“營改增”財政補貼不應(yīng)“一刀切”

應(yīng)該認(rèn)識到，稅制改革本身就是稅負(fù)的重新分配與利益的再調(diào)整，很多稅負(fù)增減情況屬于稅制改革的正?，F(xiàn)象。“一刀切”式的補貼方法易帶來諸多的不公平、極為高昂的制度實施成本等。財政補貼難以長期持續(xù)，迫切需要從頂層設(shè)計上進(jìn)行制度性優(yōu)化。

始自2012年上海率先試點而后全國逐步推開的“營改增”，迄今已平穩(wěn)實施兩年有余。為順利推進(jìn)“營改增”，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營業(yè)稅改征增值稅試點方案〉的通知》（財稅〔2011〕110號），確立了“改革試點行業(yè)總體稅負(fù)不增加或略有下降，基本消除重復(fù)征稅”的稅制改革基本原則。實際操作中，“總體稅負(fù)不增加或略有下降”已成為許多地方對試點企業(yè)的承諾。對于因“營改增”稅負(fù)上升的企業(yè)，很多省市都提出配套的“過渡性財政政策”。

一些省市已出臺具體補貼方案，如上海市：對因“營改增”稅負(fù)增加的企業(yè)，由財政部門依申請予以返還；北京市：從2012年9月1日起，對該市試點改革過程中確因新老稅制轉(zhuǎn)換增加稅負(fù)的試點企業(yè)，按照“企業(yè)據(jù)實申請、財稅按月監(jiān)控、財政按季預(yù)撥、資金按年清算、重點監(jiān)督檢查”的方式實施過渡性財政扶持政策。廣東?。捍_定由各級財政設(shè)立試點財政專項資金對稅負(fù)增加的納稅人予以補助；深圳市：對單月稅負(fù)增加額在5000元以上（含）的企業(yè)，予以財政扶持；廈門市：試點企業(yè)在一定期限內(nèi)稅負(fù)升高超過3萬元的，財政部門對企業(yè)在一定期限內(nèi)升高的稅負(fù)按70%予以預(yù)撥扶持資金補貼；武漢市：按季度累計增加增值稅稅額在3萬元（含）以上者，即有資格申請過渡性資金扶持；江西?。涸谕患{稅年度內(nèi)月平均稅負(fù)增加3000元以上（含3000元）的試點企業(yè)，實際增加的部分可獲省財政據(jù)實補助，期限為2013年8月1日~2014年12月31日。

從上述能夠收集到的已明確實施補貼政策的地區(qū)來看，大多數(shù)地方政府主體處于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。其中江西省經(jīng)濟不太發(fā)達(dá)，其確定的補貼時間相對較短。武漢市與湖北省同時推出“營改增”，但僅經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的武漢市出臺了補貼政策，湖北省則尚未作出明確規(guī)定。

從上述出臺的財政補貼辦法來看，其最大的特點也是最大的問題是“一刀切”。財政補貼的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮企業(yè)試點前后稅負(fù)增加的絕對額，且該絕對額通常必須超過一定額度。

筆者認(rèn)為，這種做法的科學(xué)性和合理性值得商榷。具體來說，一是稅制改革本身就是稅負(fù)的重新分配與利益的再調(diào)整，稅負(fù)增減往往屬于稅制改革的正?，F(xiàn)象。尤其當(dāng)稅負(fù)的增加如果與負(fù)稅能力相吻合，就更符合稅制建設(shè)的基本要求。因此，對于稅負(fù)上升企業(yè)一律按絕對額增加的標(biāo)準(zhǔn)予以補貼，不夠合理。二是這種補貼方法易帶來諸多的不公平，包括同一試點區(qū)域不同稅負(fù)增加額的納稅人之間的稅負(fù)不公平；同一試點區(qū)域未試點行業(yè)與試點行業(yè)享受補貼的企業(yè)之間的稅負(fù)不公平；財力充裕程度不同的地區(qū)之間的企業(yè)間稅負(fù)不公平等。三是這種管理辦法可能會帶來極為高昂的制度實施成本，該成本至少來自企業(yè)、地方政府和稅務(wù)機關(guān)三個方面。對企業(yè)而言，為享受補貼，需要額外提供“按試點政策規(guī)定計算繳納的增值稅”、“按原營業(yè)稅規(guī)定計算應(yīng)繳納的營業(yè)稅”、“上年同期營業(yè)稅”等資料。對財政部門而言，將已征收的稅款要返還給企業(yè)，必然采取嚴(yán)格的審批程序，必然增加審批工作量，以及由此加之于企業(yè)的負(fù)擔(dān)。對稅務(wù)機關(guān)而言，征收稅款本身有成本，并需要對返還稅款工作給予配合，如對申請資料真實性和準(zhǔn)確性加以核實等，由此必將增加管理成本，并同樣將部分成本加之于企業(yè)。

筆者還認(rèn)為，上述做法有違我國實施結(jié)構(gòu)性減稅政策中有關(guān)“稅負(fù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革精神。結(jié)構(gòu)性減稅不是整齊劃一地普遍式減稅，而是有增有減的結(jié)構(gòu)性稅負(fù)調(diào)整。從國際社會來看，國際金融危機發(fā)生后，西方國家的普遍做法是通過降低直接稅的比重來應(yīng)對國際稅收競爭、增加就業(yè)、刺激國內(nèi)消費和促進(jìn)經(jīng)濟增長，同時，通過適當(dāng)提高增值稅、消費稅、甚至財產(chǎn)稅的稅負(fù)，以及開征新的稅種，適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)稅和財產(chǎn)稅收入，以減輕財政收支平衡的壓力。“營改增”后，對我國稅負(fù)上升的企業(yè)，可同樣視為稅負(fù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的正常組成部分，更何況其中部分企業(yè)本身屬于稅負(fù)承受能力較強的企業(yè)，并不一定需要政府給予財政補貼。

況且，“改革試點行業(yè)總體稅負(fù)不增加或略有下降”的改革原則實際是著眼于總體稅負(fù)，而非每個企業(yè)的微觀稅負(fù)。國家稅務(wù)總局2014年3月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國共有272.5萬戶納稅人納入“營改增”試點，全年“營改增”減稅1402億元。如果不討論減稅的力度，顯然，改革結(jié)果可以說完全符合稅制改革既定的原則精神。

此外，上述做法未起到對癥下藥的功效。具體來說，從我國實施“營改增”導(dǎo)致稅負(fù)增加的原因來看，稅負(fù)上升問題較為突出的交通運輸企業(yè)，主要有以下幾個方面的原因：一是增值稅的征收范圍尚嫌較窄，如公路長途運輸企業(yè)，成本中路橋費、房屋租金、保險費和力資費，水路運輸中船舶港務(wù)費、港口建設(shè)費、保險費和房屋租賃費等主要成本占比較高，不能抵扣；二是交通運輸企業(yè)的運輸工具購置成本高、使用年限長，部分企業(yè)在“營改增”前已購進(jìn)運輸設(shè)備，試點后該批設(shè)備未能獲得抵扣；三是對于跨境、跨區(qū)域經(jīng)營的長途運輸企業(yè)，燃油費、修理費等成本項目，難以取得合規(guī)專用發(fā)票；四是交通運輸業(yè)的稅率增幅過大等。簡而言之，系抵扣鏈條不完整、稅制不合理和試點方案不完善等方面所致。而部分稅負(fù)增加的現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)，則主要是其成本構(gòu)成中“創(chuàng)意或智力、智慧”支出占比較大，加之試點前購進(jìn)的設(shè)備不能獲得抵扣等致。顯然，后者的問題并不太嚴(yán)重，只是“稅痛感”較之以往更為明顯而已。因此，政策要關(guān)注的地方，更多地應(yīng)集中于類似交通運輸業(yè)這類較難靠自身努力解決問題的行業(yè)。

財政補貼無論從何種角度分析，都難以長期持續(xù)，因此，迫切需要從頂層設(shè)計上進(jìn)行制度性優(yōu)化。筆者認(rèn)為，較好的解決辦法應(yīng)該是：第一，繼續(xù)加快推進(jìn)“營改增”或增值稅擴圍的改革進(jìn)程，應(yīng)將與企業(yè)產(chǎn)品銷售和服務(wù)相關(guān)的部分營業(yè)稅稅目納入增值稅框架體系，以盡量實現(xiàn)增值稅抵扣鏈條的完整。第二，增值稅“簡率”與“降率”并舉。即應(yīng)改變目前增值稅17%、13%、11%、6%、3%多個稅率、征收率并存的局面，簡化增值稅的稅率結(jié)構(gòu)，同時，適當(dāng)降低增值稅整體稅負(fù)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，并為增值稅擴圍中稅率的減少或統(tǒng)一提供基礎(chǔ)。第三，對于企業(yè)試點前購進(jìn)的運輸工具、設(shè)備等，改征增值稅后，應(yīng)允許企業(yè)按照購進(jìn)該資產(chǎn)取得的合規(guī)專用發(fā)票計算折舊后抵扣進(jìn)項稅額。第四，考慮陸路、水路運輸企業(yè)業(yè)務(wù)范圍的特殊性，對于長途運輸業(yè)務(wù)的燃油費、修理費和路橋費，近期可允許企業(yè)依照取得的與里程相關(guān)的汽油發(fā)票、路橋票等合法票據(jù)按11%的稅率抵扣進(jìn)項稅額，以替代無論是公平性還是效率上都更遜一籌的財政補貼。即使仍有必要實施一段時期的財政補貼過渡辦法，則無論是補貼的政府主體還是補貼依據(jù)的確定，都需要進(jìn)一步改進(jìn)。總的來講，對于稅制改革而導(dǎo)致的稅負(fù)增加而言，財政補貼應(yīng)該盡可能少用。

作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院