內(nèi)容摘要：高培勇認(rèn)為，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系，都屬于央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整范疇，關(guān)系到中央和地方兩個(gè)積極性的發(fā)揮，需要扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)到位。

今年是“十三五”開(kāi)局之年，也是全面深化改革的關(guān)鍵之年。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制改革備受社會(huì)關(guān)注。當(dāng)前，哪些改革已經(jīng)取得成效，哪些尚未落地、亟待推進(jìn)？記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇。

深化財(cái)稅改革三大任務(wù)中，有兩項(xiàng)已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

“財(cái)稅體制安排在國(guó)家治理的總棋局中，它是一個(gè)具‘牛鼻子’效果的要素，體現(xiàn)并承載著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等方面的基本關(guān)系。”高培勇表示。

2014年6月，中央政治局通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，提出了三大改革任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。方案出臺(tái)一年多來(lái)，不少改革舉措開(kāi)始落地，效果正在逐步顯現(xiàn)。特別是以新預(yù)算法正式實(shí)施為標(biāo)志，預(yù)算管理制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；以營(yíng)改增全面推進(jìn)為主線(xiàn)索，稅制改革取得重要進(jìn)展。

“涉及預(yù)算和稅制領(lǐng)域的改革內(nèi)容，既有頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，也包括實(shí)施路徑和具體舉措。有些內(nèi)容，甚至細(xì)化到了預(yù)決算的編制方法，以及稅種構(gòu)成要素等層面。”高培勇認(rèn)為，正是改革總體方案“細(xì)”與“實(shí)”，在實(shí)際推進(jìn)中“落地率”就比較好。

比如，深化預(yù)算管理制度改革，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，規(guī)范地方政府債務(wù)管理等，就是要從根本上解決花錢(qián)不到位和“亂舉債”的問(wèn)題。稅制改革有序推進(jìn)，營(yíng)改增逐步擴(kuò)大到全國(guó)范圍的交通運(yùn)輸業(yè)、電信業(yè)、郵政業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革推行以來(lái)，2015年全國(guó)征收煤炭資源稅333億元，同比增加185億元，增長(zhǎng)125%，減少涉煤收費(fèi)基金366億元，總體減負(fù)181億元。

營(yíng)改增消除了重復(fù)征稅，為服務(wù)業(yè)發(fā)展帶來(lái)勃勃生機(jī)。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)向好，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)稅收增長(zhǎng)23.8%，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)稅收增長(zhǎng)21.2%，互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)服務(wù)業(yè)稅收增長(zhǎng)19%。GDP中第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)占到50.5%，比第二產(chǎn)業(yè)高了10個(gè)百分點(diǎn)；稅收占比達(dá)54.8%，比第二產(chǎn)業(yè)高9.7個(gè)百分點(diǎn)。服務(wù)業(yè)快速崛起，撐起了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“半壁江山”。

“今年將全面推開(kāi)營(yíng)改增改革，這意味著全年減稅力度將達(dá)到幾千億元，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是真金白銀的支持。”高培勇認(rèn)為，為了彌補(bǔ)降稅帶來(lái)的財(cái)政減收，中央決定階段性提高財(cái)政赤字率，以保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，彰顯了政府推進(jìn)改革的決心與擔(dān)當(dāng)。

央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整，亟待發(fā)力和精準(zhǔn)落地

“當(dāng)前，深化財(cái)稅改革亟待發(fā)力和精準(zhǔn)落地的，當(dāng)屬中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。”高培勇指出，迄今的財(cái)稅體制改革進(jìn)程尚不夠均衡，有別于預(yù)算改革、稅制改革在改革實(shí)施層面取得的實(shí)際進(jìn)展，作為深化財(cái)稅改革的三大任務(wù)之一，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)滯后。

高培勇認(rèn)為，央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整之所以相對(duì)滯后，同改革內(nèi)容設(shè)計(jì)不夠詳實(shí)具體相關(guān)。就央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的兩個(gè)主要線(xiàn)索而言，無(wú)論是“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”，還是“合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任”，其內(nèi)容都是比較籠統(tǒng)的，基本停留在總體規(guī)劃層面。至于具體該如何去做，則沒(méi)有進(jìn)一步提及。

比如，究竟哪些稅種劃為中央稅或中央分成比例多一些？哪些稅種劃為地方稅或地方分成比例多一些？哪些公共服務(wù)項(xiàng)目屬于區(qū)域性質(zhì)、該明確為地方事權(quán)？哪些公共服務(wù)項(xiàng)目屬于跨區(qū)域性質(zhì)、該明確為中央和地方共同事權(quán)？顯而易見(jiàn)，無(wú)論從哪個(gè)方面講，這些問(wèn)題都是躲不開(kāi)、繞不過(guò)的，必須要搞清楚。

“還應(yīng)當(dāng)看到，本輪財(cái)稅體制改革的三方面內(nèi)容不是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，而是有機(jī)聯(lián)系、相互貫通的統(tǒng)一體。如果一個(gè)方面的改革相對(duì)滯后，不能與其他兩個(gè)方面步調(diào)一致、形成合力，則會(huì)影響改革的總體效應(yīng)。”高培勇表示。

事實(shí)上，央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的相對(duì)滯后，已經(jīng)對(duì)財(cái)稅改革的整體推進(jìn)產(chǎn)生了“瓶頸”效應(yīng)。作為稅制改革中的一條主線(xiàn)索，營(yíng)改增直接牽涉到地方主體財(cái)源結(jié)構(gòu)的重大變化。這種變化和調(diào)整非權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)建立在體制性安排的基礎(chǔ)上。還有，作為預(yù)算改革的一個(gè)基本目標(biāo)，政府性基金預(yù)算等非一般公共預(yù)算格局將發(fā)生重大變化。這種變化，當(dāng)然要牽動(dòng)中央財(cái)政和地方財(cái)政，尤其是中央和地方財(cái)政之間關(guān)系格局的調(diào)整。這種調(diào)整屬于重大利益分配，也要建立在體制性安排的基礎(chǔ)上。倘若央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整相對(duì)滯后得不到及時(shí)扭轉(zhuǎn)，本應(yīng)發(fā)揮的“牛鼻子”效應(yīng)有可能變?yōu)?ldquo;拖后腿”效應(yīng)。

以“分稅制”為基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性

“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要加快財(cái)稅體制改革，抓住劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系等關(guān)鍵性問(wèn)題加快推進(jìn)。”高培勇認(rèn)為，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系，都屬于央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整范疇，關(guān)系到中央和地方兩個(gè)積極性的發(fā)揮，需要扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)到位。

如何發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，提高改革“落地率”？日前出臺(tái)的《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》提供了思路和樣本，很多地方值得借鑒。

稅收征管體制改革，是深化財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要組成部分。這次發(fā)布的方案，是在發(fā)揮國(guó)稅、地稅各自?xún)?yōu)勢(shì)的前提下，推動(dòng)服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合。并以此為基礎(chǔ)，通過(guò)理順征管職責(zé)劃分，不斷推進(jìn)稅收征管體制和征管能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

國(guó)地稅兩家是“合作”非“合并”，意味著國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的格局不會(huì)變，這給廣大稅務(wù)干部吃了一顆定心丸，穩(wěn)定了“軍心”；國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，也意味著中央與地方是“分稅”非“分錢(qián)”，分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)不會(huì)變；國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，還意味著要更好地發(fā)揮“兩個(gè)積極性”非“一個(gè)積極性”，央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的基調(diào)不會(huì)變。將三個(gè)層面的內(nèi)容相互貫通、聯(lián)系起來(lái)，可以看出，這一輪稅收征管體制改革，是基于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性而進(jìn)行的，是下一步財(cái)政管理體制改革正式啟動(dòng)的序曲，更是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。

“上面千條線(xiàn)，下面一根針。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是建立在發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的基礎(chǔ)上的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，更離不開(kāi)地方上你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力。”高培勇認(rèn)為，突破央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的籓籬，應(yīng)當(dāng)從凝聚共識(shí)入手，不能以傷及地方積極性為代價(jià)。合理劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任，有利于完善地方稅體系，改變地方財(cái)政收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)長(zhǎng)期“缺位”狀況，從根本上解決“打醬油財(cái)政”——給什么錢(qián)、辦什么事，或給多少錢(qián)、辦多少事的問(wèn)題。

“把央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整落實(shí)到位，已經(jīng)是箭在弦上、刻不容緩。具體操作方案應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動(dòng)中形成。毫無(wú)疑問(wèn)，這項(xiàng)任務(wù)異常艱巨，但我們別無(wú)選擇。”高培勇說(shuō)。