關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì) 免疫系統(tǒng) 權(quán)力控制

　　摘 要：本文從審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”出發(fā)，提出了關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的新概念，并闡述了審計(jì)與權(quán)力控制的關(guān)系，在探索審計(jì)發(fā)揮作用的內(nèi)容和方式方法中，提出了一些新的觀點(diǎn)，包括權(quán)力控制機(jī)制審計(jì)等。

　　一、樹立科學(xué)的審計(jì)理念，正確認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)

　　審計(jì)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證三個(gè)功能。國(guó)家審計(jì)主要履行監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能，鑒證職能由社會(huì)審計(jì)來履行。 一直以來，人們認(rèn)為審計(jì)的特有屬性或性質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。這種觀點(diǎn)將審計(jì)的基本功能作為審計(jì)的本質(zhì)來看待，將國(guó)家審計(jì)等同于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，該觀點(diǎn)在20世紀(jì)80年代的理論界和實(shí)務(wù)界得到了普遍的肯定。彼時(shí)正是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中各項(xiàng)法制尚不健全，違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪現(xiàn)象比較多，以真實(shí)性為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)主要發(fā)揮其監(jiān)督職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍越來越廣泛，業(yè)務(wù)類別也由單一的財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)等在內(nèi)的多種類型。人們對(duì)審計(jì)的認(rèn)識(shí)也越來越深刻。劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”，指出審計(jì)不僅要發(fā)揮監(jiān)督職能、評(píng)價(jià)職能，還要從宏觀上發(fā)揮建設(shè)性作用。 “免疫系統(tǒng)論”把國(guó)家審計(jì)的著眼點(diǎn)從“監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行”提高到“保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行”的層次，強(qiáng)調(diào)審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，要發(fā)揮四個(gè)方面的功能：預(yù)防功能、清除功能、修補(bǔ)功能和預(yù)警功能。 審計(jì)這四個(gè)功能的發(fā)揮，歸根結(jié)底是為了保護(hù)國(guó)家安全，推進(jìn)民主法制。因此，可以說，國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是推進(jìn)民主法制的工具。而民主和法制又是制衡權(quán)力的工具，更進(jìn)一步說，國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是權(quán)力控制的工具。

　　研究審計(jì)產(chǎn)生的歷史，總結(jié)前人的研究成果，結(jié)合國(guó)外在績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、國(guó)防項(xiàng)目上甚至美國(guó)在航空安檢上的審計(jì)做法以及我國(guó)國(guó)家審計(jì)近年來掀起的“審計(jì)風(fēng)暴”對(duì)遏止腐敗的效果，我們認(rèn)為:審計(jì)為特定的掌控公共權(quán)力的人或集團(tuán)、組織服務(wù)，能對(duì)其掌控的資金及行使公共權(quán)力的行為提供系統(tǒng)的、獨(dú)立的控制活動(dòng)，是權(quán)力控制系統(tǒng)的重要組成部分，是權(quán)力控制的工具。

　　二、國(guó)家審計(jì)發(fā)揮作用的內(nèi)容和方式方法

　　國(guó)家審計(jì)作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，不僅要發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督制約作用，更要發(fā)揮其建設(shè)性作用。這也是國(guó)家審計(jì)作為權(quán)力控制工具發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性要求。

　　（一）圍繞發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用，探索審計(jì)工作新內(nèi)容

　　1.權(quán)力控制機(jī)制審計(jì)

　　權(quán)力是指人類社會(huì)中組織或者個(gè)人憑借某些特定的優(yōu)勢(shì)對(duì)于他人或者其它組織所具有的一種特殊的控制力。權(quán)力控制的方式包括以權(quán)力制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力等。其中, 以權(quán)力制約權(quán)力應(yīng)該是權(quán)力控制的核心手段。權(quán)力的運(yùn)用在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為職權(quán)。如行政審批權(quán)、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、政府采購(gòu)權(quán)等。因此, 對(duì)權(quán)力的控制其實(shí)就是對(duì)職權(quán)的控制。

　　審計(jì)對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的控制是黨中央在新時(shí)期對(duì)審計(jì)工作提出的新要求和新職責(zé)。黨的十七大報(bào)告指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽關(guān)下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。……重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。”可以看出, 在新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下, 黨中央對(duì)審計(jì)提出了新的要求, 體現(xiàn)了中央對(duì)審計(jì)用于權(quán)力控制的迫切需要。

　　目前我國(guó)政府部門權(quán)力過分集中，權(quán)力分配機(jī)制不夠透明，缺乏有效的工作機(jī)制和民主決策機(jī)制。這些問題的存在直接影響了政府的行政效率和效果。如何有效地約束和規(guī)范政府部門的行為，提高政府部門的工作效率，成為建立責(zé)任政府必須解決的首要問題。構(gòu)建責(zé)任政府的本質(zhì)就是建構(gòu)科學(xué)、合理的權(quán)力控制機(jī)制，保障權(quán)力運(yùn)行的方向和目的符合公共性的基本價(jià)值追求，促進(jìn)社會(huì)公正，維護(hù)人民群眾的利益。那么，審計(jì)作為權(quán)力控制的工具，對(duì)政府權(quán)力控制機(jī)制的設(shè)計(jì)是否合理、控制機(jī)制是否得到執(zhí)行，執(zhí)行效果是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，負(fù)有責(zé)無旁貸的責(zé)任。在我國(guó)當(dāng)前政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革尚未完成的情況下，推行權(quán)力控制機(jī)制審計(jì)有很大的難度，但這可以作為未來審計(jì)發(fā)展的一個(gè)方向加以研究探索。比如，在當(dāng)前階段，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、行業(yè)審計(jì)時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題加強(qiáng)綜合分析，從體制、機(jī)制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議，具體包括揭露政府責(zé)任的濫用、發(fā)現(xiàn)政府責(zé)任的缺失和促進(jìn)政府責(zé)任效率的提高。

　　2.突出重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)涉及國(guó)家安全的重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)

　?。?）關(guān)注國(guó)家財(cái)政安全，探索財(cái)政審計(jì)新思路

　　國(guó)家審計(jì)作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，必須關(guān)注國(guó)家財(cái)政安全，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)。目前開展的財(cái)政審計(jì)主要是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，偏重于事后監(jiān)督，主要關(guān)注財(cái)政資金是否存在違法違規(guī)、損失浪費(fèi)和擠占挪用現(xiàn)象，而對(duì)于預(yù)算的編制、預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)、財(cái)政支出的效益性重視不夠。比如對(duì)于此次四萬億的龐大政府投資，審計(jì)要評(píng)價(jià)其投資方案的可行性，資金投入方向是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，是否存在重復(fù)建設(shè)，是否用于改善民生，能否起到拉動(dòng)內(nèi)需的效果。如果僅僅側(cè)重于事后監(jiān)督，就不能防患于未然，起不到預(yù)防作用。為了更好地發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的作用，我們需要轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，根據(jù)建立公共財(cái)政基本框架的要求，把審計(jì)監(jiān)督貫穿于財(cái)政預(yù)算的全過程，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，到部門決算，使審計(jì)全程介入。并在每年人大開會(huì)前公告預(yù)算編制的審計(jì)結(jié)果，使人大代表在審議預(yù)算草案時(shí)有章可循，提高其履職能力，避免出現(xiàn)人大代表對(duì)預(yù)算草案 “看不懂、搞不清”，提出的意見和建議不夠充分，審議和表決只是形式上的表決通過，缺乏實(shí)質(zhì)性的審議的情況。

　?。?）關(guān)注金融安全，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)防火墻

　　目前我們正在經(jīng)歷一場(chǎng)全球性的金融危機(jī)，這場(chǎng)危機(jī)由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)，進(jìn)而影響全球。在這種背景下，我們審計(jì)部門要更加關(guān)注金融安全，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)際資本流動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)管理能力、信息系統(tǒng)有效性和安全性、金融創(chuàng)新及金融監(jiān)管等方面，揭示我國(guó)金融行業(yè)潛伏的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患和一些體制性和制度性缺陷，發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、揭示、抵御和預(yù)警功能，建議金融行業(yè)以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)為契機(jī)，著手建立中國(guó)的經(jīng)濟(jì)防火墻，保護(hù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。具體做法是效法2008年美國(guó)的金融改革法案，成立中央經(jīng)濟(jì)安全委員會(huì)，向所有金融機(jī)構(gòu)派駐安全督察組，進(jìn)行全方位嚴(yán)密監(jiān)控，防止出現(xiàn)“突發(fā)性”的重大金融損失。

　　（3）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)安全審計(jì)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失

　　當(dāng)前，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)已進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，一些深層次的問題隨之暴露出來，其中國(guó)有資產(chǎn)的流失已嚴(yán)重影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，成為一個(gè)突出的社會(huì)問題。國(guó)有資產(chǎn)流失主要在企事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、改制、投資并購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)海外投資、海外并購(gòu)的過程中產(chǎn)生。對(duì)于大型的外資并購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)海外投資和并購(gòu)，審計(jì)部門要全程介入，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)是否賤賣、外資并購(gòu)是否影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、海外投資有無可行性計(jì)劃、是否存在貪污腐敗現(xiàn)象等。針對(duì)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題要總結(jié)其規(guī)律，從機(jī)制、制度層面挖掘其深層次的問題，為確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供決策信息。

　　（4）關(guān)注民生安全，促進(jìn)社會(huì)和諧

　　民生問題，簡(jiǎn)單的說，就是與百姓生活密切相關(guān)的問題，最主要表現(xiàn)在吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)就業(yè)、子女教育等生活必需方面。關(guān)注民生安全，促進(jìn)社會(huì)和諧，是國(guó)家審計(jì)的職責(zé)和任務(wù)所在。在審計(jì)工作中要高度關(guān)注涉及民生的項(xiàng)目和資金，在揭示問題的同時(shí)，從社會(huì)保障制度、管理體制和基金運(yùn)行機(jī)制等方面提出符合實(shí)際、便于操作的審計(jì)意見和建議，促進(jìn)建立健全決策、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督相互制衡的基金管理監(jiān)督體制，促進(jìn)各項(xiàng)惠民政策的落實(shí)，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

　?。?）關(guān)注生態(tài)安全，重視資源環(huán)境審計(jì)

　　對(duì)資源環(huán)境的審計(jì)，以落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，維護(hù)資源環(huán)境安全，發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)節(jié)能減排措施落實(shí)以及在資源管理與環(huán)境保護(hù)中的積極作用。要發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變地方領(lǐng)導(dǎo)干部以GDP為綱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一部分，納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇，從而將環(huán)境資源審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來，抓住具有普遍性、規(guī)律性的問題，從政策和制度層面研究解決辦法，從宏觀角度提出意見和建議。

　?。?）關(guān)注信息安全，開展國(guó)家信息安全審計(jì)

　　審計(jì)機(jī)關(guān)從國(guó)家安全角度，用審計(jì)調(diào)查的方法來關(guān)注國(guó)家信息安全。審計(jì)人員通過到被審計(jì)單位實(shí)地觀察、訪談等方法收集和評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù)，對(duì)被審計(jì)單位信息安全控制系統(tǒng)是否存在、設(shè)計(jì)是否合理、是否有效執(zhí)行，以及被審計(jì)單位是否定期測(cè)評(píng)控制系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)價(jià)。

　　3.深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

　　多年的審計(jì)實(shí)踐表明，以財(cái)政財(cái)務(wù)收支為主的審計(jì)模式對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的檢查明顯存在不足：第一，財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)不能完整體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；第二，一些以“合法”形式、非數(shù)字化形式出現(xiàn)的嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問題，僅靠財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)難以查清問題；第三，財(cái)政財(cái)務(wù)收支為主的審計(jì)無法滿足紀(jì)檢部門和組織人事部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)進(jìn)行全面了解的需求。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必需擺脫傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的束縛，從注重財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面鑒證和評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。把領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)和遵守廉政規(guī)定的情況作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。通過審計(jì)，客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)被審計(jì)者任期取得的成績(jī)、存在的問題和遵守廉政的情況，界定其應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為黨委使用干部提供參考依據(jù)。

　　4.開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

　　專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中帶全局性、普遍性、傾向性的特定事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查了解，通過綜合分析，向有關(guān)部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議，為黨委、政府決策提供依據(jù)，為國(guó)家宏觀調(diào)控服務(wù)。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的范圍比較廣泛，調(diào)查方式具有多樣性，可以作為探索績(jī)效審計(jì)的有效途徑，廣泛開展。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊圍繞各級(jí)黨委、政府工作中心以及群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，從更高的角度對(duì)調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行觀察、分析和判斷，提出建設(shè)性意見和建議，為黨政領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。

　?。ǘ┰鰪?qiáng)審計(jì)建設(shè)性作用，改進(jìn)審計(jì)工作方式、方法

　　1.大力開展績(jī)效審計(jì)

　　審計(jì)作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，其建設(shè)性作用的發(fā)揮，關(guān)鍵在績(jī)效審計(jì)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀層面的矛盾和問題很多，黨委、政府更希望審計(jì)機(jī)關(guān)在體制、機(jī)制、制度、管理和資金的使用、資產(chǎn)的增值以及一些帶有全局性、宏觀性的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題等方面提出建設(shè)性的可操作的意見和建議，發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用。所以，目前我們根據(jù)黨委、政府的要求，可以探索宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)。從體制的效率（Efficiency）、管理的效能(Efficacy)、資金的效益(Economic benefit)、工作的成效（Effect）、政策的效用(Effectiveness)等5個(gè)方面來發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，可以整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以單項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　2.積極開展全過程跟蹤審計(jì)

　　全過程跟蹤審計(jì)將事前、事中和事后審計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來,使審計(jì)監(jiān)督貫穿于被審計(jì)項(xiàng)目的全過程，避免了事后審計(jì)的滯后性。

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、政府管理方法發(fā)生了深刻的變化。一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，如重大政策措施和投資項(xiàng)目的實(shí)施，戰(zhàn)略性資源的利用和開發(fā)，環(huán)境保護(hù)的全面升級(jí)，突發(fā)性公共事件的處置等，具有周期長(zhǎng)、敏感性強(qiáng)、涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高等特點(diǎn)，采取傳統(tǒng)的事后審計(jì)難以達(dá)到“免疫”的要求，必須做到關(guān)口前移，實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)。近年來，對(duì)奧運(yùn)工程等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，以及今年對(duì)四川汶川地震抗震救災(zāi)款物的審計(jì)，都是典型的跟蹤審計(jì)。

　　3.全面推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)

　　審計(jì)信息化建設(shè)要從計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、審計(jì)信息系統(tǒng)和信息系統(tǒng)審計(jì)三個(gè)層次來推進(jìn),要從提高認(rèn)識(shí)、完善制度、提高審計(jì)人員素質(zhì)等幾方面入手,不斷提高我國(guó)審計(jì)信息化水平。

　　4.提高審計(jì)結(jié)果利用的效果

　　審計(jì)建設(shè)性作用的發(fā)揮，最終體現(xiàn)在審計(jì)成果的運(yùn)用上。目前審計(jì)結(jié)果運(yùn)用存在不規(guī)范、不深入、不充分等問題，亟待解決。

　　一要加強(qiáng)綜合分析，提高審計(jì)成果的質(zhì)量，從體制、機(jī)制、制度層面上提出意見和建議，開展政策評(píng)估，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)。

　　二要完善審計(jì)成果運(yùn)用制度。加大審計(jì)結(jié)果公開力度，將審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

　　三要逐步建立審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高審計(jì)成果運(yùn)用效率。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1.婁而行主編：《審計(jì)學(xué)概論》，上海人民出版社1986年版

　　2.蕭英達(dá)、張繼勛、劉志遠(yuǎn)著《國(guó)際比較審計(jì)》，立信會(huì)計(jì)出版社2000年版

　　3. [法]孟德斯鳩著, 張雁深譯.論法的精神( 上)，商務(wù)印書館1959年版