在我國目前的公路投資體制下，非收費(fèi)公路完全靠政府財(cái)政性資金投資建設(shè)，其所有權(quán)歸屬很明確，即為國家所有。但隨著收費(fèi)公路政策的實(shí)施，我國已經(jīng)成功地建設(shè)了規(guī)模龐大的收費(fèi)公路，包括以銀行貸款等為主要資金來源建成的政府還貸公路和以國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)資本投資為主的經(jīng)營性公路。那么，這些巨額投資所形成的公路資產(chǎn)的所有權(quán)是歸國家所有還是歸公路經(jīng)營單位所有？公路經(jīng)營單位擁有的收費(fèi)權(quán)是資產(chǎn)嗎？如果是資產(chǎn)，又具有什么樣的特征呢？
一、我國收費(fèi)公路建設(shè)融資機(jī)制
根據(jù)《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）的規(guī)定，我國收費(fèi)公路的范圍包括：①由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路；②由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路；③由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路�？梢钥闯�，第一類收費(fèi)公路屬于政府還貸公路；第二、三類收費(fèi)公路屬于經(jīng)營性公路。
1. 政府還貸公路建設(shè)融資機(jī)制
政府還貸公路建設(shè)的主要資金來源包括：交通主管部門投入的車購稅資金、養(yǎng)路費(fèi)等資金和利用政府信用擔(dān)保融入的銀行貸款等資金。政府還貸公路資產(chǎn)是由政府財(cái)政性資金和銀行貸款等債務(wù)性資金投資形成的。
由于公路固有的公益屬性和公共物品特征，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公路建設(shè)和維護(hù)是政府的重要職責(zé)，所以公路建設(shè)中的政府財(cái)政性資金部分屬于無償投入。收取車輛通行費(fèi)是為償還銀行貸款本息，即對投資中債務(wù)性資金的償還。此外，政府還貸公路建設(shè)融資的另一重要特征是政府承擔(dān)了融資風(fēng)險(xiǎn)。
2. 經(jīng)營性公路建設(shè)融資機(jī)制
經(jīng)營性公路是由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)或由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織直接投資建成的公路，遵循收回投資并有合理回報(bào)的原則，實(shí)行企業(yè)經(jīng)營管理。
投資于經(jīng)營性公路建設(shè)的資金，不僅要收回全部投資并要有合理回報(bào)。通常投資公路建設(shè)的資金，既有投資人的自有資金又有銀行貸款，但這是企業(yè)自己安排資本結(jié)構(gòu)、自主選擇財(cái)務(wù)決策的問題。與政府還貸公路建設(shè)融資不同的是，經(jīng)營型公路建設(shè)融資的風(fēng)險(xiǎn)由投資人來承擔(dān)，這是劃分兩種類型收費(fèi)公路的本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
二、我國收費(fèi)公路資產(chǎn)所有權(quán)的國有性質(zhì)
公路是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)公路對確保國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全意義重大�；诖�，明確收費(fèi)公路資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬，對于提高公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度、使用效率和保障基礎(chǔ)設(shè)施的安全等都具有重要意義。
1. 政府還貸公路資產(chǎn)的國家所有
《中華人民共和國物權(quán)法》對公路資產(chǎn)的規(guī)定表述為“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有”。
雖然《物權(quán)法》本身對于公路資產(chǎn)所有權(quán)主體并沒有明確規(guī)定，但從上述對政府還貸公路資產(chǎn)形成的融資機(jī)制來看，政府對其無償投入和對其債務(wù)承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)，充分表明了政府還貸公路資產(chǎn)屬于國家所有。
2. 受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)益的公路資產(chǎn)所有權(quán)的國有性質(zhì)
在我國《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）中規(guī)定，受讓給國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織的是政府還貸公路的收費(fèi)權(quán)益而不是公路資產(chǎn)本身，并明確規(guī)定收費(fèi)公路的權(quán)益包括：收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。
此外，在即將出臺的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》中，對受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)益的公路資產(chǎn)所有權(quán)做出了明確規(guī)定：“受讓方依法擁有轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)的公路收費(fèi)權(quán)益，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的公路、公路附屬設(shè)施的所有權(quán)仍歸國家所有�！�
3. 經(jīng)營性公路資產(chǎn)所有權(quán)的國有性質(zhì)
從《物權(quán)法》對公路資產(chǎn)所有權(quán)的表述看，其本身并沒有對公路資產(chǎn)所有權(quán)主體做出明確規(guī)定。但《物權(quán)法》對此作了說明：國家所有的財(cái)產(chǎn)范圍很寬，各項(xiàng)具體的專有財(cái)產(chǎn)由各個(gè)相關(guān)單行法律、行政法規(guī)規(guī)定①。
我國《公路法》規(guī)定，“由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建設(shè)并經(jīng)營的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理”�！豆贩ā冯m然對公路資產(chǎn)的歸屬也沒有做出明確規(guī)定，但是從“由國家無償收回”中“無償收回”的表述來看，可理解為國家所有。
目前，關(guān)于“收回”雖然沒有明確的法律解釋，但是通過考察一些法律中的用法可以進(jìn)行歸納：
《中華人民共和國合同法》規(guī)定，“承租人經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍不支付租金的，出租人可以要求支付全部租金；也可以解除合同，收回租賃物�！币�?yàn)樽赓U物本來為出租人所有，當(dāng)其解除合同后，“收回”租賃物是所有人行使所有權(quán)的必然結(jié)果，使其因?yàn)槌鲎庑袨槎芟拗频乃袡?quán)重新回歸完整。
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。”由于土地所有人本來就是國家（通過各級政府代表行使所有權(quán)），國家出讓一定年限的使用權(quán)，是將所有權(quán)中占有、使用和部分收益權(quán)能授予土地使用權(quán)人，當(dāng)國家需要使其土地所有權(quán)歸于完整的時(shí)候，“收回”國有土地使用權(quán)是國家行使土地所有權(quán)的必然結(jié)果。
此外，在民商法和其他經(jīng)濟(jì)法律中，所謂“收回”即意味著本權(quán)利人在將本權(quán)利或者本權(quán)利之部分權(quán)能向他人一定程度授權(quán)以后，因?yàn)槭跈?quán)到期或者撤銷授權(quán)，重新使本權(quán)利歸于完整。
照此解釋，《公路法》中“收回”的表述，可認(rèn)為是：國家將其所有的公路資產(chǎn)授權(quán)給經(jīng)營單位經(jīng)營一定期限后，因?yàn)榈狡诨蛘咛崆敖K止而消滅經(jīng)營權(quán)，使公路資產(chǎn)的國家所有權(quán)恢復(fù)完整性。
同時(shí)，依照《條例》規(guī)定（經(jīng)營性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營和管理……收費(fèi)公路的權(quán)益，包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)……收費(fèi)公路經(jīng)營管理者可按照國家有關(guān)規(guī)定向交通主管部門辦理公路移交手續(xù)……“），經(jīng)營性公路的投資人投資建設(shè)公路，取得的也只是公路的收費(fèi)權(quán)等權(quán)益，而不是公路資產(chǎn)的所有權(quán)。因?yàn)闂l例規(guī)定的經(jīng)營管理者的”移交“與《公路法》中的國家的”收回“是對應(yīng)的概念。實(shí)際上相當(dāng)于：國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織用為國家建路的投資為代價(jià)，取得的是在特許經(jīng)營期內(nèi)的收費(fèi)權(quán)等權(quán)益。
三、公路收費(fèi)權(quán)的資產(chǎn)屬性和用益物權(quán)特征
現(xiàn)階段我國對具備條件的公路（橋梁）實(shí)行收費(fèi)制度，其目的是通過引入市場機(jī)制解決或緩解公路建設(shè)資金相對短缺的問題。另外，通過上述分析可知，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)條件下，無論是通過受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)益還是直接投資公路建設(shè)的投資人，其投資均不能獲得公路資產(chǎn)的所有權(quán)，而只是收費(fèi)權(quán)等權(quán)益。
因此，對公路收費(fèi)權(quán)等權(quán)益的屬性和特征的明確認(rèn)知，穩(wěn)定地保護(hù)投資人的合法權(quán)益，對能更好地引入非政府資金解決和緩解公路建設(shè)資金相對短缺的問題，促進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.公路收費(fèi)權(quán)的資產(chǎn)屬性
公路資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家所有。無論是通過受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)益還是直接投資公路建設(shè)的投資人，取得的只是公路有期限的收費(fèi)權(quán)。
�。�1）公路收費(fèi)權(quán)是依托在公路實(shí)物資產(chǎn)上的無形資產(chǎn)
事實(shí)上，實(shí)行收費(fèi)制度的公路是能夠提供級差效益的高等級公路。具有級差效益是收費(fèi)公路制度的基本前提。隨著公路網(wǎng)的發(fā)展和道路質(zhì)量的普遍提高，高等級公路的級差效益將逐步減少，公路收費(fèi)制度賴以存在的前提也將逐步消失。因此，收費(fèi)公路制度具有階段性，并非永續(xù)存在。繼而，依托在公路實(shí)物資產(chǎn)上的收費(fèi)權(quán)，只能是有期限的，而不應(yīng)當(dāng)是永恒存在。
收費(fèi)公路在收費(fèi)經(jīng)營期滿要無償交給國家的制度約定，決定了公路收費(fèi)權(quán)不能對經(jīng)營企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，也不能作為企業(yè)清算的固定資產(chǎn)。因而，交通部1996年9號令《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》第五條規(guī)定：公路收費(fèi)權(quán)是依托在公路實(shí)物資產(chǎn)上的無形資產(chǎn)，是指經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，對已建成通車公路設(shè)施允許收取車輛通行費(fèi)的收費(fèi)權(quán)�？梢姡肥召M(fèi)權(quán)是一種政府特許的權(quán)利。公路收費(fèi)權(quán)具有無形性、效益性和排他專有性等無形資產(chǎn)的基本特征。
�。�2）公路收費(fèi)權(quán)是具有獨(dú)立資產(chǎn)特性的無形資產(chǎn)
無形資產(chǎn)的形成渠道主要有兩種：一是投資及開發(fā)，如商譽(yù)、版權(quán)、專利權(quán)等；二是政府機(jī)構(gòu)特許，如土地使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、優(yōu)惠融資條件等。公路收費(fèi)權(quán)屬于后者。
一般認(rèn)為，特許經(jīng)營權(quán)是行為權(quán)利，其價(jià)值由該項(xiàng)特許所能帶來的未來收益決定。公路收費(fèi)權(quán)是特許經(jīng)營權(quán)的一種，但又區(qū)別于一般的特許經(jīng)營權(quán)，其價(jià)值雖然也取決于未來收益的大小，但該未來收益不是獨(dú)立存在的，它與帶來這種收益的特許權(quán)所依附的實(shí)物密切相關(guān)。具體而言，公路的技術(shù)等級、地理位置、周邊環(huán)境、尤其是經(jīng)濟(jì)環(huán)境等直接影響著公路收費(fèi)權(quán)的價(jià)值。因此，公路收費(fèi)權(quán)是一種特殊的對物產(chǎn)權(quán)，而不是行為權(quán)利。
公路收費(fèi)權(quán)的價(jià)值與其實(shí)物資產(chǎn)密切相關(guān)，但又不取決于實(shí)物資產(chǎn)的價(jià)值。二者之間的關(guān)系是：公路的投資額影響公路的技術(shù)等級、地理環(huán)境等；公路的技術(shù)等級、地理環(huán)境等影響公路的級差效益；公路的級差效益影響著公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和交通量；公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和交通量又直接制約著該公路的未來效益，即收費(fèi)權(quán)的價(jià)值。
2.公路收費(fèi)權(quán)的用益物權(quán)特征
用益物權(quán)是權(quán)利人對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)具有以下特征：
（1）用益物權(quán)是所有權(quán)派生出來的物權(quán)
所有權(quán)是權(quán)利人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，包括在自己的財(cái)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利。用益物權(quán)則是在他人所有的財(cái)產(chǎn)上設(shè)立的權(quán)利，即對他人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利。
�。�2）用益物權(quán)是受限制的物權(quán)
相對于所有權(quán)而言，用益物權(quán)是不全面的、受一定限制的物權(quán)。其一，用益物權(quán)只是所有權(quán)權(quán)能的一部分權(quán)能，其權(quán)利人可以將其享有的用益物權(quán)予以轉(zhuǎn)讓、抵押等，但不具有對財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行處分的權(quán)利。其二，用益物權(quán)具有期限性，雖然設(shè)定的期限往往較長，但不是永久期限，期限屆滿時(shí)，用益物權(quán)人應(yīng)將占有、使用之物返還于所有權(quán)利人。其三，用益物權(quán)人必須根據(jù)法律的規(guī)定及合同的約定正常行使權(quán)利。用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)保護(hù)和合理利用所有權(quán)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，按照設(shè)定權(quán)利時(shí)約定的用途和使用方法利用所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益。
�。�3）用益物權(quán)一般是以不動(dòng)產(chǎn)為客體的獨(dú)立的物權(quán)
用益物權(quán)多以不動(dòng)產(chǎn)為使用效益的對象，用益物權(quán)一經(jīng)設(shè)立，便具有獨(dú)立于所有權(quán)而存在的特性。所有權(quán)對物的支配力受到約束，對物占有、使用和收益的權(quán)能由用益物權(quán)人行使，所有權(quán)人不得隨意收回其財(cái)產(chǎn)，不得妨礙用益物權(quán)人依法行使權(quán)利。
公路收費(fèi)權(quán)是依托在公路實(shí)物資產(chǎn)上的無形資產(chǎn)，是指經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，對已建成通車公路設(shè)施允許收取車輛通行費(fèi)的收費(fèi)權(quán)。可以看出：公路收費(fèi)權(quán)是以公路實(shí)物不動(dòng)資產(chǎn)為客體，由資產(chǎn)所有人（國家）在其資產(chǎn)上設(shè)定的一種權(quán)利，即公路收費(fèi)權(quán)是政府在公路國有資產(chǎn)上特許的一種權(quán)利。
其次，公路收費(fèi)權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和向銀行質(zhì)押貸款，即對公路資產(chǎn)的使用和收益權(quán)利，但不具有對公路資產(chǎn)的處分權(quán)利（見《公路法》第六十條第二、三款的規(guī)定）。這表明，公路收費(fèi)權(quán)只是公路資產(chǎn)所有權(quán)的部分權(quán)能。
第三，《條例》規(guī)定，“經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長不得超過30年”。這表明，公路收費(fèi)權(quán)是公路資產(chǎn)所有權(quán)的有期限的權(quán)能。
第四，我國《公路法》和《條例》等法律法規(guī)，對公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、站點(diǎn)設(shè)置以及經(jīng)營管理等方面均做出了相關(guān)的規(guī)定，公路經(jīng)營企業(yè)必須依法進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營和管理。同時(shí)，對違反法律的各種行為明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。
從以上有關(guān)收費(fèi)權(quán)的各項(xiàng)法律規(guī)定可以看出，公路收費(fèi)權(quán)完全具備用益物權(quán)的特征。因此，我們可以認(rèn)為，公路收費(fèi)權(quán)就是權(quán)利人（國家）在其所有的不動(dòng)產(chǎn)（公路實(shí)物資產(chǎn)）上設(shè)立的用益物權(quán)。對公路經(jīng)營企業(yè)而言，其享有的是資產(chǎn)使用和收益的用益物權(quán)。
四、結(jié)論
從上述分析可知：我國收費(fèi)公路資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家所有，經(jīng)營性公路資產(chǎn)所有權(quán)的國有性質(zhì)并未因收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)移而改變，公路經(jīng)營企業(yè)只享有收費(fèi)權(quán)等權(quán)利。
公路收費(fèi)權(quán)是國家在公路實(shí)物不動(dòng)資產(chǎn)上設(shè)立的用益物權(quán)。公路經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)保護(hù)和合理使用公路資產(chǎn)，按照設(shè)定權(quán)利時(shí)約定的用途和方法使用公路資產(chǎn)，不得損害所有權(quán)人（國家）的權(quán)益。
收費(fèi)公路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)公路對方便人民生活、提高人民生活水平、確保國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全意義重大。因此，收費(fèi)公路資產(chǎn)歸國家所有，對于提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度、使用效率和保障基礎(chǔ)設(shè)施的安全等都具有重要意義。
現(xiàn)階段我國對具備條件的公路（橋梁）實(shí)行收費(fèi)制度，引入市場機(jī)制進(jìn)行經(jīng)營化管理，將公路的所有權(quán)與其使用權(quán)（公路收費(fèi)權(quán)）進(jìn)行有期限的分離，其主要目的并不是推行公路商品化或?qū)泄纷優(yōu)樗饺宋锲罚窃谟谠谝欢ǔ潭壬辖鉀Q或緩解公路建設(shè)資金相對短缺的問題。
此外，公路經(jīng)營單位享有的收費(fèi)權(quán)等用益物權(quán)，隨著《物權(quán)法》的實(shí)施和其他相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，完全可以得到法律穩(wěn)定的保護(hù)。將來如果因?yàn)閲艺魇�、征用行為或者法律變�?dòng)導(dǎo)致公路收費(fèi)權(quán)的削減或者喪失，權(quán)利人可以請求相應(yīng)的損失補(bǔ)償。
