去年八月以來，兩次參加全省抗震救災、災后重建和擴大內(nèi)需的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)政府投資項目招投標管理存在較大漏洞，投標、圍標串標并分包轉(zhuǎn)包等違規(guī)問題不少。業(yè)內(nèi)人士甚至透露，目前通過中介機構違規(guī)招標的項目面在一半左右。針對這一問題，經(jīng)反復思考并在實踐中與項目主管部門主管人員深入探討，現(xiàn)提出解決招投標違規(guī)問題的五條治本之策。

　　第一策：創(chuàng)新項目管理，堵塞管理漏洞，讓違規(guī)行為無空可鉆

　　檢查中發(fā)現(xiàn)，目前多數(shù)地方項目管理職責不明，部門缺乏協(xié)同配合，存在多頭管理卻責任不清、管理未到位、環(huán)節(jié)控制不嚴的情況。同時，大多業(yè)主不懂項目工作，普遍存在管不來、管不好，被代理機構“鉆空子”的情況。管理的漏洞和缺失為違規(guī)行為的發(fā)生提供條件。

　?。ㄒ唬┘訌姽芾砹⒎?，創(chuàng)新管理機制

　　目前，國家和省政府尚未出臺專門的政府投資項目管理辦法，雖然部分市州和區(qū)縣已出臺了管理辦法，但并不完善，沒有解決領導體制和運行機制這個核心問題。建議在調(diào)研的基礎上，省政府出臺政府投資項目管理辦法或條例。

　　在管理辦法中，應明確政府投資項目實行“黨政領導、發(fā)改總攬、部門監(jiān)管、業(yè)主負責、社會參與、群眾監(jiān)督”的政府投資項目領導體制和運行機制。

　　（二）厘清細化責任，形成管理體系

　　按照“決策科學、程序嚴密、運行規(guī)范、監(jiān)管嚴格”的管理要求，對政府投資項目實行分級管理、層次管理、過程管理，明確誰來管、管什么、怎么管、何責任，完善責任追究機制，形成完善的管理體系。

　　在分級管理上，按“誰投資誰決策、誰實施誰負責”的原則，實行轄區(qū)內(nèi)政府投資項目黨政集體決策制。

　　在層次管理上，可借鑒國外成功經(jīng)驗，實行三個層次：一是管理核心層，可在發(fā)改部門建立項目辦公室（有條件的直接組建項目管理局，并將全民創(chuàng)業(yè)項目編制與向社會免費推薦管理并入）,負責項目的統(tǒng)籌管理、組織協(xié)調(diào)、全程控制和綜合監(jiān)督，對項目工作負總責。二是中間實施層，推行管、建、用三分離機制：交通、水利、教育、衛(wèi)生等行業(yè)主管部門負責項目的行業(yè)管理和執(zhí)法監(jiān)督，負行業(yè)監(jiān)管和執(zhí)法責任。在項目專業(yè)管理競爭市場沒有形成以前，可總結推廣成都模式，授權政府投融資平臺作為業(yè)主組織項目建設，投融資平臺接受財政、審計等的專門監(jiān)督，負項目法人責任，其管理逐步由半專業(yè)化向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變。項目竣工驗收后按程序移交使用。沒有投融資平臺的，原則上不交由中介機構代理，可仍由行業(yè)主管部門下屬事業(yè)單位或成立的項目機構作業(yè)主，并由行業(yè)主管部門日常監(jiān)督管理并承擔相應責任。三是外圍監(jiān)督層，整合監(jiān)察、發(fā)改、財政、審計、建設等部門的監(jiān)督力量，建立分責過程專業(yè)監(jiān)督、聯(lián)合專項檢查機制，并負監(jiān)督責任。

　　過程管理上，將項目按規(guī)劃管理、立項管理、評審管理、招投標管理、合同管理、質(zhì)量管理、變更管理、資金管理、檔案管理、后評價管理十個管理進行分類，細化管理內(nèi)容，明確管理要求，落實管理責任，確程管理不漏項、過程監(jiān)督不缺位。

　?。ㄈ┚幹祈椖恐改?，實行流程控制

　　發(fā)改部門統(tǒng)一編制項目工作指南和項目工作流程圖，明確項目過程各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、程序控制、時間控制、信息檔案要求，并加強培訓指導，以真正解決業(yè)主管不來、管不好項目的問題，也從根本上解決倒排工期制不落實、惡意規(guī)避招投標等問題。

　　第二策：實行政府雇員，嚴格投資評審，讓違規(guī)行為沒有空間

　　違規(guī)行為的核心在于利益趨動。目前，政府投資項目普遍存在評審價（即預算控制價）較高、利潤空間較大、“值得”鋌而走險的問題。其原因：各級財政投資評審中心普遍缺少工程師、造價師，無法科學評審，有的只得交由中介機構進行；項目設計深度不夠，工程量無法鎖定，引用造價信息失真，由于被乘數(shù)（工程量）和乘數(shù)（造價）均虛高，乘積（評審價）必然虛高。

　?。ㄒ唬┨岣咴O計深度和細度。在此基礎上鎖定分部分項工程量清單。

　?。ǘ┣袑嵔鉀Q工程造價信息失真問題。可指定財政、審計、建設、物價、統(tǒng)計之中的一個部門，針對政府投資項目，專門收集掌握勞務、機械、材料單價，并編制復合單價。

　?。ㄈ嵭姓蛦T制，為各級財政投資評審中心配備工程、造價專業(yè)人才。最好是將財政評審中心與投資審計中心合并，以保持預算控制、全程跟蹤、決算審計的連續(xù)性和有效性。

　　（四）推行綜合評審制和評審復核制，按“成本價+合理利潤+一定比例不可預見因素”模式確定評審價，確保評審價客觀真實準確。

　　第三策：堅持科學發(fā)展，完善招標法規(guī)，讓違規(guī)行為無法生存

　　現(xiàn)行招投標法規(guī)定，招投標前必須公告預算控制價。而現(xiàn)實中，投標人往往根據(jù)圍標等需要，按預算控制價打折報價，加之評標時采取簡單低價中標法且評標專家大多只注重形式上的評比，這為成功圍標創(chuàng)造了條件。事實上，在現(xiàn)行招標活動中，預算控制價是實質(zhì)意義的“標底”，對外公布這一標底，才是真正的違法行為。

　　應借鑒日本量價分開、“量公開，價保密”的經(jīng)驗，完善招投標相關法規(guī)，規(guī)定在開標前不得公布預算控制價，只公告已鎖定的“分部分項工程量清單”。投標人對照“分部分項工程量清單”，根據(jù)企業(yè)自身的工程建設科技水平和管理能力，作出綜合報價。這樣的報價因注重企業(yè)的科技含量，才是符合科學發(fā)展觀要求的！進行資格審查時，凡高于當場開封的預算控制價者視為廢標，其它符合條件者不限比例通過評標產(chǎn)生。

　　第四策：規(guī)范招標工作，加強評標管理，讓違規(guī)行為得到扼殺

　　發(fā)布招標公告時應明確主要考查企業(yè)的資質(zhì)、業(yè)績和工程建設科技水平和工程建設管理能力，而不是現(xiàn)在的以投標文件格式、簡單低價中標法等形式主義的東西，從而防止代理機構惡意以此設置門檻，排斥潛在投標人，誤導社會參與違規(guī)、惡性循環(huán)、前仆后繼。同時，必須提高專家道德水平，建立完善專家評標責任制和責任追究制，嚴格專家評標監(jiān)督，切實改變目前專家評標只重格式和形式，不重技術和能力的現(xiàn)象。

　　第五策：規(guī)范建設市場，強化質(zhì)量監(jiān)督，讓違規(guī)行為付出代價

　　建設市場混亂已成不爭事實，基層干部群眾頗有意見。關鍵在較真碰硬，重拳整頓規(guī)范。當前，應著力創(chuàng)新工程質(zhì)量和安全管理的機制，完善質(zhì)量和安全管理辦法，規(guī)范各方行為，加強監(jiān)管和懲處力度，斬斷違規(guī)行為利益鏈的最后一環(huán)，使之付出代價，無法繼續(xù)循環(huán)。

　?。ㄒ唬┙⑼晟乒芾眢w制

　　實行“政府主導、建設主管、業(yè)主負責、各方參與、過程控制、社會監(jiān)督”的工程質(zhì)量和安全領導體制和運行機制。

　?。ǘ﹦?chuàng)新完善管理辦法

　　按照“法人負責、監(jiān)理控制、設施保證、政府監(jiān)管、群眾監(jiān)督”相結合的質(zhì)量和安全管理模式，由建設行政主管部門牽頭，交通、水利、電力等行業(yè)主管部門參與，制訂完善質(zhì)量和安全管理辦法。在辦法中要約束規(guī)范業(yè)主、勘測、設計、監(jiān)理、施工、鑒定、質(zhì)量檢驗等參建各方的行為，明確參建各方應當履行的社會責任（如，設計、監(jiān)理、質(zhì)檢不得唯利是圖、挑肥揀瘦，確保邊遠地區(qū)實施的項目質(zhì)量有保障），細化各方的質(zhì)量和安全責任，建立必須做什么、不能做什么、違反怎么辦的質(zhì)量和安全責任制、過程問責制（如黃牌警告制、黑名單制）和終身責任追究制，逐步形成質(zhì)量管理體系、質(zhì)量監(jiān)督體系、質(zhì)量責任體系、質(zhì)量制度體系。

　　（三）加強資質(zhì)業(yè)績管理

　　建設部門要切實加強勘測、設計、監(jiān)理、施工、鑒定、質(zhì)量檢驗等建設市場相關企業(yè)的資質(zhì)管理，建立資質(zhì)庫、業(yè)績庫，完善認證和進退機制，確保參建各方以質(zhì)以績投標（尤其要規(guī)定，建設企業(yè)投標時必須持有建設部門統(tǒng)一制發(fā)的業(yè)績認證書，不得憑過去獲得的中標通知書、簽訂的承包合同等過程性的資料作為業(yè)績證明，確保業(yè)績認證權威）、持證壓證上崗、切實盡責履職，著力解決當前設計單位設計深度不夠、審查把關不嚴、隨意變更設計的問題，中標企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)包分包、擅自違反合同和投標承諾的問題，監(jiān)理無證上崗和代崗脫崗的問題。

　?。ㄋ模娀^程細節(jié)管理

　　建設部門要制定建設過程信息檔案（文字、圖片、音像）規(guī)范，確保隱蔽工程和關鍵部位信息檔案資料健全，事后隨時能相互印證復原建設全過程，逐步建立政府投資項目質(zhì)量和安全管理信息庫。從而真正解決出現(xiàn)質(zhì)量和安全問題后責任主體難鎖定、問題部位難查找、責任追究難落實的問題。尤其要根據(jù)各自職責，完善規(guī)范業(yè)主、設計、監(jiān)理、施工、質(zhì)量檢驗各方工作日志的必備要素、關鍵內(nèi)容和記錄格式，確保質(zhì)量行為和責任真正落實。同時，要嚴把相關變更關和工程竣工驗收關，加大質(zhì)量和安全問題的責任追究，對弄虛作假、偷工減料行為和豆腐渣工程堅決打擊和懲處。

　　（四川省眉山市審計局）