摘要：2008年，受美國次貸危機的沖擊，我國經(jīng)濟的發(fā)展遇到了前所未有的困難局面，為幫助我國經(jīng)濟走出寒冬，政府提高了專項資金在公共財政支出中的比重。專項財政資金運行和使用的經(jīng)濟性及其效率備受各級黨委、政府和社會各界的關(guān)注。文章從國家財政專項資金績效審計的定位出發(fā)，探討了專項資金績效審計過程中存在的制約因素，并提出了相應(yīng)的改善措施。

　　關(guān)鍵詞：金融危機；國家專項資金；績效審計

　　2008年，受美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機的影響，我國經(jīng)濟的發(fā)展遇到了前所未有的困難局面。為應(yīng)對嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢，國務(wù)院做出了計劃投資4萬億，拉動經(jīng)濟增長的決策，但這一系列專項資金的具體實施，是一個系統(tǒng)工程，它的運行和使用的經(jīng)濟性及其效率受到了各級政府以及社會的關(guān)注。因此有針對性地開展專項資金績效審計，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，對于促進國家財政政策的貫徹執(zhí)行、提高財政資金的使用效率、保護國家和人民的利益，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展將會起到積極的作用。

　　一、新形勢下財政專項資金績效審計的正確定位

　　財政專項資金績效審計是對財政專項資金管理使用所帶來的效益進行檢查和評價，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費以及效益低下等問題，以提高專項資金使用效益的經(jīng)濟監(jiān)督活動。財政專項資金效益審計的基本目標(biāo)是通過評價政府和有關(guān)單位使用財政專項資金經(jīng)濟性、效率性和效果性，強化財政和有關(guān)單位的經(jīng)濟責(zé)任和防止損失浪費；通過評價財政專項資金和資源的利用情況，向政府及有關(guān)部門提供獨立的信息和建議；找出影響財政專項資金使用效益的原因，幫助被審計單位采取措施，改進管理，提高效益和效率；揭露損失浪費，管理不善現(xiàn)象。具體來說，專項資金績效審計的內(nèi)容有以下方面的內(nèi)容：

　?。ㄒ唬╉椖可陥罅㈨椀臎Q策績效審計

　　首先，查立項論證情況，看立項是否進行了可行性研究、可行性研究內(nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟論證是否充分、立項條件是否具備、有沒有脫離本地實際違背發(fā)展規(guī)律而盲目上項目的問題。其次，申報程序，看有沒有虛假立項、重復(fù)申報的問題。最后，查項目概預(yù)算情況，看是否經(jīng)濟合理，有沒有高估冒算、虛列概算等問題。

　　（二）專項資金的管理績效審計

　　對專項資金管理的審計，首先要全面掌握資金項目整體規(guī)劃、實施計劃和上級部門的批復(fù)，并以此為依據(jù)審查資金分配是否與上級部門批復(fù)的項目名稱、投資額度相符，有沒有不按計劃分配資金的問題；然后檢查各環(huán)節(jié)應(yīng)到位及已到位資金、數(shù)額是否真實及其到位時間；同時揭示各級主管部門是否按指標(biāo)、計劃、進度或規(guī)定程序，及時、足額地?fù)芨读速Y金，具體查看有無滯留、截留、擠占、挪用等現(xiàn)象。

　?。ㄈｍ椯Y金的使用情況審計

　　專項資金的使用情況是決定專項資金效率的關(guān)鍵，因此對這一過程的審計工作應(yīng)該是重中之重。主要審查項目包括使用過程中項目執(zhí)行單位是否按規(guī)定的用途和范圍對專項資金進行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虛報冒領(lǐng)等情況；檢查資金使用過程是否存在隨意擴大項目規(guī)模、隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、高估冒算、擴大項目建設(shè)成本等資金浪費的現(xiàn)象；更重要的是對項目的質(zhì)量和效果進行最終審查。

　　二、國家專項資金績效審計的制約因素

　　國家專項資金的績效審計是以財政投入大、群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會影響大的政府專項資金作為審計對象，審計過程不僅要從財政收支入手，更要深入到經(jīng)濟活動的各個流程開展績效審計，重點關(guān)注資金的決策論證、資金撥付程序、管理使用效果等方面的問題。因此，家專項資金本身的特殊性也造成了專項資金績效審計的制約因素：

　?。ㄒ唬┴斦ｍ椯Y金績效審計基礎(chǔ)薄弱

　　財政專項資金績效審計基礎(chǔ)建設(shè)主要包括審計管理和制度規(guī)范，搞好基礎(chǔ)建設(shè)是探索和開展財政專項資金績效審計的重要保證。當(dāng)前，由于財政專項資金效益審計還處于起步探索階段，基礎(chǔ)建設(shè)相對比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下方面：一是對財政專項資金績效審計未做有效的計劃管理，對審計項目的選擇、審計資源的配置、審計項目的組織與實施等都缺乏有針對性的改進與完善；二是財政專項資金績效審計缺乏法律文件支持，其法律地位比較模糊，這給財政專項資金績效審計實踐帶來一定的難度和風(fēng)險。

　?。ǘ┤狈τ行У脑u價依據(jù)

　　首先，財政資金的效益主要體現(xiàn)為宏觀效益和社會效益，而社會效益具有間接性、綜合性特點，即某一項目所產(chǎn)生的社會效益很難用具體的量化指標(biāo)來確認(rèn)，即使是可以測定的量化指標(biāo)，也很難將它分解并歸屬于某一具體項目。其次，實施績效監(jiān)督和其他檢查工作一樣，必須收集能證實被監(jiān)督單位或項目的效益狀況的載體，績效監(jiān)督的具體分析評價建立在所收集和調(diào)查的資料基礎(chǔ)之上才具有說服力。再次，對財政專項資金而言，其效益問題受到地域環(huán)境、政策環(huán)境、社會環(huán)境等方面的影響，同類性質(zhì)的資金在不同地區(qū)、不同單位，其經(jīng)濟效益和效果情況可能會出現(xiàn)明顯的差別，在短時間內(nèi)不可能就每一項專項資金制定一個統(tǒng)一的、具可操作性的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ㄈｍ椯Y金的政策性局限

　　財政的主要任務(wù)是在公共財政體制框架下為政府公共管理活動提供資金保障，而政府管理活動的目的卻不僅僅局限于經(jīng)濟方面，更多時候是出于政治和社會公共管理的需要。如近年來財政支付的社會保障資金、農(nóng)村新型合作醫(yī)療資金等，均不是或不全是出于經(jīng)濟目的。績效監(jiān)督?jīng)]有現(xiàn)成的模式和標(biāo)準(zhǔn)可尋，也沒有一個統(tǒng)一的評價體系來參照，每項資金其效益評價指標(biāo)與方法各有不同，特別是對不同層面、不同性質(zhì)項目的評價，其量化、測算模式難以確定。因此專項資金績效監(jiān)督評價時當(dāng)然不能無視這些現(xiàn)象，這對財政績效監(jiān)督理論提出了極大的挑戰(zhàn)。

　　三、完善財政專項資金績效審計應(yīng)注意的事項

　　（一）針對財政專項資金使用的薄弱環(huán)節(jié)加強審計力度

　　一是加強跟蹤審計。在審計中，對項目從申報立項、資金撥付及使用到項目完成整個過程進行全程審計，對照項目審批文件中規(guī)定資金額度、用途、到位、管理、使用每個環(huán)節(jié)進行核對，調(diào)查下級財政是否將上級專項資金納入預(yù)決算管理并如實反映，有無改變資金性質(zhì)挪作他用，是否及時撥付是否按規(guī)定安排了配套資金等情況，從而摸清項目資金在整個經(jīng)濟活動過程中存在的問題。二是加強針對支出的審計。專項資金支出的審計是體現(xiàn)資金使用效果重要環(huán)節(jié)，審計時以資金支出為主線，順藤摸瓜。首先要支出憑證，辨別真?zhèn)?，在被審計單位對所提供會計資料的真實性、合法性做出承諾的基礎(chǔ)上，對專項資金的支出的合規(guī)性、真實性、合法性、進行審計。三是提高績效評價方式的多樣性。在各項評價標(biāo)準(zhǔn)之中，績效審計更重視的是審查業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在專業(yè)性比較強的領(lǐng)域可以聘請相關(guān)行業(yè)的專家，了解評價的標(biāo)準(zhǔn)。在取證方面，可以采取問卷調(diào)查等方式，向市民了解專項資金使用的效果。例如，做環(huán)保專項資金管理使用的審計時，為調(diào)查被審計單位使用環(huán)保專項資金進行河道清淤，改善生態(tài)環(huán)境的情況，可以讓市民填寫問卷調(diào)查表，了解治理前后環(huán)境的變化。同時，審計人員也可以到現(xiàn)場進行不定時觀察，采訪河道附近居民對河道治理效果的看法，看是否與被審計單位敘述的一樣。

　　（二）緊扣“項目”和“資金”兩條主線

　　首先，以項目資料為重點，收集專項資金項目建議書、可行性研究報告、批準(zhǔn)文件及項目預(yù)決算審計報告等項目前期申報立項材料和關(guān)于該項目行業(yè)情況，通過觀察、分析、調(diào)查等方法，一方面審查項目的可行性即投資決策是否恰當(dāng)、立項是否科學(xué)、是否出于“長官意志”或?qū)儆?ldquo;形象工程”、背景是否真實、可行性研究內(nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟論證是否符切實可行、是個符合當(dāng)?shù)刈匀簧鐣嶋H條件和可持續(xù)發(fā)展的要求有無虛假申報、重復(fù)申報、隨意申報、盲目申報、忽視社會和諧發(fā)展的問題；另一方面審查項目預(yù)決算的經(jīng)濟性、合理性，即是否體現(xiàn)節(jié)約的原則，是否只熱衷于申報項目爭取資金而不注重資金的管理和監(jiān)控，項目資金是否被挪用作其他開支，涉及工程建設(shè)的還應(yīng)審查工程設(shè)計概算和施工圖預(yù)算編制是否科學(xué)合理。

　　其次，從資金的撥付和使用情況入手，一是要查閱財政部門下達的指標(biāo)文件、項目批件、撥款單等資料，調(diào)查清楚所審財政專項資金的性質(zhì)、主管部門、數(shù)額及具體用途，核對撥付的專項資金與申報立項的用途是否一致，分配過程中是否存在隨意性大、透明度差、轉(zhuǎn)移資金流向、“暗箱操作”等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財政專項資金的低效甚至無效運作。二是檢查專項資金到位情況、已到位的資金數(shù)額的真實性及其到位的時間，了解有關(guān)部門是否按規(guī)定程序及時、足額的撥付資金，有無滯留、截留、擠占、挪用以及損失浪費現(xiàn)象，必要時可跟蹤審計至相關(guān)金融機構(gòu)。三是專項資金是否按照項目進度使用，能否滿足項目質(zhì)量要求，有無預(yù)付款不及時而影響項目實施、錯過序時工期的情況，辦理過程資金結(jié)算是否履行了必要的審計或?qū)徍耸掷m(xù)。

　?。ㄈ┩七M審計公告制度

　　從我國現(xiàn)行審計的法律地位和審計處置手段來說，審計機關(guān)若沿用以前只將效益審計結(jié)果上報上級主管部門的處理方式，勢必因部門利益驅(qū)動使審計發(fā)現(xiàn)的問題被淡化、被擱置、甚至被否定。而審計公告形式實際上是借助社會輿論的監(jiān)督力量，從更廣義的層面上進行監(jiān)督，為財政專項資金的使用提供全方位的監(jiān)督機制。因此，有要通過媒體、輿論和群眾的監(jiān)督作用，使財政專項資金審計工作不斷地走向社會化，被廣大社會民眾所理解和接受，使納稅人真正關(guān)心財政專項資金的效益問題，在全社會提高效益審計的向心力、凝聚力和影響力，通過外部機制推動財政專項資金的高效使用，使專項資金效益審計結(jié)果利用最大化。

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