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我國(guó)出口退稅相關(guān)政策與制度探析

來(lái)源: 蘇日娜 編輯: 2006/12/20 09:06:05  字體:

  [提 要]我國(guó)出口退稅政策由于長(zhǎng)期受到財(cái)政尤其是中央財(cái)力的約束,進(jìn)出口稅收征管水平跟不上進(jìn)出口貿(mào)易增長(zhǎng)等因素的制約,存在著出口退稅率政策不斷調(diào)整變化引發(fā)的問(wèn)題及出口退稅款拖欠時(shí)間長(zhǎng)等諸多問(wèn)題。我國(guó)目前采取的用出口退稅銀行帳戶托管貸款的辦法雖暫時(shí)緩解了出口退稅拖欠的矛盾,卻又引起財(cái)政、銀行和企業(yè)三方的矛盾,使得國(guó)家信用風(fēng)險(xiǎn)向銀行信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移?,F(xiàn)行出口退稅政策和制度必須重新選擇,從而及早解決所引發(fā)的矛盾。

  [關(guān)鍵詞]出口退稅 財(cái)政 銀行 政策制度探析

  一、我國(guó)出口退稅政策和制度的主要特點(diǎn)及問(wèn)題所在

  1985年,我國(guó)確定了出口貨物退(免)稅的政策基調(diào),但在具體實(shí)施這一政策的過(guò)程中,實(shí)際的政策和制度與國(guó)際慣例比較有以下幾個(gè)特點(diǎn):

 ?。ㄒ唬┏隹谕硕惵什粩嗾{(diào)整變化

  1994年我國(guó)的稅制進(jìn)行了重大改革,依據(jù)國(guó)際慣例,我國(guó)增值稅暫行條例規(guī)定對(duì)出口貨物稅收實(shí)行零稅率的政策,對(duì)從一般納稅人購(gòu)進(jìn)的出口貨物退稅率為17%和13%;對(duì)從小規(guī)模的納稅人購(gòu)進(jìn)的特準(zhǔn)退稅的出口貨物退稅率為6%.出口退稅零稅率政策和制度執(zhí)行不久,由于在進(jìn)出口稅收政策實(shí)施過(guò)程中,存在少征多退、出口騙稅和中央財(cái)政出口退稅財(cái)力不足等問(wèn)題,1995年和1996年國(guó)務(wù)院先后兩次調(diào)低了出口退稅率,即由原來(lái)的17%和13%下調(diào)到9%、6%、3%的水平。1997年由于受到亞洲金融危機(jī)的沖擊,我國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口遇到困難,其增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)。1998年國(guó)務(wù)院決定提高一些大類出口商品的出口退稅率,由9%、6%和3%提高到17%、15%和13%,目前出口貨物的平均退稅率在15%左右。

 ?。ǘ┯捎谀甓韧硕愔笜?biāo)受到財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)格控制,實(shí)際退稅量缺口很大

  目前出口企業(yè)的實(shí)際退稅數(shù)量并不是按政府承諾的退稅率進(jìn)行及時(shí)的退稅。實(shí)際能夠退稅的數(shù)量是指按照財(cái)政預(yù)算給予的指標(biāo)進(jìn)行退稅,按照退稅率計(jì)算的應(yīng)退稅與實(shí)際退稅數(shù)額之間存在很大的缺口。這種情況在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、對(duì)外開放度高的東部10省(除個(gè)別地區(qū)外)具有普遍性。據(jù)資料反映,這些地區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)的出口未退稅占全國(guó)出口未退稅的88%.天津市2001年的外貿(mào)依存度為82%,當(dāng)年統(tǒng)計(jì)的1730戶出口企業(yè)應(yīng)退稅款63 6億元,應(yīng)辦理免抵稅調(diào)庫(kù)47 6億元,兩項(xiàng)合計(jì)111 2億元,截至2001年來(lái),上述企業(yè)實(shí)際辦理退稅35 5億元,辦理免抵調(diào)庫(kù)10 2億元,兩項(xiàng)合計(jì)45 7億元,退稅指標(biāo)缺口65 5億元,占應(yīng)退稅款的58 9%.

 ?。ㄈ┯捎诂F(xiàn)行《稅收征管理》及出口退(免)稅的操作規(guī)程中沒(méi)有規(guī)定出口退稅的時(shí)間,無(wú)限期拖欠企業(yè)的出口退稅問(wèn)題十分普遍。

  按照出口退稅的有關(guān)規(guī)定,納稅人在向海關(guān)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)后,憑出口報(bào)關(guān)單等有關(guān)憑證,按月向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理該項(xiàng)出口貨物的退稅,由于出口退稅沒(méi)有時(shí)間限制,加上財(cái)政預(yù)算的出口退稅指標(biāo)與應(yīng)退數(shù)量存在很大缺口,管理出口退稅的國(guó)稅局只能將退稅指標(biāo)兌現(xiàn)以前拖欠的稅款,而不能兌現(xiàn)當(dāng)年的出口退稅款。以寧波市為例,寧波經(jīng)濟(jì)屬于典型的外向型經(jīng)濟(jì),2002年該市的外貿(mào)依存度達(dá)到67 2%,高于全國(guó)的外貿(mào)依存度的水平。2002年國(guó)稅局辦理的企業(yè)出口退稅款平均只退到2001年8、9月份,退稅拖欠時(shí)間達(dá)18個(gè)月左右。據(jù)資料反映,全國(guó)總體的拖欠退稅時(shí)間大體為1年以上。隨著我國(guó)入世后進(jìn)出口貿(mào)易的快速增長(zhǎng),出口退稅的拖欠時(shí)間呈不斷拉長(zhǎng)的趨勢(shì)。

 ?。ㄋ模┏隹谕硕惞芾硎侄温浜?,法制化管理滯后。

  一是海關(guān)在征收管理方面人員少,管理難度大和管理技術(shù)手段落后,跟不上外貿(mào)出口的快速增長(zhǎng)。二是出口退稅的管理機(jī)構(gòu)多、協(xié)調(diào)難度大、管理效率低。企業(yè)辦理出口退稅起碼要涉及海關(guān)、稅務(wù)、外經(jīng)貿(mào)、財(cái)政、銀行等部門,在實(shí)際操作中,一些管理辦法“政出多門”,相互不一致、不配套,嚴(yán)重影響了出口退稅的效率和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。電子信息化建設(shè)滯后,難以滿足出口退稅的管理需要。例如,企業(yè)反映的出現(xiàn)出口退稅數(shù)據(jù)與紙制報(bào)關(guān)單內(nèi)容不一致,稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法給予辦理退稅的情況時(shí)有發(fā)生。

  二、拖欠企業(yè)出口退稅引發(fā)的一系列問(wèn)題

 ?。ㄒ唬┢髽I(yè)資金周轉(zhuǎn)困難,出口越多,資產(chǎn)負(fù)債率越高。

  由于國(guó)家出口退稅指標(biāo)不足,退稅款不能及時(shí)足額到位,企業(yè)應(yīng)退稅資金嚴(yán)重積壓,小的企業(yè)數(shù)十萬(wàn)元,大的企業(yè)上億元,拖欠的出口退稅款占用了企業(yè)的流動(dòng)資金,造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的困難。據(jù)中國(guó)稅務(wù)報(bào)登載:寧波市政府為了幫助企業(yè)解決這一問(wèn)題,設(shè)法降低企業(yè)的貨款成本,從1999年開始大力推行了出口退稅帳戶托管貨款業(yè)務(wù),地方政府并各級(jí)財(cái)政對(duì)各類辦理出口退稅帳戶托管貨款的所轄企業(yè),按年度出口退稅帳戶托管貨款利息實(shí)際支付額,給予50%-100%不等的貼息,這在一定程度上緩解了外貿(mào)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的困難。但是,另一方面又造成了這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率居高不下,出口越多,使得企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債狀況越難堪。以寧波市幾個(gè)較大的外貿(mào)公司為例,2002年其資產(chǎn)負(fù)債率都高達(dá)90%左右。

  (二)明顯加大了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)成本。

  盡管可以通過(guò)上述的托管貸款辦法緩解了企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)困難,地方政府還給予了部分的貸款貼息,但是企業(yè)仍要不可避免地承擔(dān)一部分貸款的利息。寧波市轄外貿(mào)企業(yè)的貼息率大多為70%,另外30%的利息要由企業(yè)自己負(fù)擔(dān)。由此,出口退稅拖欠的時(shí)間越長(zhǎng),貸款額度越大,利息負(fù)擔(dān)就會(huì)越重。又由于出口退稅拖欠時(shí)間的拉長(zhǎng),而且沒(méi)有明確期限可以預(yù)期,給企業(yè)的財(cái)務(wù)管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的預(yù)期都帶來(lái)很大的不確定性,從而增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),加大財(cái)務(wù)成本。另外,由于市、縣兩級(jí)以及各個(gè)縣級(jí)政府在貼息上不完全統(tǒng)一,也影響出口企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

  (三)形成新的債務(wù)鏈。

  一些外貿(mào)企業(yè)為了緩解由于出口退稅拖欠帶來(lái)的財(cái)務(wù)困難,采取拖延支付原材料采購(gòu)款等措施。在企業(yè)的財(cái)務(wù)帳上,一方面存在大量的應(yīng)收帳款,另一方面還有不少的應(yīng)付帳款。某進(jìn)出口公司帳務(wù)上的應(yīng)收款(即應(yīng)退稅款)在2001年和2002年分別為3 1億元和4 4億元,而應(yīng)付帳款分別是1 1億元和1 9億元。在有關(guān)調(diào)查中,企業(yè)反映,如果再不解決出口退稅拖欠問(wèn)題,隨著外貿(mào)出口的增長(zhǎng),出口退稅拖欠數(shù)量的累計(jì),使我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將會(huì)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的債務(wù)鏈,社會(huì)誠(chéng)信度差的狀況更為惡化,而債務(wù)鏈的源頭就是政府。

  三、出口退稅帳戶托管貸款辦法的主要內(nèi)容及其利弊比較分析

 ?。ㄒ唬┏隹谕硕悗敉泄苜J款辦法的主要內(nèi)容。

  出口退稅帳戶托管貸款,是指商業(yè)銀行為解決出口企業(yè)退稅款未能及時(shí)到帳而出現(xiàn)的短期資金困難,在對(duì)企業(yè)出口退稅帳戶進(jìn)行托管的前提下,向出口企業(yè)提供的以出口退稅應(yīng)收款作為還款保證的短期流動(dòng)資金貸款。這一辦法最初在寧波市試行。2001年8月,中國(guó)人民銀行,對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部,國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文,肯定了這一作法并允許在全國(guó)實(shí)行。

  (二)財(cái)政、企業(yè)、銀行三者關(guān)系的辨析。

  從表象上看,在出口退稅托管貸款辦法下的三者關(guān)系是:財(cái)政拖欠外貿(mào)企業(yè)的出口退稅款,形成企業(yè)財(cái)務(wù)上的應(yīng)收帳款;企業(yè)向銀行貸款,企業(yè)是債務(wù)人,銀行是債權(quán)人。由出口退稅拖欠引起的這些債權(quán)債務(wù)關(guān)系,根源在于財(cái)政的拖欠稅款引起了銀行的貸款,如果把企業(yè)這個(gè)中間者抽掉,出口退稅帳戶托管貸款真正的貸款債務(wù)人是財(cái)政。所以這種辦法的實(shí)質(zhì)是財(cái)政向銀行的借款,而且實(shí)際上,這種借款也是以財(cái)政的出口退稅作為擔(dān)保的。再進(jìn)一步地看,是把國(guó)家財(cái)政信用的風(fēng)險(xiǎn)與銀行金融的風(fēng)險(xiǎn)溝通了。

 ?。ㄈ┺q證分析出口退稅帳戶托管貸款的利與弊

  從利處來(lái)看,這種辦法確實(shí)起到了緩解外貿(mào)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難,更重要的是緩解了財(cái)政尤其是中央財(cái)政資金不足的問(wèn)題,同時(shí)也為核實(shí)和確定外貿(mào)出口退稅的合法性贏得了時(shí)間,最終為進(jìn)出口貿(mào)易的持續(xù)增長(zhǎng)起到了積極的支撐作用。

  但是,這種辦法實(shí)際上掩蓋了出口退稅問(wèn)題上長(zhǎng)期存在的財(cái)政與企業(yè)之間的矛盾,并且可能會(huì)延緩這一問(wèn)題的根本解決。從實(shí)質(zhì)上講,采取這種辦法的結(jié)果是將財(cái)政與企業(yè)之間的國(guó)家信用關(guān)系延伸和轉(zhuǎn)化成為財(cái)政與銀行之間的信用關(guān)系。這里且不說(shuō)這種轉(zhuǎn)化有沒(méi)有合法性(1993年國(guó)務(wù)院下文規(guī)定不允許財(cái)政向銀行借款),但是有一點(diǎn)需要我們高度關(guān)注的是:由于出口退稅帳戶托管貸款辦法的實(shí)行,將國(guó)家財(cái)政信用的風(fēng)險(xiǎn)已與銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)溝通了,從而使得銀行成為出口退稅的承擔(dān)者。需要防范的最起碼的一個(gè)問(wèn)題是,一旦中央財(cái)政退稅指標(biāo)的增長(zhǎng)低于出口退稅數(shù)量和托管貸款余額的增長(zhǎng)時(shí),商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)狀況就會(huì)受到極大影響,如若長(zhǎng)期下去,勢(shì)必積累新的金融風(fēng)險(xiǎn),重蹈我國(guó)上個(gè)世紀(jì)80-90年代積累金融風(fēng)險(xiǎn)的覆轍。

  四、解決出口退稅矛盾的政策與制度建議

  出口退稅作為政府促進(jìn)產(chǎn)品出口進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要制度安排,是國(guó)際上通行的作法,也是WTO所認(rèn)可的原則。在我國(guó),由于確立了“徹底退稅”為原則的出口退稅政策,使政府在以出口退稅手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)上不僅沒(méi)有完全達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的,而且因?yàn)殚L(zhǎng)期拖欠的退稅款,已引發(fā)了財(cái)政與企業(yè)的矛盾日趨尖銳,而隨著近幾年外貿(mào)出口額的增長(zhǎng),中央財(cái)政自身已不堪重負(fù),1985年我國(guó)出口退稅只有17 95億元,1993年為299 65億元,到2001年猛增至1070億元(占中央財(cái)政本級(jí)支出的18 6%),成為中央財(cái)政的巨大壓力。為了緩解財(cái)政壓力,我國(guó)政府采取退稅指標(biāo)控管辦法來(lái)控制退稅進(jìn)度,據(jù)測(cè)算,1999年至2001年三個(gè)年度應(yīng)退稅額與實(shí)際退稅額相差10711 95億元,2002年差額約為600億元,即4年累計(jì)對(duì)企業(yè)的欠退稅約11311 95億元,這是一筆巨大的財(cái)政赤字和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨后,政府又采取銀行帳戶托管貸款的辦法,人為放慢退稅進(jìn)度,但遠(yuǎn)沒(méi)有從根本上解決出口退稅自身存在的問(wèn)題。如果不能真正“徹底退稅”,也不能解決其引發(fā)的一系列問(wèn)題。筆者本人認(rèn)為,我國(guó)政府完全可以也應(yīng)該放棄“徹底退稅”的原則,而應(yīng)采取公平及時(shí)、靈活積極的“適度退稅”更符合我國(guó)國(guó)情。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,在制定出口退稅政策時(shí)應(yīng)以不違反WTO規(guī)則為前提,以國(guó)家利益最大化為原則,突出重點(diǎn),注重實(shí)效。具體而言,應(yīng)區(qū)別不同產(chǎn)品的不同情況,采取不同的退稅標(biāo)準(zhǔn),具體分三種情況制定不同的出口退稅政策:

  (一)對(duì)我國(guó)不具備明顯優(yōu)勢(shì),國(guó)際市場(chǎng)上與他國(guó)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)激烈、技術(shù)或品牌含量高、附加值大的產(chǎn)品以及其他我國(guó)政府需要扶持的產(chǎn)品,實(shí)行徹底退稅。這類產(chǎn)品是由我國(guó)重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的,主要包括造船業(yè)、成套設(shè)備、小汽車等我國(guó)的新興產(chǎn)業(yè),以及農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥業(yè)等我國(guó)相對(duì)落后的產(chǎn)業(yè)。對(duì)這類產(chǎn)品的退稅,對(duì)其占有國(guó)際市場(chǎng),增強(qiáng)與它國(guó)同類產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的能力意義重大,因此,應(yīng)對(duì)其實(shí)行“徹底退稅”。建議不但退稅率要等于稅率,而且應(yīng)考慮將固定資產(chǎn)和勞務(wù)上的已征稅額也要退還給企業(yè),最大限度地支持企業(yè)出口。

 ?。ǘ?duì)普通產(chǎn)品實(shí)行適度退稅,可根據(jù)我國(guó)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力以及國(guó)際市場(chǎng)的情況變化給予適度退稅,靈活調(diào)節(jié)退稅率。

  (三)對(duì)一些我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上有絕對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)和較高額利潤(rùn)的出口產(chǎn)品,不退稅或少退稅。比如我國(guó)的電視機(jī)、自行車、打火機(jī)、紡織品、玩具等產(chǎn)品。因?yàn)槲覈?guó)是這類產(chǎn)品的主要出口國(guó),退稅只能降低其國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格,使我國(guó)財(cái)政利益外流。特別是對(duì)那些受進(jìn)口國(guó)反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品,為了減少被征收反傾銷稅的可能或減低被征收反傾銷稅的幅度,我國(guó)可先行停止對(duì)這類產(chǎn)品的出口退稅。

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