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論文關(guān)鍵詞:綠色稅收;綠色稅收制度;排污稅
論文摘要:隨著我國環(huán)境問題的日益突出,以環(huán)境保護為目標(biāo)的綠色稅收理論在我國應(yīng)運而生。綠色稅收作為政府宏觀調(diào)控的主要手段之一,對我國環(huán)境保護具有十分重要的意義。本文擬就如何在我國現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上建立與完善我國綠色稅收制度這一問題作一初步探討。
一、我國環(huán)境的基本狀況及綠色稅收制度的提出
隨著全球工業(yè)化進程的不斷加快,環(huán)境問題已成為人類面臨的共同性問題。我國作為一個發(fā)展中國家,自改革開放以來,在經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時,也產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問題,其主要表現(xiàn)在:一是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,由于生產(chǎn)者對經(jīng)濟效益的片面追求,導(dǎo)致對森林草地資源的過度采伐和放牧,使森林、草場等植被資源遭受嚴重破壞,造成水土流失和草場的退化;二是由于我國長期實行粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式,致使一些高能耗、重污染型企業(yè)發(fā)展迅速,致使工業(yè)有害物質(zhì)的排放量驟增,對我國的大氣、陸地和水資源造成嚴重污染。有關(guān)資料表明:燃煤、化工廢氣所造成的污染,使全國500多座城市的大氣環(huán)境質(zhì)量大多數(shù)都不符合國家一級標(biāo)準;大量排放的工業(yè)廢水使全國131條流經(jīng)城市的河流有80%被污染,特別是淮河、松花江、遼河流域水污染嚴重;一些重要的大型湖泊,其污染程度已影響到城市的正常供水??梢姡h(huán)境問題已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素。為了有效地治理和防止我國的環(huán)境污染,就要求我們不僅需要采取法律、科技、計劃等手段,而且應(yīng)運用包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟手段。稅收作為國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要工具,在環(huán)保方面也能發(fā)揮它應(yīng)有的作用,特別是隨著“綠色稅收”理論的提出和實踐,使稅收調(diào)控職能在環(huán)保方面發(fā)揮了特殊作用。
綠色稅制從廣義上講是指稅收體系中與生態(tài)環(huán)境、自然資源利用和環(huán)境保護有關(guān)的各稅種和稅目及稅收優(yōu)惠的總稱。它產(chǎn)生于20世紀70年代,而受到重視是在20世紀80年代末。進人20世紀90年代以來,可持續(xù)發(fā)展成為世界各國普遍采用的發(fā)展模式,同時也成為政府制定稅收政策的重要指針。尤其是在世界銀行、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等國際機構(gòu)的積極推動下,綠色稅收的研究得到極大發(fā)展,這促使經(jīng)濟發(fā)達國家特別是歐盟國家加速了從零散的、個別的環(huán)境稅收的開征到提出全面綠色稅制的過程。進人21世紀后,許多發(fā)展中國家也在積極嘗試引進綠色稅制。隨著人們資源與環(huán)境保護意識的加強和可持續(xù)發(fā)展的需要,可以預(yù)見全球綠色稅制的征收使用范圍將更加廣泛,全球經(jīng)濟一體化、綠色稅制的國際化勢在必行。
至于綠色稅收一詞在我國具體何時出現(xiàn),雖無從考證,但從國際財政文獻局出版的《國際稅收辭匯》的改版中可以推知,綠色稅收一詞的廣泛使用大約在1988年以后。在改版中,是這樣解釋的:“綠色稅收”是指對投資于防治污染或環(huán)境保護的納稅人給予的稅收減免,或?qū)ξ廴拘袠I(yè)和污染物的使用所征收的稅。從綠色稅收的內(nèi)容看,不僅包括為環(huán)保而特定征收的各種稅,還包括為環(huán)境保護而采取的各種稅收措施。隨著綠色稅收理論在我國的出現(xiàn)和應(yīng)用,如何建立綠色稅收制度,以保護和改善我國的環(huán)境,已成為我國稅收理論界面臨的一個重要課題。建立綠色稅收制度,不但可以為我國環(huán)境保護事業(yè)籌集專項資金,用于促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展,而且能夠通過對納稅人經(jīng)濟利益的調(diào)節(jié),矯正其經(jīng)濟行為,使其從事有利于保護環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營活動??梢?,建立綠色稅收制度是改善我國目前環(huán)境狀況的一條重要途徑。
二、我國現(xiàn)行稅制中的環(huán)保措施及對其評價
在我國現(xiàn)行的稅收制度中,由于還尚未設(shè)立以保護環(huán)境為課征目的的獨立稅種,因此,總的說來還沒有形成系統(tǒng)的環(huán)境稅收政策。目前,我國關(guān)于保護環(huán)境的稅費征收情況大致可劃分為兩大部分:一是收取的各項費用,主要是排污費;二是散存于其他稅種中的少量稅收措施。
(一)關(guān)于排污收費制度
1.對排放污染物總量沒有限制?,F(xiàn)行收費制度對污染僅是按相同標(biāo)準收費,而不論單位時間的排放量是多少、每年的排放總量是多少進行區(qū)別對待。這種只是單純按照排污量多少收費的方法對于人口密集、工業(yè)化程度較高的大城市來說,環(huán)境污染不能得到有效的控制。
2.排污收費標(biāo)準過低。現(xiàn)行排污收費標(biāo)準遠遠低于排污單位治理設(shè)施的運行成本,部分收費項目僅為污染治理設(shè)施運行成本的25%左右。標(biāo)準偏低造成許多排污單位寧可繳納排污費而不愿治理污染,出現(xiàn)“交排污費、買排污權(quán)”的現(xiàn)象,影響了排污收費制度刺激污染治理作用的發(fā)揮。
(二)關(guān)于其他環(huán)保稅
1.資源稅。第一,性質(zhì)定位不合理。我國現(xiàn)行資源稅以調(diào)節(jié)級差收入為主,屬于級差性質(zhì)的資源稅,這種定位由于其沒有給出資源價格,不能將資源開采的社會成本內(nèi)部化,因而極大地限制了資源稅作用的有效發(fā)揮。第二,征稅范圍過窄。我國現(xiàn)行資源稅只對礦產(chǎn)品開采和鹽的生產(chǎn)征稅,使大量具有生態(tài)價值的水、森林、草原、灘涂等資源長期處于稅收監(jiān)控之外,從而導(dǎo)致了非稅資源的過度消耗和嚴重浪費。第三,稅額設(shè)置不合理。由于歷史的原因,資源稅單位稅額設(shè)置偏低,而且納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件,而與該資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān),弱化了稅收對資源的保護作用。第四,計稅依據(jù)有待調(diào)整?,F(xiàn)行資源稅的計稅依據(jù)是納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅資源的銷售數(shù)量和使用數(shù)量。這意味著對企業(yè)已經(jīng)開采而未銷售或使用的應(yīng)稅資源不征稅,導(dǎo)致企業(yè)對資源的無序開采,造成資源的積壓和浪費。
2.消費稅。消費稅設(shè)立之初并沒有考慮消費應(yīng)稅產(chǎn)品的行為所產(chǎn)生的外部環(huán)境成本,但在統(tǒng)一征收增值稅的基礎(chǔ)上再疊加征收一道消費稅,以及對含鉛與不含鉛汽油實行差別稅率和對生產(chǎn)、銷售達到低污染排放值的小轎車、越野車和小客車實行稅額減征等,確實體現(xiàn)了限制污染的稅收意圖。但是,消費稅征稅對象中與環(huán)境有關(guān)的僅有8種,課稅范圍過窄,某些容易給環(huán)境帶來污染的消費品如電池、一次性產(chǎn)品、化肥、煤炭等沒有列人征稅范圍,這對環(huán)境的保護是極其不利的。
3.企業(yè)所得稅。從目前看,我國企業(yè)所得稅中有關(guān)環(huán)保的條款并不多,不僅加速折舊的方式少,而且相關(guān)規(guī)定也不明確。
4.車船使用稅?,F(xiàn)行車船使用稅的設(shè)置基本上未考慮環(huán)保因素。由于同一類型機動車的性能、油耗、尾氣排放量不同,對環(huán)境的損害程度也不同,所以對該類型的機動車采用相同稅率、按輛征收的方法顯然有失公平,更不利于污染的防治。此外,由于車船使用稅征收額度較輕,實際操作中很難起到緩解交通擁擠和減輕大氣污染的作用,而需要更多地使用交通管制手段。
三、建立與完善我國綠色稅收制度的建議
根據(jù)我國目前的環(huán)境狀況,針對我國現(xiàn)行稅制存在的問題,我們應(yīng)在進一步完善現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)保政策規(guī)定的基礎(chǔ)上建立我國的綠色稅收制度。首先應(yīng)制定一整套體現(xiàn)調(diào)控環(huán)保意圖的綠色稅收政策。綠色稅收政策應(yīng)是國家為保護環(huán)境而確定的指導(dǎo)政府制定綠色稅收制度的基本原則,是實施環(huán)保稅收措施的重要依據(jù)。其內(nèi)容是通過具體的稅制來體現(xiàn)的,即綠色稅收政策要具體落實到各種環(huán)境稅的開征和不同層次的環(huán)保稅收措施的實施上。我們在制定綠色稅收政策、實施稅收調(diào)控措施時,除堅持經(jīng)濟目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)相協(xié)調(diào)、稅收手段與其他調(diào)控手段相協(xié)調(diào)外,還應(yīng)針對我國自身特點和不同時期的要求確定具體的政策目標(biāo)。
(一)綠色稅收政策目標(biāo)
由于我國是發(fā)展中國家,一方面老企業(yè)的污染治理任務(wù)繁重,另一:療面經(jīng)濟的迅速發(fā)展又使環(huán)境污染加劇,因此,解決環(huán)境問題的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系。為此..我認為,當(dāng)前我國環(huán)境稅收政策的調(diào)控應(yīng)圍繞下:列三個目標(biāo)展開:
1.控制和治理污染企業(yè)。即對原有污染企業(yè)實行限期治理,同時嚴格禁止與環(huán)境有害的企業(yè)或項目新建,嚴格限制和禁止能耗高、資源浪費大、污染嚴重企業(yè)的發(fā)展,大力發(fā)展節(jié)約型產(chǎn)業(yè),以實現(xiàn)增產(chǎn)減污的目標(biāo)。
2.發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源業(yè)。所謂環(huán)保產(chǎn)業(yè),是指對環(huán)保有利的生產(chǎn)行業(yè),我們這里僅指生產(chǎn)環(huán)保設(shè)備和環(huán)保產(chǎn)品的行業(yè)。再生資源業(yè)則是以回收利用廢舊物資為主體的資源綜合利用行業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源業(yè)現(xiàn)已成為西療發(fā)達國家的一支重要經(jīng)濟力量,它們不僅有利于環(huán)保,而且也有利于資源使用效率的提高和經(jīng)濟的增長。我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源業(yè)的發(fā)展?jié)摿艽?,因此,綠色稅收政策的實施也應(yīng)著眼于促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源業(yè)的發(fā)展。
3.提高環(huán)保技術(shù)。技術(shù)落后是造成我國環(huán)境問題的主要原因之一。因此,綠色稅收必須立足于促進環(huán)保技術(shù)的進 步。事實上,只有不斷提高環(huán)保技術(shù),才能從根本上改善環(huán)境。這是由其他國家的發(fā)展實踐所多次證明的。
(二)綠色稅收措施
目前,我國在環(huán)保方面采取的稅收措施很少?;谏鲜瞿繕?biāo),并結(jié)合我國現(xiàn)行稅收中存在的問題,我認為可從以下幾個方面來考慮制定綠色稅收措施:
1.改征“排污費”為“排污稅”。目前,我國還沒有開征環(huán)境污染稅,治污資金主要是通過征收排污費的形式來籌集,但由于現(xiàn)行排污收費存在征收標(biāo)準偏低、征收方式不規(guī)范、征收阻力大等問題,致使排污收費起不到保護環(huán)境的應(yīng)有作用,因此有必要改排污收費為征稅,對排污企業(yè)征收排污稅。所謂排污稅是指對排污行為或}虧染物所征收的一種稅,往往是按排污量對排污者征收。污染物一般可分為廢氣、廢水、固體廢物和噪音幾類。污染物不同,征收形式也不盡相同。雖然有的國家對各種污染物綜合征收“排污稅”,但也往往按污染物設(shè)置不同稅目分別征收。如水污染稅、大氣污染稅、固體廢物稅、噪音稅等,它們大都根據(jù)“誰污染,準繳稅”原則,對因污染所造成的環(huán)境價值損失進行補償。改征“排污費”為“排污稅”以后,由于由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,一方面,可以改變征收標(biāo)準偏低、不同污染物排放之間的稅負不合理的狀況;另一方面,還可以節(jié)省征收成本,改變資金使用和管理方法,以切實保障我國對環(huán)保的投入。
2.開征環(huán)境保護專項稅。目前,發(fā)達國家的環(huán)保投入已占其GNP的1.5%一2.5%,而我國環(huán)保投入僅占我國GNP的0.7%一0.8%。與發(fā)達國家相比,我國的環(huán)保投入遠遠不足。因此有必要開征環(huán)境保護專項稅以加大我國的環(huán)保投入,為環(huán)保籌集專項資金。這可借鑒意大利的經(jīng)驗,如開征廢物垃圾處置稅以專門用于處理城市垃圾等。
3.對環(huán)保產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策,作為一種環(huán)保手段在西方國家中早已廣泛應(yīng)用。它主要表現(xiàn)在:(1)制定環(huán)保技術(shù)標(biāo)準,對高新環(huán)保技術(shù)的研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進和使用予以稅收鼓勵??晒┻x擇的措施包括:技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入的稅收減免、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費的稅前扣除、對引進環(huán)保技術(shù)的稅收優(yōu)惠等。(2)制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策,促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如環(huán)保企業(yè)可享受一定的稅收優(yōu)惠,比如所得稅的減免;對環(huán)保設(shè)備實行加速折舊,并降低稅率,允許環(huán)保設(shè)備增值稅作進項抵扣;鼓勵環(huán)保投資,實行環(huán)保投資退稅。同時,在吸引外資時防止國外污染項目轉(zhuǎn)入國內(nèi)。
4.制定再生資源業(yè)的稅收政策。再生資源業(yè)不僅有利于環(huán)境保護,而且也有利于資源使用效率的提高。如回收利用廢舊物資,據(jù)有關(guān)專家測評,每回收1噸廢舊物資,可節(jié)約自然資源4至12噸,節(jié)約標(biāo)準煤1.4噸,并可減少6至10噸垃圾處理量。目前,我國資源回收利用的潛力很大。據(jù)估算,我國每年可再生利用而未回收的廢舊資源價值將近250至300億元人民幣。1994年增值稅制改革后對再生資源業(yè)利用廢舊物資允許按10%作進項抵扣,在一定程度上促進了再生資源業(yè)的發(fā)展。今后,在綠色稅收政策的制定上,還應(yīng)進一步促進廢舊物資的回收和利用。
5.調(diào)整現(xiàn)行稅制
(1)改革資源稅。一是擴大資源稅征收范圍。我國現(xiàn)行資源稅征收范圍過窄,僅對礦產(chǎn)品和鹽類資源課稅,起不到全面保護資源的作用。因此,應(yīng)擴大資源稅的征稅范圍,把礦藏和非礦藏資源列入其中。首先,課征水資源稅,以有效保護我國短缺的水資源;第二,課征森林資源稅和草場資源稅,以防止森林草場等生態(tài)資源的退化,對其他非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅,以擴大資源的保護范圍;第三,鑒于土地課征的稅種屬于資源性質(zhì),所以,可建議將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中,以避免征收范圍過窄、減免過寬、稅率過低的弊病,使資源稅制更加規(guī)范、完善,進一步促進我國資源的合理保護和開發(fā)。二是改善計稅依據(jù)。由于現(xiàn)行資源稅是按應(yīng)稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自用數(shù)量計征,在一定程度上存在資源的浪費現(xiàn)象。故應(yīng)將現(xiàn)行資源稅計稅依據(jù)由按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按實際生產(chǎn)數(shù)量計征,對凡是開發(fā)、使用國家資源的單位都按其生產(chǎn)數(shù)量從量計征,而不論其銷售或自用與否,目的是最大限度地保障國家資源的充分利用。
(2)完善消費稅。一是擴大征稅范圍。將那些難以降解,在制造和使用中會對環(huán)境造成嚴重污染的各類包裝物品、一次性使用的電池以及會對臭氧層造成破壞的氟利昂等產(chǎn)品列入征稅范圍。二是在繼續(xù)對不同排氣量的小汽車實行差別稅率的基礎(chǔ)上,對排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區(qū)別對待,以體現(xiàn)對具有環(huán)保功能的汽車在稅收上的優(yōu)惠,從而促使消費者做出有利于降低污染的消費選擇。
(3)調(diào)整車船使用稅。一是根據(jù)車船污染程度確定不同的差別稅率,按污染程度分檔征收,并對生產(chǎn)、銷售以及購買環(huán)保節(jié)能型車船給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠;二是適當(dāng)提高征收標(biāo)準,使其緩解交通擁擠和減輕大氣污染的生態(tài)效用得以充分發(fā)揮。
(4)調(diào)整關(guān)稅。一是對出口的消耗國內(nèi)大量資源的原材料、初級產(chǎn)品、半成品征高稅;二是對進口的那些對環(huán)境有嚴重污染和預(yù)期污染而又難以治理或治理成本較高的原材料、產(chǎn)品征收較高關(guān)稅。這樣,一方面有利于限制國內(nèi)資源的大量外流,另一方面,可有效地防止污染由國外向國內(nèi)轉(zhuǎn)移。
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