醞釀十年，跨越三屆人大，歷經四審，素有“經濟憲法”之稱的預算法完成首次大修。這場預算制度改革，對于全口徑財政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，無疑將引領新一輪財稅體制改革——全國人大常委會8月31日通過了關于修改預算法的決定。在我國深化財稅改革的關鍵期，推進預算管理法治化，為突破各項改革難題提供了法律依據。

預算公開首次入法

“政府投資或是進行基礎設施建設，背后要有財力作支撐。因此，只有管好政府的‘錢袋子’，才能起到規(guī)范政府行為的作用。這需要細化公開‘花錢’的全過程和具體內容，從而保障公眾的知情權、建議權和監(jiān)督權。”財政部財政科學研究所原所長賈康接受《經濟日報》記者采訪時表示。

如何解決公眾“看不懂”預算的問題，一直是關注焦點。從現行法“只字未提”預算公開，到二審稿將向社會公開預算、預算調整、決算寫入總則，再到三審、四審將預算公開時效、內容等條款補充入法，預算法的修改正在一步步完善。

值得關注的是，新預算法強調未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責任。專家表示，預算公開入法之后的貫徹落實至關重要。每一筆錢的去處需要說清楚，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力、更有效。

突出“績效”理念

新預算法多處強調了“績效管理”：編制預算要參考“有關支出績效評價結果”；人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議……“從項目編制、到執(zhí)行、再到結果檢驗，都要引入績效管理，將有助于解決‘撥款性’財政的弊端，從‘一撥了之’轉為重視資金的使用效率，這是整個預算管理模式的轉變。”財政部財政科學研究所副所長白景明認為，推進績效管理應在財政資金分配中更多地引入競爭性機制，減少政府部門的自由裁量權，同時要引入第三方機構對政府花錢進行績效評價，但如何建立獨立公正的第三方評估機制是個新課題。

北京大學法學院教授劉劍文有一個形象的比喻，預算法實現了從“幫助政府管錢袋子”的法律轉變?yōu)?ldquo;規(guī)范政府錢袋子”的法律。據了解，在加強預算“約束”上，新預算法還增加了有關“預算調整”的規(guī)定，表示除有關規(guī)定外“各級政府不得作出預算調整的決定”。同時，也加強了追責“約束”，挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。

地方債將“開正門”

截至去年6月末，各類地方政府性債務總計17.8萬億元。但是，關于地方債，現行預算法中只有“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”這“一句話”。顯然，這已經不能適應地方債管理的現狀。一則，地方政府需要通過發(fā)債等合理融資渠道補充財力，需要放開發(fā)債“閘門”。二則，目前地方債管理和使用確實存在不規(guī)范之處，黨的十八大以來建立的關于地方債的新舉措，也需要在法律層面予以規(guī)范。

針對上述問題，新預算法不僅增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，還細化到“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”。比如，限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”。在風險控制上，更是明確舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制及責任追究制度。

“地方債管理在法律層面的轉變，體現為從一句話到一個體系的擴充。這為地方債管理搭起制度框架，有助于地方政府嘗試有償融資渠道建設，保持地方政府財力的穩(wěn)定性。”賈康表示。

提高專項轉移支付效率

專項轉移支付，在縮小地區(qū)間財力差距、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但近年來也暴露出配套資金壓力過大、資金使用零碎、效率不高的問題。

對此，新預算法有針對性地提出解決方案。比如，對于資金配套帶給地方政府的壓力，新預算法提出，上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。再如，為提高資金使用效率，新預算法提出，要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。“這就是要讓市場機制發(fā)揮更大的作用，讓財政資金能夠節(jié)約、有效、高效地使用。”白景明說。

專家認為，預算法治化將經驗“固定”下來，有針對性地解決財稅改革中的難題；允許債務融資和規(guī)范轉移支付，將為地方探索政府理財渠道和建設新的地方稅體系提供財力支撐。同時，政府行為的合理化也將為企業(yè)的公平競爭、創(chuàng)業(yè)發(fā)展營造良好氛圍。