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關(guān)鍵詞:高科技產(chǎn)業(yè);稅收優(yōu)惠政策;間接優(yōu)惠;產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠
摘 要:為促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展,發(fā)達(dá)國家都制定了各自的科技稅收優(yōu)惠政策,對推動其科技進(jìn)步起到了不可忽視的作用。他們的一些做法,如間接優(yōu)惠、消費(fèi)性增值稅、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠、法制化,被實(shí)踐證明是行之有效的,對正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的我國而言,具有特別重要的借鑒意義,很值得我們學(xué)習(xí)和效仿。
高科技產(chǎn)業(yè)是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭,是國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和資源配置優(yōu)化的主要動力。為提高科技實(shí)力,促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展,發(fā)達(dá)國家都根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況出臺了各自的科技稅收優(yōu)惠政策,取得了顯著的成效。他們的許多做法,對正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期的我國而言,具有特別重要的借鑒意義,給我們以多方面的啟示。
一、間接優(yōu)惠比直接優(yōu)惠更能促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展
稅收優(yōu)惠可劃分為直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種方式。直接優(yōu)惠主要表現(xiàn)為對企業(yè)最終經(jīng)營成果的減免稅,如企業(yè)所得稅的減免,強(qiáng)調(diào)的是事后的利益讓度。間接優(yōu)惠主要表現(xiàn)為對企業(yè)稅基的減免,強(qiáng)調(diào)的是事前的調(diào)整,通過對高科技企業(yè)的固定資產(chǎn)實(shí)行加速折舊、對技術(shù)開發(fā)基金允許稅前列支以及提取科技發(fā)展準(zhǔn)備金等措施來調(diào)低稅基。兩種方法各有特點(diǎn),也各有利弊,因而發(fā)達(dá)國家往往講求二者的搭配使用。但從這些國家的科技進(jìn)步史及相關(guān)稅收政策的演變來看,特別是近些年來,科技稅收優(yōu)惠政策更多地選擇間接方式。這是因?yàn)殚g接優(yōu)惠強(qiáng)調(diào)事前扶持,能充分調(diào)動企業(yè)從事科研和技術(shù)開發(fā)的積極性,充分體現(xiàn)政府支持科技創(chuàng)新的政策意向。而直接優(yōu)惠是一種事后的獎勵,企業(yè)必須在贏利的基礎(chǔ)上才能享受這種優(yōu)惠。然而大多數(shù)高科技項(xiàng)目在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)大量投入而沒有什么贏利,在開始贏利的前幾年利潤額也較小,實(shí)際享受的稅收優(yōu)惠效果并不明顯。
由于稅收直接優(yōu)惠的局限性,發(fā)達(dá)國家的稅收優(yōu)惠已普遍轉(zhuǎn)向能促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)和技術(shù)革新的間接優(yōu)惠上來。為實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo),各國實(shí)行了各種各樣的、以間接優(yōu)惠為主的科技稅收優(yōu)惠措施,其多樣性不僅體現(xiàn)在對不同的政策目標(biāo)實(shí)行不同的優(yōu)惠方式,而且體現(xiàn)在根據(jù)同一政策目標(biāo)的不同階段實(shí)施各異的優(yōu)惠方式?;咀龇ㄈ缦拢阂皇菍ζ髽I(yè)投入的研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)給予優(yōu)惠。允許企業(yè)按投資額的一定比例或全部抵繳所得稅。如美國政府規(guī)定,公司能夠申請研究和實(shí)驗(yàn)抵免,抵免額為符合條件的研究費(fèi)用的20%.法國政府規(guī)定,凡工商企業(yè)當(dāng)年研究開發(fā)費(fèi)用高于前兩年平均數(shù)的,可免繳相當(dāng)于其研究開發(fā)費(fèi)用增加額25%的所得稅,1985年增至50%,1999年規(guī)定的最高抵免額為4000萬法郎。韓國政府規(guī)定,研究試驗(yàn)用設(shè)備投資、技術(shù)及人才開發(fā)費(fèi)都可享受稅前扣除。[1]
二是普遍實(shí)施加速折舊政策。1981年美國里根政府的經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案中,就采取了加速折舊辦法,對試驗(yàn)研究用機(jī)械設(shè)備,折舊期限縮短為3年,產(chǎn)業(yè)用設(shè)備折舊期限減為5年。日本政府規(guī)定,企業(yè)購置用于特定高技術(shù)開發(fā)的機(jī)械設(shè)備和建筑及附屬設(shè)施,價值在10億日元以內(nèi)的實(shí)行5年期特別折舊,第一年折舊率可達(dá)50%.新加坡政府更是對用于高科技辦公的設(shè)備給予當(dāng)年的100%的折舊待遇。
三是建立科技發(fā)展準(zhǔn)備金制度。即允許企業(yè)按照銷售收入的一定比例提取科技發(fā)展準(zhǔn)備金。如韓國稅法規(guī)定,企業(yè)可按銷售收入的3%~5%提取技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金,并允許在3年內(nèi)用于技術(shù)開發(fā)、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)革新及引進(jìn)研究設(shè)施等。[2]
目前我國對高科技產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠方式比較單一,主要為直接優(yōu)惠,大多針對科技成果的收入給予減免稅優(yōu)惠,而對事前的科研開發(fā)活動本身或科研開發(fā)活動過程的稅收支持很少。由于我國高科技產(chǎn)業(yè)總體上還處在發(fā)展初期,產(chǎn)業(yè)化程度低、規(guī)模小、技術(shù)優(yōu)勢弱,因而政策效率不明顯。就國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展來說,對研究、開發(fā)等上游環(huán)節(jié)的支持比對生產(chǎn)、銷售等下游環(huán)節(jié)的支持更具基礎(chǔ)性、前瞻性和長遠(yuǎn)性,更有利于從源頭上培育和壯大我國的高科技產(chǎn)業(yè)。因此,今后在稅收政策設(shè)計(jì)時,要把稅收優(yōu)惠從生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)向研究、開發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移,減少直接優(yōu)惠,大量增加間接優(yōu)惠。
二、與生產(chǎn)型增值稅相比,消費(fèi)型增值稅更有利于高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展
增值稅可以劃分為生產(chǎn)型增值稅和消費(fèi)型增值稅兩類。生產(chǎn)型增值稅對企業(yè)購進(jìn)的固定資產(chǎn)不允許做進(jìn)項(xiàng)稅金抵扣,造成這部分價款的重復(fù)征稅,增加了產(chǎn)品成本,不利于設(shè)備更新、技術(shù)進(jìn)步和擴(kuò)大再生產(chǎn),會使資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)稅負(fù)明顯高于有機(jī)構(gòu)成低的企業(yè),束縛了高新技術(shù)的投資需求和高科技企業(yè)的發(fā)展。因此,發(fā)達(dá)國家大多數(shù)都選擇消費(fèi)型增值稅,它可以有效地消除重復(fù)征稅問題,從而切實(shí)減輕了有機(jī)構(gòu)成高的高科技企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān),有利于激勵投資者加大對高科技產(chǎn)業(yè)的投資力度,也有利于高科技企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和技術(shù)升級。
目前我國實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅,1994年開征此類型增值稅基于兩點(diǎn)考慮:一是生產(chǎn)型增值稅與消費(fèi)型增值稅相比較,前者的稅基較大,稅收收入較多,對緩解國家財(cái)政收入的緊張狀況有利;二是為治理通貨膨脹、控制投資規(guī)模。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,愈來愈顯現(xiàn)出該政策不利于資本有機(jī)構(gòu)成高的高科技企業(yè)的發(fā)展,它不僅使企業(yè)技術(shù)開發(fā)能力大打折扣,而且也在一定程度上挫傷了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級和技術(shù)創(chuàng)新的主動性。原國家科學(xué)技術(shù)委員會和國家稅務(wù)總局的聯(lián)合調(diào)查表明:以新產(chǎn)品開發(fā)和生產(chǎn)為主的企業(yè),流轉(zhuǎn)稅名義負(fù)擔(dān)率比稅制改革前上升了1.09個百分點(diǎn),實(shí)際負(fù)擔(dān)率上升了5.53個百分點(diǎn)。[3]由于實(shí)行生產(chǎn)型增值稅,無形資產(chǎn)和技術(shù)開發(fā)過程中的智力投入不能享受抵扣,這對于無形資產(chǎn)和智力投入比例高的高科技產(chǎn)業(yè)來說,大大增加了稅負(fù)。同樣道理,國家鼓勵出口而實(shí)行的出口退稅政策得不到充分實(shí)施,企業(yè)不能充分享受出口退稅優(yōu)惠,從而降低了高科技產(chǎn)品的國際競爭力。
由此可見,應(yīng)積極推進(jìn)增值稅制度轉(zhuǎn)變,盡快將目前的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅。要允許企業(yè)將購置固定資產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的進(jìn)項(xiàng)稅額分期進(jìn)行抵扣,尤其對引進(jìn)高科技設(shè)備的增值稅抵扣應(yīng)采取特別的優(yōu)惠政策。日本的做法是,對企業(yè)固定資產(chǎn)稅、資本收益稅實(shí)行減免,企業(yè)用于科研的機(jī)器設(shè)備、先進(jìn)電子設(shè)備、高級機(jī)器人,其購進(jìn)成本的7%可抵免應(yīng)納所得稅。很值得我們效仿。
三、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠比區(qū)域優(yōu)惠更有助于高科技產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展
稅收優(yōu)惠政策措施要體現(xiàn)和貫徹落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策的基本要求,對高科技產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造及其他需要積極鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè),應(yīng)根據(jù)不同情況給予不同程度的稅收優(yōu)惠,即制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。如美國、加拿大、澳大利亞等國對軟件行業(yè)就給予了減半征稅和零稅率的稅收優(yōu)惠,并在1999年約定三年內(nèi)對電子商務(wù)零關(guān)稅。這些政策對促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)交流做出了巨大貢獻(xiàn)。一些發(fā)展迅猛的發(fā)展中國家,如印度、巴西等,在新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)上的稅收優(yōu)惠比發(fā)達(dá)國家更是有過之而無不及,稅收優(yōu)惠對這些行業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)占到當(dāng)年行業(yè)增長的1/4左右。
我國現(xiàn)行的科技稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、某些行政省區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高科技園區(qū)內(nèi),區(qū)域優(yōu)惠明顯而全國范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠較少。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,區(qū)域稅收優(yōu)惠政策可以起到先導(dǎo)性、示范性、集聚性和輻射性的作用,可以在短期內(nèi)吸引資金流向?qū)Ω呖萍籍a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠的地區(qū),建立起高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境。但是,區(qū)域科技優(yōu)惠造成的區(qū)域內(nèi)外區(qū)別待遇的做法,會造成高科技企業(yè)紛紛擠進(jìn)開發(fā)區(qū),甚至在開發(fā)區(qū)內(nèi)進(jìn)行假注冊。某個企業(yè)一旦被確認(rèn)為科技企業(yè),其非科技收益也會享受稅收優(yōu)惠的待遇,造成優(yōu)惠的泛濫。相反某些企業(yè)有利于科技進(jìn)步的項(xiàng)目或行為卻因?yàn)槲幢淮_認(rèn)為高科技企業(yè)而難以享受優(yōu)惠,造成政策缺位,最終降低了稅收政策的效率。[4]同時也有悖于WTO的公平競爭原則。
因此,有必要改變我國目前的稅收優(yōu)惠政策,實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠由區(qū)域傾斜轉(zhuǎn)變?yōu)橄虍a(chǎn)業(yè)傾斜,逐步消除科技稅收優(yōu)惠歧視現(xiàn)象。既然鼓勵高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,那么鼓勵的標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)的先進(jìn)程度,對社會的貢獻(xiàn)程度等,只要達(dá)到這些指標(biāo),就不應(yīng)分經(jīng)濟(jì)成分,不管是否處在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)都應(yīng)成為鼓勵對象。通過對整個高科技產(chǎn)業(yè)的普遍優(yōu)惠,而非對個別企事業(yè)單位的優(yōu)惠,體現(xiàn)我國的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。
四 科技稅收優(yōu)惠政策的立法是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障
稅收優(yōu)惠是政府政策目標(biāo)的風(fēng)向標(biāo),通過法律法規(guī)制定優(yōu)惠政策,表明一個國家政府實(shí)行相應(yīng)政策的嚴(yán)肅性,也增強(qiáng)了本身的剛性,有利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家都有各自相應(yīng)的法律,如韓國在《技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》中確立“技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金制度”,并頒發(fā)《外資引進(jìn)法》、《稅收減免控制法》,全面系統(tǒng)地介紹國家的稅收優(yōu)惠條款。上述法律對推動該國科技進(jìn)步起到了不可忽視的作用。從經(jīng)濟(jì)法制化管理的角度看,高科技產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)該注重法制化。只有實(shí)現(xiàn)了稅收優(yōu)惠的法制化,才能保證依法征收、依法納稅和依法管理。
我國現(xiàn)有的科技稅收優(yōu)惠政策,基本上是通過對一些基本稅收法規(guī)的某些條款進(jìn)行修訂、補(bǔ)充而形成的,散見于各類稅收單行法規(guī)或稅收文件中。缺陷是明顯的,一是稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)不明確,更多是各項(xiàng)稅收優(yōu)惠措施的簡單羅列,一些稅收法規(guī)因臨時性需要而倉促出臺,沒有總體上的規(guī)劃,缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。二是促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向機(jī)制不健全。重成果,輕轉(zhuǎn)化;重產(chǎn)品,輕投入;重結(jié)果,輕過程。三是一些優(yōu)惠政策缺乏穩(wěn)定性,而且有些細(xì)則修改后未被廣泛宣傳,從而給貫徹落實(shí)帶來了諸多不便。為此,筆者建議,應(yīng)站在全國的高度,梳理國家已出臺的科技稅收優(yōu)惠政策,結(jié)合當(dāng)前國家的產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,把散見于國務(wù)院、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的各種通知、規(guī)定之中的具體稅收優(yōu)惠政策歸納總結(jié)起來,參考各地已采取的、在實(shí)踐中取得成效的做法,并借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),由國務(wù)院單獨(dú)制定一個特別優(yōu)惠法案。先列出國家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展政策,列出國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列和地區(qū)發(fā)展序列,以使人明確稅收傾斜原因,然后具體規(guī)定稅收優(yōu)惠辦法,使人們明確稅收傾斜的具體內(nèi)容及辦理方法和程序。
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