本文通過對近幾年來廣西高速公路工程項目建設(shè)實踐分析，就高速公路征地拆遷補償費開支管理問題進行粗淺探討。
一、高速公路建設(shè)項目征地拆遷補償費構(gòu)成
國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序，將集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，并依法給予被征用土地的農(nóng)民集體和個人合理補償和妥善安置所需的費用就是征地拆遷補償費。征地拆遷補償費主要由征地補償費、安置補助費、房屋建筑物拆遷補償費構(gòu)成。
1.耕地征用補償依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。房屋建筑物拆遷補償按以實際拆遷數(shù)量按一定的價值標準予以補償。
2.其他土地征用及青苗補償標準依據(jù)。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定；被征收土地上的青苗和地上附著物（含房屋、電力水利、通訊設(shè)施等拆遷）補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
3.高速公路工程建設(shè)項目征地補償費主要構(gòu)成。包括土地補償費、安置補助費以及青苗和地上附著物（含房屋、電力水利、通訊設(shè)施等拆遷）補償費。
二、廣西高速公路征地拆遷補償費管理模式及其優(yōu)缺點
多年來，廣西高速公路建設(shè)項目征地拆遷補償費管理先后采取過兩種模式：一是先預(yù)撥后結(jié)算管理模式；二是先結(jié)算后支付管理模式。現(xiàn)將這兩種管理模式及其優(yōu)缺點分述如下。
（一）先預(yù)撥后結(jié)算管理模式
所謂先預(yù)撥后結(jié)算管理模式，是指建設(shè)項目按照國家批準的用地數(shù)量，根據(jù)工作進度將征地補償資金按比例分批預(yù)撥到分指揮部，分指揮部撥至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)征地拆遷實施具體情況將補償資金兌付給農(nóng)民，最后分指揮部再憑征地拆遷補償兌付明細資料與建設(shè)單位辦理核銷預(yù)撥款的結(jié)算手續(xù)的模式。
這種管理模式最大的優(yōu)點是：在工期緊、任務(wù)重的情況下，能發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的積極主動性，及時取得施工用地，能夠有效縮短高速公路建設(shè)周期，為加快高速公路發(fā)展起了積極作用。因此，廣西高速公路建設(shè)項目征地補償費在2002年前一直沿用該模式對征地拆遷補償費進行管理。這種管理模式運作方式如下。
1.機構(gòu)設(shè)置。一般情況下，自治區(qū)交通廳就各高速公路建設(shè)項目明確自治區(qū)交通基建管理局為建設(shè)項目法人，并由其成立各高速公路工程建設(shè)辦公室（或工程建設(shè)指揮部）（以下簡稱建設(shè)單位），代為行使項目法人職責(zé)，具體負責(zé)組織工程建設(shè)全過程實施工作。工程沿線各市（縣）為高速公路工程建設(shè)成立分指揮部、征地拆遷協(xié)調(diào)辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱分指揮部）。分指揮部由當(dāng)?shù)卣皣�、林業(yè)、建設(shè)、交通等有關(guān)部門選派人員組成，是代表本市（縣）政府在本轄區(qū)路段開展征地拆遷工作的具體執(zhí)行者，同時也是項目征地拆遷協(xié)調(diào)工作的具體組織實施部門。分指揮部除接受本市（縣）政府直接領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督外，還接受建設(shè)單位業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，并接受上級、審計、監(jiān)察部門的檢查、監(jiān)督。
2.征地補償資金撥付。征地補償費列入項目投資概算，全部由建設(shè)單位負擔(dān)。建設(shè)單位按照規(guī)定的補償標準，根據(jù)工作進度將征地補償資金按比例分批預(yù)撥到分指揮部，分指揮部撥至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)征地拆遷實施具體情況將補償資金兌付給農(nóng)民。最后分指揮部再憑征地拆遷補償兌付明細資料，與建設(shè)單位辦理核銷預(yù)撥款的結(jié)算手續(xù)。
隨著時間推移，這種先預(yù)撥后結(jié)算管理模式弊端逐漸顯現(xiàn)。
1.部分地方層層擠占挪用、截留、克扣征地補償款現(xiàn)象嚴重。有些分指揮部挪用征地補償款來為有關(guān)部門購置汽車等固定資產(chǎn)、頂替政府地方應(yīng)出資部分修建城鎮(zhèn)道路或支付地方其他建設(shè)項目征地補償款、建造辦公樓等等。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（或干部）挪用、截留、克扣農(nóng)民應(yīng)得補償費款現(xiàn)象屢有發(fā)生，且屢禁不止、長期存在。
2.個別地方有關(guān)部門弄虛作假，套取征地拆遷補償款，甚至發(fā)生貪污違法犯罪現(xiàn)象。個別部門、干部通過偽造征地現(xiàn)場原始丈量登記表、征地協(xié)議書等資料，套取、貪污國家建設(shè)資金。
3.征地拆遷補償資金發(fā)放不規(guī)范，缺乏必要的監(jiān)管。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部自行攜帶大量現(xiàn)金到田間地頭發(fā)放，補償資金發(fā)放手續(xù)不完備，且缺乏必要的監(jiān)管機制進行監(jiān)管。
4.未能執(zhí)行有關(guān)征地工作程序。有些地方未公告征地批準事項、征地補償費標準和兌付安置方案，未能嚴格依法依規(guī)現(xiàn)場測量，測算結(jié)果未并經(jīng)被征地集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶確認等。
5.核銷預(yù)撥款的財務(wù)結(jié)算手續(xù)難以辦理。很多分指揮部只關(guān)注征地補償款發(fā)放，而對相關(guān)征地現(xiàn)場原始丈量登記表、征地協(xié)議書、補償款發(fā)放簽領(lǐng)表等原始單據(jù)的規(guī)范完備、保管工作重視很少，結(jié)果征地拆遷結(jié)算基礎(chǔ)資料不齊全，很難補充完善，達不到與建設(shè)單位結(jié)算核銷預(yù)撥款的條件要求，造成核銷預(yù)撥款的財務(wù)結(jié)算工作長期拖延，甚至項目竣工通車后一兩年都未能完成。
6.因征地補償費兌付問題引發(fā)的群眾阻工糾紛、上訪事件較多，不利于形成施工現(xiàn)場良好氛圍，不利于保持社會穩(wěn)定。
（二）先結(jié)算后支付管理模式
所謂先結(jié)算后支付管理模式，是指建設(shè)項目按照國家批準的用地數(shù)量，通過統(tǒng)一征遷工作程序、實行征遷補償資金分賬戶管理、按照實地丈量被征用土地實行“實名制”，采取公示制度，先結(jié)算后支付，補償資金按建設(shè)單位銀行賬戶—征遷補償資金銀行賬戶—農(nóng)戶存折流程運行，并定期回訪檢查的制度。
這種管理模式主要優(yōu)點是：從建設(shè)單位撥付征遷補償費起即明確每一分錢的受益人，及時、足額、安全地將補償費支付到農(nóng)戶手中，從制度和操作程序上保證征遷補償資金�？顚Ｓ�，盡可能避免和制止挪用、截留、貪污等違法犯罪現(xiàn)象的發(fā)生，保障建設(shè)資金安全，保護農(nóng)戶的合法權(quán)益，可有效減少因征地拆遷補償費不落實而發(fā)生阻撓施工的現(xiàn)象發(fā)生，為高速公路建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)良的施工環(huán)境。
先結(jié)算后支付管理模式運作方式如下。
1.嚴格履行征地補償工作程序，增加征地工作透明度。嚴格執(zhí)行征地的用途、面積公告、征地補償標準安置方案公告和補償?shù)怯浀摹皟晒嬉坏怯洝敝贫�。明確規(guī)定主要工作程序為：統(tǒng)一印發(fā)征遷用圖、用表，規(guī)范外業(yè)丈量登記行為，分村屯公示每一被征地農(nóng)戶征地面積、征地類別、應(yīng)得補償金額，由分指揮部與農(nóng)戶簽訂征遷補償協(xié)議書，由分指揮部將每一被征地農(nóng)戶詳細征地補償資料分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯匯總上報建設(shè)單位審核，建設(shè)單位審核確認后即辦理結(jié)算手續(xù)，將補償款支付到分指揮部，由分指揮部直接兌付給農(nóng)戶。
2.實行征地補償資金專戶管理，資金在銀行封閉運行，控制資金流向，確保�？顚Ｓ�。要求各分指揮部均在指定銀行開立兩個結(jié)算賬戶。一個是征地補償費專用賬戶，專門用于征地拆遷補償資金結(jié)算；另一個是日常工作經(jīng)費戶，用于分指揮部開展征地拆遷工作的征地管理費等日常經(jīng)費結(jié)算。明確規(guī)定補償資金流向是：從建設(shè)單位銀行賬戶撥付到分指揮部征地補償費專用賬戶，再由分指揮部征地補償費專用賬戶直接劃入每一被征遷農(nóng)戶的個人存折（如為單位劃入單位賬戶），不允許再經(jīng)過其他中間環(huán)節(jié)。嚴禁個人攜帶現(xiàn)金辦理兌付事項。
3.先結(jié)算后支付，實行補償資金支付“實名制”，以銀行存折直接、集中兌付給農(nóng)戶，確保補償款發(fā)放到位。建設(shè)辦對各分指揮部提交的征地現(xiàn)場原始丈量登記表、征地協(xié)議書和匯總表等詳細結(jié)算材料進行審核確認，辦理結(jié)算，然后根據(jù)已審核確認的每一補償農(nóng)戶名字、補償金額清單和匯總表，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將征遷補償費一次性撥入分指揮部征地補償費專戶。分指揮部再根據(jù)同一清單及村民大會通過的土地補償費分配方案，通過銀行（或信用社）為每一補償農(nóng)戶開立銀行存折，將補償費由分指揮部補償費專戶直接轉(zhuǎn)入每一補償農(nóng)戶銀行存折內(nèi)。然后逐村集中召開征地補償費兌付現(xiàn)場會，由銀行在現(xiàn)場將存折直接發(fā)放到每一補償農(nóng)戶手中。各補償農(nóng)戶領(lǐng)取存折核對無誤后，在補償費發(fā)放簽收表上簽名并蓋手印。最后分指揮部將各農(nóng)戶簽認的補償費發(fā)放簽收表返回建設(shè)辦備查，即完成整個補償費結(jié)算兌付手續(xù)。
對少數(shù)因存在爭議、戶主外出等原因未能在補償費兌付現(xiàn)場會發(fā)放的存折，規(guī)定由分指揮部從銀行代領(lǐng)回，并納入會計賬務(wù)核算管理，日后再由戶主憑身份證件、村委會證明等到分指揮部辦理發(fā)放簽收手續(xù)。
4.加大監(jiān)督檢查力度。建設(shè)單位定期對分指揮部征遷補償費專用賬戶資金兌付憑證、會計賬冊等有關(guān)資料進行檢查，同時與當(dāng)?shù)卣餐埉?dāng)?shù)厝舜蟆⒓o檢、監(jiān)察、檢察、電視臺、報社等部門組成征遷補償費兌付督察組，共同對整個兌付過程進行監(jiān)督。
5.爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府及有關(guān)部門的高度重視和大力支持，加強宣傳和思想工作力度，形成關(guān)心、支持高速公路征地工作的良好氛圍。通過各種方式做好基層干部和廣大群眾的思想政治工作，做好征地政策宣傳，強調(diào)征地補償款�？顚Ｓ�。
筆者參建的廣西桂林至梧州高速公路平樂至鐘山段工程建設(shè)項目（以下簡稱平鐘路），自2003年7月開始推行這整套先結(jié)算后支付的征遷補償費開支管理模式，取得了顯著的成效。
平鐘路概算總投資27.6億元，路線總長110公里，途經(jīng)桂林市平樂縣、賀州市鐘山縣和八步區(qū)等三個縣（區(qū)）共15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)計用地約11000畝。僅用4個月時間就完成主要征地拆遷工作任務(wù)，完成永久征地9600多畝，完成結(jié)算兌付征地補償費1.8億元，占概算的90％，有力地保證了項目2003年11月全線開工并于2006年12月實現(xiàn)通車。
經(jīng)過自治區(qū)交通基建管理局征遷補償資金審計組對平鐘路的實地審計調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)挪用、截留、貪污等違法犯罪現(xiàn)象，得到高度評價；亦得到自治區(qū)有關(guān)部門高度評價；2004年7月，交通部項目督察組對平鐘路的現(xiàn)場檢查中獲得充分肯定。同時還得到賀州市人民檢察院的積極認可，作為同步預(yù)防職務(wù)犯罪的優(yōu)秀案例向上匯報。目前這套先結(jié)算后支付的征遷補償費開支管理模式已在廣西新開工建設(shè)的高速公路項目上逐步推廣。
三、相關(guān)問題探討和建議
廣西部分高速公路執(zhí)行征遷補償款先結(jié)算后支付管理模式取得良好成效，同時也還存在一些問題。
1.由于各分指揮部日常工作經(jīng)費賬戶與征地補償費專用賬戶分設(shè)，不能從征地補償費專用賬戶中調(diào)劑資金用于日常工作經(jīng)費開支。各分指揮部工作經(jīng)費正常來源只有征地管理費。按有關(guān)文件規(guī)定，建設(shè)單位只能將征地管理費上繳到國土部門，但已上繳到國土部門的征地管理費未能及時、足額撥到具體組織執(zhí)行征地拆遷工作的各分指揮部，造成各分指揮部無正常工作經(jīng)費來源。建設(shè)單位只好另行支付部分工作經(jīng)費補助款給分指揮部。這種做法既無相關(guān)政策依據(jù)，也不足以保障分指揮部征遷工作的正常開展。為解決分指揮部征地管理工作經(jīng)費緊缺問題，建議從繳納的征地管理費安排預(yù)算用于被征地政府工作經(jīng)費。
2.采用征遷補償款先結(jié)算后支付管理辦法，對分指揮部上報的征遷補償材料要求較高，上報材料難免錯漏較多，審核、修改完善需要時間較長，造成有些征遷補償結(jié)算不能及時完成。但項目建設(shè)初期對用地需求非常急切，要求盡快縮短審核時間，盡早兌付補償費，及時取得施工用地。一時間矛盾非常突出。建設(shè)單位財務(wù)、征地協(xié)調(diào)等部門人員承擔(dān)的工作強度、工作壓力過大。針對此問題，建議加強對分指揮部和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村參與征遷工作人員的統(tǒng)一培訓(xùn)工作，明確征遷工作開展的具體規(guī)范要求，盡可能一次性完善征遷補償結(jié)算資料，同時建設(shè)單位和分指揮部均應(yīng)短時間內(nèi)增加充足的內(nèi)業(yè)人員，集中突擊辦理審核、結(jié)算和兌付工作。
3.由于目前部分高速公路建設(shè)項目勘察設(shè)計深度有所不足，建設(shè)單位在組織實施項目建設(shè)過程中面臨對原工程設(shè)計用地中的缺項、錯項進行設(shè)計變更用地，經(jīng)常以多征用土地解決，由此與沿線群眾產(chǎn)生不少矛盾，甚至引發(fā)群體性阻工事件。為此，建議加強沿線分指揮部等有關(guān)部門的緊密合作，抽調(diào)工作嚴謹、技術(shù)過硬的人員參與征地拆遷工作，同時邀請沿線分指揮部等有關(guān)部門參與項目建設(shè)前的勘察設(shè)計工作，盡可能細化對征用土地權(quán)屬、面積、地類的調(diào)查認可，列足征地拆遷費概算；建設(shè)過程中參與用地設(shè)計變更論證，少占或不占用耕地，盡量減少二次、三次征地；共同對沿線涉及群眾生產(chǎn)生活的溝、橋、路、涵進行全面調(diào)查，完善處理方案，盡量節(jié)約和合理利用土地。由此解決當(dāng)?shù)卣�、群眾的后顧之憂，滿足沿線群眾生產(chǎn)生活的需要，確保社會穩(wěn)定。
總之，高速公路征地補償工作法律法規(guī)政策性強、涉及面廣、矛盾突出，關(guān)系到沿線廣大人民群眾的切身利益，影響我國農(nóng)村改革發(fā)展和穩(wěn)定大局，影響建設(shè)和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此，必須規(guī)范征地拆遷補償款支付管理行為，以保障國家建設(shè)資金安全、有效使用，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害，為高速公路可持續(xù)、健康發(fā)展創(chuàng)造條件。
