主管部門在銀行只開設“零余額賬戶”，不像過去那樣在銀行存有大量貨幣資金，從而失去了向銀行融資合作的基礎。
2.債務負擔沉重，銀行貸款規(guī)模難以增加。公路及其構筑物屬于社會公益性的公共產品，理應由國家無償配置，有效供給。隨著公路建設的快速發(fā)展，財政供應資金嚴重不足，為了解決資金的“瓶頸”約束，國家采取了政府配置與市場配置相結合的辦法，多渠道籌措建設資金。在公路建設項目中，非償還性的財政撥款或項目資本金僅占1／3，而負債投資高達投資總額的2／3，這種本末倒置的投資結構造成公路交通債臺高筑，而且越筑越高。就拿安徽省的情況來說，據統計，2005年全省有9個市公路局通行費收入不足以支付銀行貸款利息，很難取得新增貸款。而省公路局以前年度在銀行取得的中長期項目貸款，也因高速公路管理體制的轉變，收費規(guī)模的縮小而被要求收回，新增銀行貸款規(guī)模十分困難。
3.我省高速公路管理體制的調整，影響了交通公路部門與銀行合作的基礎，降低了交通公路部門向外融資的能力，加大了普通公路的融資難度。高速公路、普通公路和農村公路是一個相互依存的體系，只有將各種公路資源有機地整合在一起，打捆融資，才能較好地解決融資過程中的諸多困擾。我省于2004年將由省交通公路部門經營管理的高速公路，移交給省國資委下屬企業(yè)省交通投資集團公司。省交通公路部門只負責除高速公路、經營性公路以外的全省公路網（不含“村村通”公路）建設和維護，從而失去了將高速公路收費權向銀行質押貸款、融資修路的資信，造成交通公路部門向銀行貸款能力的下降。同時，隨著高速公路路網的日漸完善，通車里程的不斷增加，普通公路的車流量將不斷分流到高速公路，交通公路部門的通行費收入，將會逐年下降。高速公路投資管理職能分離出去之后，銀行對交通公路部門的貸款將采取謹慎保守的態(tài)度。
4.國債投資減少加大了交通基礎設施建設籌資的難度。從2005年起，我國開始實施“穩(wěn)健的財政政策”，以取代連續(xù)實施7年的“積極的財政政策”，這意味著，長期建設國債發(fā)行投資政策將要“淡出”。
國債資金的減少對交通公路建設產生的影響十分明顯：一是將減少財政預算內用于公路基礎設施建設的資金。1998～2004年，用于公路基礎設施建設的國債資金約為980億元，促使利用國債資金建設的公路基礎設施項目規(guī)模達到6200億元。國債資金的投入，帶動了銀行貸款和地方資金。國債資金投入減少，不僅導致地方配套資金的減少，也增加了銀行貸款的難度。二是將增加貧困地區(qū)和西部地區(qū)公路的建設壓力。國債資金的投入，加快了老、少、邊、窮地區(qū)公路建設，一些長期制約當地人民群眾經濟、社會生活發(fā)展的交通“瓶頸”得以貫通。2001年，國家安排中央投資150億元用于西部地區(qū)通縣油路建設，建設總規(guī)模達2.5萬多公里。這些地區(qū)經濟增長不足，地方缺乏足夠財力，也缺乏足夠的市場需求拉動，無法完全通過市場化的機制，吸引足夠的建設資金，很多依靠貸款投資的基礎設施項目，經營虧損嚴重，維修費用不足，還本付息十分困難。國債投資的減少，無疑加大了這些地區(qū)公路建設的籌資難度。
�。ǘ┕方ㄔO資金使用管理問題分析
1.公路建設項目招投標不規(guī)范，造成建設資金損失。公路建設項目招投標既是創(chuàng)造公開、公平、公正的市場經濟環(huán)境的有效措施，也是提高資金使用效益，防止“豆腐渣”工程和腐敗現象的有效手段之一。建設單位必須根據《中華人民共和國招標投標法》的有關規(guī)定，對公路建設項目進行招標確定施工單位。其目的，一是為施工單位提供一個公平競爭的市場環(huán)境，防止“暗箱操作”、滋生腐敗、腐敗資金轉移到工程成本。二是引入市場準入機制，防止一些沒有資質的單位進入施工，以避免產生“豆腐渣”工程。從查處的交通腐敗案件看，有不少案件是由“豆腐渣”工程引發(fā)的。雖然相關責任人受到了查處，但建設資金的損失浪費卻難以挽回。這說明招投標工作還存在一些不完善的地方，還存在人為操作因素。
2.違反資金�？顚Ｓ迷瓌t，截留、擠占、挪用建設資金。實際工作中，高速公路項目，國、省道項目以及重要縣道等大型建設項目資金的管理，由于有比較完善的各項管理制度，管理人員尤其是財務人員素質也較高，資金管理一般相對比較規(guī)范。農村公路建設資金使用管理中的問題較多。
交通部《農村公路建設資金使用監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，建設資金使用必須嚴格遵循專款專用的原則。筆者曾參加交通部組織的西部公路建設資金專項檢查，多次參加省交通廳組織的全省農村公路建設資金使用情況檢查。筆者的主要體會是：一些地方，尤其是基層管理單位和建設單位在資金�？顚Ｓ梅矫娲嬖诘膯栴}較多，大多在不同程度上存在截留、擠占、挪用建設資金現象。
據國家審計署2006年發(fā)布的第三號公告稱，2005年審計署在對16個省農村公路建設項目的審計調查發(fā)現，2003年至2004年有10.7億元農村公路建設資金被滯留或被擠占挪用，一些地方還少付、克扣征地補償費等。
3.資金支付制度不健全，程序不規(guī)范。實際工作中，在資金支付方面存在的問題，主要表現在以下方面：
一是未建立健全資金支付內控制度。交通部《農村公路建設資金使用監(jiān)督管理辦法》第十條規(guī)定，“建設單位在使用建設資金前，應根據本辦法和國家、上級主管單位的有關規(guī)定，制定本單位的建設資金使用監(jiān)督管理制度”，而一些建設單位因資金管理意識不強，管理人員素質不高等因素，未能建立資金使用及撥付的內控管理制度。在資金使用和撥付時，存在一定的隨意性，缺乏制度的規(guī)范性和嚴肅性。
二是付款程序不規(guī)范。交通部《農村公路建設資金使用監(jiān)督管理辦法》第十四條規(guī)定，建設單位支付建設資金時，必須符合規(guī)定程序，包括：有關業(yè)務部門審核；財務部門審核；單位領導或其授權人同意支付的審批意見；財務部門在審批手續(xù)完備的情況下辦理付款。有些單位在辦理付款時，僅有經辦人簽字和單位領導簽批，有的甚至無經辦人，只有單位領導簽批，財務就辦理付款手續(xù)。造成工程款支付的正確性與否，全憑單位領導說了算的局面。
三是未嚴格執(zhí)行“計量支付”制度。工程款的支付，除了按合同約定，在施工單位進場之前預付部分備料款外，在工程施工過程中必須根據工程質量和已完工程量情況，實行計量支付。在實際工作中，一些單位未能認真執(zhí)行計量支付制度，造成部分有“關系”的施工單位，在工程還沒有達到相應的進度時，就收到了大量的預付款，工程質量也就失去了資金約束手段。而另一部分施工單位，卻拿不到相應的進度款，只得墊資施工，或者拖欠施工工人工資。
4.農村公路建設成本核算內容不完整。建設成本是建設單位財務管理的核心內容之一。加強成本核算和管理對于強化公路建設投資管理，節(jié)約建設資金，提高投資效益，防止建設項目超規(guī)模、超概算，具有重要的作用。農村公路相對于高速公路及國、省干線公路新改建項目來說，具有等級低、里程短、規(guī)模小、基層建設單位眾多的特點。當前存在的主要問題是，對農村公路建設管理及成本核算重視程度不夠。目前，農村公路建設項目是分層實施的，有的項目是縣政府負責，有的項目是鄉(xiāng)政府負責，還有由村民委員會負責的。而且各級財政或交通部門對多元化投資核算缺少統一、規(guī)范性要求。資金多頭支付，多頭管理，會計上不能完整反映各種渠道來源的建設資金；對農民工義務出工出力、無償拆遷等費用，在工程施工管理上缺乏統一的、科學的統計計量，在會計核算上沒有將此項費用納入成本核算范圍。此外，一些基層農村公路建設單位在進行會計核算時，執(zhí)行的是《行政單位會計制度》或《事業(yè)單位會計制度》，沒能正確使用《國有建設單位會計制度》進行會計核算，成本歸集混亂。由于上述多種因素的影響，導致農村公路建設項目普遍存在成本核算內容不完整問題。
三、解決資金籌措及使用管理問題的主要對策
�。ㄒ唬┙鉀Q籌資問題的主要對策
1.按公路技術等級及類型，分別采取不同的籌資策略。目前，我國公路建設資金，除農村公路建設中使用的以工代賑資金和民工建勤資金以外，其資金來源主要可以分為三大塊：一是由國債資金、車購稅資金、公路客貨運附加費資金、公路養(yǎng)路費部分、車輛通行費、財政預算內資金等構成的非償還性公路基本建設資金；二是各類金融機構貸款和社會有償集資等形成的債務性公路基本建設資金；三是外商以及國內企事業(yè)單位和個人提供的經營性公路基本建設資金。將資金來源進行分類，目的是更好地針對不同的公路建設項目制定相應的籌資策略。
公路建設項目，按路網類型分類，可分為農村公路網和干線公路網。農村公路相對于干線公路而言，公路技術等級較低，多為三級以下公路，路面較窄。其主要作用是方便農民出行、農副產品及農業(yè)生產資料的運輸。現階段，由于農村經濟還不夠發(fā)達，農村公路車流量相對較小，項目本身的經濟效益并不明顯，但對促進農民增收和全面建設小康社會，都將發(fā)揮十分重要的作用。干線公路一般技術等級較高，項目規(guī)模較大，投資額大，建成后通行能力較強。干線公路的建設對國民經濟和社會的發(fā)展都將起到十分重要的促進作用。多數干線公路項目的經濟效益也十分明顯。
根據以上分類，筆者認為，公路建設籌融資應按不同的公路項目類型，采取不同的籌融資策略。
�。�1）農村公路建設應主要發(fā)揮政府投資的作用。由國債資金、車購稅資金和公路客貨運附加費資金等所構成的非償還性的公路基本建設資金，應當將總額的60%～70%投入到農村公路建設項目。在農村公路建設中，一是要根據資金來源情況量力而行，地方財政狀況較好的，可以多配套一些資金，建設速度可以加快一些。而財政狀況較差的地方，當地政府也應盡最大努力擠出一些資金用于公路建設。同時，地方交通部門安排用于農村公路建設的客貨運附加費和公路養(yǎng)路費時，要對特別貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行傾斜政策，讓特困地區(qū)早日脫貧致富。二是要因地制宜，充分利用老路老資源，盡量減少耕地占用和拆遷工作量，降低工程造價。三是在征求農民意愿的情況下，可以通過農民投工投勞的方式籌集部分公路建設資金。
�。�2）干線公路網建設應當以“貸款修路、收費還貸”作為主要的融資模式。雖然社會上對實行車輛通行費制度有不同的看法，但“貸款修路、收費還貸”的車輛通行費制度，對促進我國干線公路的快速發(fā)展，是不容置疑的客觀實事。至2005年底，我國收費公路投資總額達1.9萬億元，建成收費公路總里程達到19.56萬公里。當然，收費公路的設置，必須嚴格執(zhí)行國務院交通部關于公路收費的有關政策規(guī)定，科學規(guī)范公路收費行為，維護好公路用戶的合法權益，才能得到廣大公路用戶的理解和支持。隨著我國財政狀況的逐步好轉，財政資金對公路建設投資力度的逐年加大，以及公路網建設的逐步完善，收費公路最終會退出歷史舞臺。
�。�3）引入市場機制，吸引外資和民間資本投資干線公路建設。對一些交通流量較大、經濟效益較好、具有較強投資吸引力的干線公路項目，可以引入市場機制，通過制定相關優(yōu)惠政策，鼓勵外商和國內民營企業(yè)投資，國有資本可以逐步從該領域內退出。需要解決的問題：一是加快法律、制度建設工作。我們應制定相應的法律、法規(guī)和規(guī)章，以規(guī)范該領域的投資市場行為；用法律、法規(guī)維護好投資者的合法權益，調動投資者投資公路建設的積極性。二是我們應當消除思想上的障礙。我們應當理解并支持投資者追求合理投資回報的要求，而不應當為此設置障礙。三是在行動上要積極做好協調服務工作，為投資者創(chuàng)造一個寬松的投資環(huán)境。如果我們通過制定政策規(guī)定，充分吸引外資和民間資本投資公路建設，公路融資的渠道就會大大拓寬。
近年來，我國不少地方公路建設中采用BOT和TOT方式融資，即為吸引外資和民間資本的兩種有效形式。
BOT方式。BOT方式是英文BUILD（建設）、OPERATE（經營）、TRANSFER（移交）的縮寫，其基本含義是指由政府確定需要建設的基礎設施項目，并為項目的建設和經營向本國或國外投資者招標，對中標的投資者提供一種特許權協議，準許其開發(fā)建設該項目，并在項目建成后的一定期限內獨立經營該項目以獲取商業(yè)利潤，協議期滿后將該項目完整的、無償的移交給相應的政府機構。這種方式的成功運用，可以使政府和投資者實現“雙贏”的效果。因此，這種方式往往能吸引大量的國際資本和民間資本投入交通基礎設施建設，減輕政府的財政投資的壓力。
TOT方式。TOT方式是英文TRANSFER（移交）、OPERATE（經營）、TRANSFER（移交）的縮寫，是指將已建成的項目有償移交給投資方經營，政府或所屬機構憑借所移交的項目未來若干年的收益（現金流量），一次性從投資方那里融到一筆資金，用于新的項目建設，投資方則根據特許權協議，在一定期限內經營該項目并獲取利潤，協議期滿后，再將該項目歸還移交給政府或所屬機構。
在目前交通建設資金緊張的情況下，將部分公路的經營權通過市場競爭方式，有償轉讓給投資者經營，可以有效地盤活國有資產，從而籌集大量交通建設資金。
2.搭建融資平臺，籌措農村公路建設資金。由于農村公路公益性的特點，以及面廣、項目多、公路建設投資總規(guī)模數額大、農村經濟狀況差的實際情況，國家在加大資金支持力度的同時，地方政府的籌資任務也在進一步加大。“十一五”期間，國家安排45億元補助我省“村村通”工程建設，其中，通村公路建設補助3.5萬公里35億元，橋涵補助10億元：“村村通”工程剩余2.5萬公里由省里貸款25億元補助。按每公里平均造價20萬元計算，需地方配套資金60億元。即除中央補助外，“十一五”期間，我省各級政府需籌措配套資金85億元。如此巨額的地方配套資金，僅靠財政預算安排是難以做到的。因此，設立融資平臺，籌措農村公路建設配套資金，是一項可以選擇的重要措施之一。
自2004年以來，安徽省交通廳及部分地市在這方面都做出了有益的嘗試。安徽省交通廳成立了交通投資中心，作為全省農村公路建設資金融資平臺，通過該融資平臺，省交通廳及時籌措了省級補助資金，保證了全省農村公路省級補助資金的及時、足額撥付。部分地市成立了交通投資有限責任公司，并以此為平臺籌措農村公路建設市級補助資金。其主要做法是：（1）成立法人組織機構。在政府的主導下，成立由交通、財政等部門共同出資的投資公司（或投資中心）。此舉可解決交通、財政部門均是行政單位不能直接向金融部門融資的問題。（2）落實注冊資金。注冊資金可以由貨幣資金和實物組成。貨幣資金由財政通過預算安排投入；實物資產可以路橋資源評估投入。為便于大額融資，注冊資金數額不宜過小。（3）發(fā)揮交通、財政的資源優(yōu)勢，向金融部門融通資金。融資平臺設立后，可以將用于建設的客貨運附加費、養(yǎng)路費收入、國家及省補助收入以及財政預算安排的農村公路建設資金，由財政直接撥入投資公司（中心）賬戶，存入貸款銀行專戶，向銀行申請打捆貸款。由于客貨運附加費、養(yǎng)路費征收政策的穩(wěn)定性，以及農村公路建設的階段性，在農村公路建設任務完成后，可用客貨運附加費、養(yǎng)路費返還收入以及財政預算內安排的資金，歸還銀行貸款本息。此舉可解決實行國庫集中支付制度后，交通主管部門只設“零余額”賬戶而難以融資等問題。（4）政府出臺相關優(yōu)惠政策、措施。如：公路建設施工營業(yè)稅可以采取先征收，后由財政通過預算安排再撥入投資公司（中心）；因公路建設而產生的土地增值收入用于農村公路建設及歸還貸款等。
3.盤活存量資產，利用公路資產證券化籌資。資產證券化融資，是指以目標項目（如收費公路、橋梁）所擁有的資產為基礎，以該項目未來收益（通行費收入）為保證，通過在國際市場上發(fā)行高檔債券來籌集資金的一種項目證券融資方式。通過這種方式，可以將原始權益人缺乏流動性但能夠產生可預見未來現金流入的資產構造，轉變成為資本市場可銷售和流通的金融產品，從而實現融資目的。
干線公路及農村公路建設中，均可用這種方式籌集建設資金。交通部門可將部分效益較好的公路（橋梁）資源，通過資產證券化向國際市場融入資金，然后將該資金用于普通干線公路（二級及二級以下公路，因為這些路不能設站收費）及農村公路建設，從而解決普通干線公路及農村公路建設的資金來源及配套資金問題。
4.根據中西部交通建設實際需要，繼續(xù)爭取長期國債資金。長期建設國債投資的減少，主要是國家對其絕對規(guī)模、投資方向和用途進行調減和調整優(yōu)化，但并不是完全停止發(fā)行。因此，建議國務院交通主管部門積極爭取長期建設國債資金用于交通建設的比例，盡量保持國債資金用于中西部交通基礎設施建設的規(guī)模。充分發(fā)揮建設國債在調動地方政府積極性、吸引銀行、社會資本繼續(xù)投入方面的重要作用。
5.積極爭取外貸資金，用于交通基礎設施建設。利用外貸主要包括利用外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。目前，向我國提供多邊貸款的國際金融組織主要有世界銀行、國際農業(yè)發(fā)展基金組織和亞洲開發(fā)銀行。外國政府貸款主要是各貸款國政府用其預算資金向另一國政府提供的優(yōu)惠貸款。國際商業(yè)貸款是對在國際金融市場上以借貸方式籌集的各種資金的總稱，包括了除國際金融組織貸款和外國政府貸款以外的其他國外貸款。國外優(yōu)惠貸款在各類籌資方式中具有明顯的優(yōu)勢：一是貸款期限長，還款期限一般在20年以上；二是貸款利率低，外國政府貸款中軟貸款利率一般在1%以下；三是資金數額大，如我國已建成的部分大型橋梁等交通基礎設施貸款規(guī)模，一般都在幾千萬美元。交通部門應認真研究外貸資金的投向，積極爭取公路基礎設施項目貸款。
6.積極爭取政府的投入，增加財政用于交通支出的比例。隨著國民經濟的發(fā)展，未來的年度里財政收入將穩(wěn)定增加，為財政對交通建設資金的持續(xù)投入創(chuàng)造了條件。同時，國家將繼續(xù)建立以滿足社會公共需要為目標的公共財政體制。在逐步建立健全公共財政體制、政府職能轉變的政策趨勢下，政府投資逐步從競爭性領域退出，集中履行公共投資職能，原來部分用于盈利性項目的資金將逐步轉為公共項目資金。交通基礎設施具有典型的“準公共物品屬性”以及交通面臨的發(fā)展局面都需要把交通作為公共投資的重點。交通部門要及時抓住機遇，多宣傳多匯報，爭取政府領導支持。要求財政在安排和分配建設性預算資金時，加大對交通基礎設施建設的投入，增加財政用于交通支出的比例。積極爭取從法律上和機制上保證財政對交通建設資金的持續(xù)投入。
�。ǘ┙鉀Q資金使用管理問題的對策
1.嚴格執(zhí)行概、預算制度，認真做好項目的概、預算編審工作。公路建設概、預算是國家對公路建設投資進行管理的基本手段和工具，貫穿于工程建設的始終。它既是實行基建招投標、簽訂工程合同、辦理工程撥款（貸款）和結算的依據，又是正確組織會計核算的基礎和前提；同時，也是對工程成本分析和統計工程進度以及項目竣工決算、項目竣工驗收的重要依據指標和內容。因此，應嚴格按照交通部印發(fā)的《農村公路建設資金監(jiān)督管理辦法》規(guī)定及基本建設管理程序，認真做好公路建設項目概、預算的編審工作。在概、預算編制過程中，不能為圖省事，以補助資金數額的多少作為編制預算的依據，要以實地勘察設計為基礎，以《公路基本建設工程概算、預算編制辦法》和《公路工程概算定額》為依據，編制（批準）項目完整預算。
2.落實公路建設的責任主體，健全和完善農村公路建設資金使用管理辦法。公路建設責任主體資格的合理確定，以及政府及時出臺相關管理辦法，對加強公路建設資金的使用管理，提高財務管理水平和會計核算的完整性、準確性都將起到十分重要的作用。
由于我國在行政管理體制上，交通部門多數僅設置到縣區(qū)一級，有的市在區(qū)一級也不設置交通部門。目前，我省農村公路建設單位的確定，各地并沒有統一規(guī)定，有的設在縣區(qū)交通部門，有的設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有的設在區(qū)建設部門等。而交通部《關于印發(fā)農村公路建設資金使用監(jiān)督管理辦法的通知》（交財發(fā)[2004]285號），其適用范圍是“管理和使用建設資金的各級交通主管部門及其所屬管理單位、項目建設單位”。而對交通部門以外的財政、建設等部門就缺乏約束力。
當前，由于財政管理體制的改革和國庫集中支付制度的實施，交通建設資金的管理和撥付方式發(fā)生了很大的變化，由原來的從行業(yè)內部自上而下的垂直撥付與管理，轉變?yōu)橥ㄟ^財政部門自上而下預算指標的下達以及由財政部門向建設單位（或用款單位）直接支付資金的方式。因此，各地應根據實際情況，以政府名義出臺《農村公路建設資金使用管理辦法》，不僅要明確農村公路項目管理單位、建設單位，而且還要明確建設單位、交通部門、財政部門之間的工程管理、資金管理以及財務管理的權利和責任。要把交通部門對工程質量管理、進度管理與資金管理、財務管理結合起來。在資金管理、財務管理、會計核算管理及相關報表管理方面，交通部門與財政部門既要有分工，明確各自的權利和責任，又要搞好配合、協調。通過制度規(guī)定，強化農村公路項目建設資金的撥付與管理，強化項目的建設成本費用核算與管理。借以解決由于多元化投資衍生出來的項目建設資金支付多渠道，建設單位對建設項目投資無法實施統一完整、有效核算管理的問題，確保相關報表資料的及時準確、真實完整。
3.強化管理，制定并落實資金內部管理制度。嚴格的內部管理制度對加強資金的管理和降低成本費用都將發(fā)揮十分重要的作用。各建設單位在使用建設資金前，要根據國家及上級有關部門的規(guī)定，結合本單位的實際情況，制定本單位建設資金監(jiān)督使用管理制度。做到以制度管錢，以制度管事，盡量減少人為因素。在工程建設中，對涉及農民切身利益的內容要在平等協商的前提下，嚴格履行合法程序，組織各方簽訂相關合同協議，并認真督促落實，確保工程順利進行；項目建管單位，切實履行職責，在認真組織好項目招投標工作的基礎上，加強日常監(jiān)督管理，強化合同約束，實行“計量支付”制度，在確保工程質量的前提下，通過加強內部管理、精打細算，不斷提高技術含量，努力降低工程成本造價。
4.開設資金專戶，做到專款專用。為加強對農村公路建設資金的管理，便于監(jiān)督、檢查，交通主管部門及各建設單位應當設立“農村公路建設資金專戶”，資金在專戶內部封閉運行，即建設資金從交通主管部門專戶或財政部門專戶下撥至建設單位專戶。項目建設中，各種來源渠道籌措的建設資金都要匯集到建設單位資金專戶中。由建設單位按照合同約定，根據實際工程進度，實行“計量支付”給工程施工單位，或者按合同、協議約定及規(guī)定的標準支付補償農民征地、拆遷等費用。專戶資金只能按規(guī)定支付農村公路建設支出，不得挪作他用。
5.嚴格付款程序，落實項目計量支付制度。計量支付制度是建設單位按工程實際進度支付工程款的一項重要依據，也是防止一些建設單位不按規(guī)定多付或拖欠工程款的重要措施之一。實際工作中的操作程序是：在每次支付工程款前，由施工單位向建設單位提供工程進度資料，經項目監(jiān)理工程師核實并簽署意見后，轉交業(yè)務科室進行審核并簽署意見，再由財務科對所提供資料的合法性、完整性等進行審核并結合合同規(guī)定，簽署支付意見。單位領導在相關科室審核意見的基礎上，簽署同意支付意見。最后，財務部門根據領導的審批意見，辦理支付工程款手續(xù)。
6.強化內審職能，做好資金的跟蹤監(jiān)督審計工作。加強對資金的跟蹤審計監(jiān)督，是確保交通建設資金使用的有效性和安全性的重要措施之一。審計監(jiān)督有內部審計、社會審計和國家審計三種方式。根據筆者的經驗，認為對交通建設資金的跟蹤審計，應充分發(fā)揮內部審計的作用。第一，因為內部審計熟悉情況，對資金使用管理中，哪些是重點環(huán)節(jié)，哪些是薄弱環(huán)節(jié)，比較了解。審計時輕車熟路，避免走彎路。第二，根據工作需要，內部審計可以隨時對項目資金使用之前、項目建設過程中及項目結束后進行審計，建立項目資金跟蹤審計檔案。第三，通過對資金的跟蹤內部審計，可以隨時發(fā)現問題，及時要求整改、糾正，能有效防止資金被擠占、挪用或損失浪費現象的發(fā)生。
7.加強會計人員業(yè)務知識培訓，提高會計核算和財務管理水平。要搞好農村公路建設資金的使用管理工作，必須要有一支高素質的會計隊伍。而一些基層單位會計人員，由于受多種因素的限制，長期得不到業(yè)務培訓，不僅知識老化，而且知識面很狹窄，不能適應農村公路項目資金管理及會計核算的要求。因此，一方面，各級交通主管部門和財政部門，要加大對建設單位會計人員的培訓力度，另一方面，各建設單位的領導要高度重視，積極支持會計人員參加培訓、學習，使之更好地適應工作要求。
四、結束語
“十一五”期間，我國公路建設還處在大發(fā)展時期，建設任務繁重。尤其是農村公路建設責任重大，意義深遠，是一項工程浩繁、涉及面廣、任務艱巨、時間跨度較長的系統工程。在具體實施過程中，難點是資金籌措，核心是政策運用，成敗在質量控制，關鍵在組織領導。
因此，要加快公路建設，必須解決好資金的瓶頸約束，加大資金籌措和使用管理的研究力度。由于各地管理體系不一，經濟狀況差異也較大，資金籌措方式也不可能是一個統一的模式。但有一點應是共同的：即要籌措好、管理好公路建設資金，必須政府領導重視到位，國家有關惠農政策執(zhí)行到位。同時，在資金籌集工作中，要進一步解放思想，將原則性和靈活性結合起來，將政策規(guī)定與地方實際結合起來。只有這樣，公路建設籌融資工作的路子才能越走越寬，才能更好地促進公路建設事業(yè)的更好更快地發(fā)展。
