“營(yíng)改增”財(cái)政補(bǔ)貼不應(yīng)“一刀切”

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，稅制改革本身就是稅負(fù)的重新分配與利益的再調(diào)整，很多稅負(fù)增減情況屬于稅制改革的正常現(xiàn)象。“一刀切”式的補(bǔ)貼方法易帶來(lái)諸多的不公平、極為高昂的制度實(shí)施成本等。財(cái)政補(bǔ)貼難以長(zhǎng)期持續(xù)，迫切需要從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行制度性優(yōu)化。

始自2012年上海率先試點(diǎn)而后全國(guó)逐步推開的“營(yíng)改增”，迄今已平穩(wěn)實(shí)施兩年有余。為順利推進(jìn)“營(yíng)改增”，《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案〉的通知》（財(cái)稅〔2011〕110號(hào)），確立了“改革試點(diǎn)行業(yè)總體稅負(fù)不增加或略有下降，基本消除重復(fù)征稅”的稅制改革基本原則。實(shí)際操作中，“總體稅負(fù)不增加或略有下降”已成為許多地方對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的承諾。對(duì)于因“營(yíng)改增”稅負(fù)上升的企業(yè)，很多省市都提出配套的“過渡性財(cái)政政策”。

一些省市已出臺(tái)具體補(bǔ)貼方案，如上海市：對(duì)因“營(yíng)改增”稅負(fù)增加的企業(yè)，由財(cái)政部門依申請(qǐng)予以返還；北京市：從2012年9月1日起，對(duì)該市試點(diǎn)改革過程中確因新老稅制轉(zhuǎn)換增加稅負(fù)的試點(diǎn)企業(yè)，按照“企業(yè)據(jù)實(shí)申請(qǐng)、財(cái)稅按月監(jiān)控、財(cái)政按季預(yù)撥、資金按年清算、重點(diǎn)監(jiān)督檢查”的方式實(shí)施過渡性財(cái)政扶持政策。廣東省：確定由各級(jí)財(cái)政設(shè)立試點(diǎn)財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)稅負(fù)增加的納稅人予以補(bǔ)助；深圳市：對(duì)單月稅負(fù)增加額在5000元以上（含）的企業(yè)，予以財(cái)政扶持；廈門市：試點(diǎn)企業(yè)在一定期限內(nèi)稅負(fù)升高超過3萬(wàn)元的，財(cái)政部門對(duì)企業(yè)在一定期限內(nèi)升高的稅負(fù)按70%予以預(yù)撥扶持資金補(bǔ)貼；武漢市：按季度累計(jì)增加增值稅稅額在3萬(wàn)元（含）以上者，即有資格申請(qǐng)過渡性資金扶持；江西?。涸谕患{稅年度內(nèi)月平均稅負(fù)增加3000元以上（含3000元）的試點(diǎn)企業(yè)，實(shí)際增加的部分可獲省財(cái)政據(jù)實(shí)補(bǔ)助，期限為2013年8月1日~2014年12月31日。

從上述能夠收集到的已明確實(shí)施補(bǔ)貼政策的地區(qū)來(lái)看，大多數(shù)地方政府主體處于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。其中江西省經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)，其確定的補(bǔ)貼時(shí)間相對(duì)較短。武漢市與湖北省同時(shí)推出“營(yíng)改增”，但僅經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的武漢市出臺(tái)了補(bǔ)貼政策，湖北省則尚未作出明確規(guī)定。

從上述出臺(tái)的財(cái)政補(bǔ)貼辦法來(lái)看，其最大的特點(diǎn)也是最大的問題是“一刀切”。財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮企業(yè)試點(diǎn)前后稅負(fù)增加的絕對(duì)額，且該絕對(duì)額通常必須超過一定額度。

筆者認(rèn)為，這種做法的科學(xué)性和合理性值得商榷。具體來(lái)說，一是稅制改革本身就是稅負(fù)的重新分配與利益的再調(diào)整，稅負(fù)增減往往屬于稅制改革的正?，F(xiàn)象。尤其當(dāng)稅負(fù)的增加如果與負(fù)稅能力相吻合，就更符合稅制建設(shè)的基本要求。因此，對(duì)于稅負(fù)上升企業(yè)一律按絕對(duì)額增加的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼，不夠合理。二是這種補(bǔ)貼方法易帶來(lái)諸多的不公平，包括同一試點(diǎn)區(qū)域不同稅負(fù)增加額的納稅人之間的稅負(fù)不公平；同一試點(diǎn)區(qū)域未試點(diǎn)行業(yè)與試點(diǎn)行業(yè)享受補(bǔ)貼的企業(yè)之間的稅負(fù)不公平；財(cái)力充裕程度不同的地區(qū)之間的企業(yè)間稅負(fù)不公平等。三是這種管理辦法可能會(huì)帶來(lái)極為高昂的制度實(shí)施成本，該成本至少來(lái)自企業(yè)、地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)三個(gè)方面。對(duì)企業(yè)而言，為享受補(bǔ)貼，需要額外提供“按試點(diǎn)政策規(guī)定計(jì)算繳納的增值稅”、“按原營(yíng)業(yè)稅規(guī)定計(jì)算應(yīng)繳納的營(yíng)業(yè)稅”、“上年同期營(yíng)業(yè)稅”等資料。對(duì)財(cái)政部門而言，將已征收的稅款要返還給企業(yè)，必然采取嚴(yán)格的審批程序，必然增加審批工作量，以及由此加之于企業(yè)的負(fù)擔(dān)。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，征收稅款本身有成本，并需要對(duì)返還稅款工作給予配合，如對(duì)申請(qǐng)資料真實(shí)性和準(zhǔn)確性加以核實(shí)等，由此必將增加管理成本，并同樣將部分成本加之于企業(yè)。

筆者還認(rèn)為，上述做法有違我國(guó)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策中有關(guān)“稅負(fù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革精神。結(jié)構(gòu)性減稅不是整齊劃一地普遍式減稅，而是有增有減的結(jié)構(gòu)性稅負(fù)調(diào)整。從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，西方國(guó)家的普遍做法是通過降低直接稅的比重來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)、增加就業(yè)、刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，通過適當(dāng)提高增值稅、消費(fèi)稅、甚至財(cái)產(chǎn)稅的稅負(fù)，以及開征新的稅種，適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅收入，以減輕財(cái)政收支平衡的壓力。“營(yíng)改增”后，對(duì)我國(guó)稅負(fù)上升的企業(yè)，可同樣視為稅負(fù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的正常組成部分，更何況其中部分企業(yè)本身屬于稅負(fù)承受能力較強(qiáng)的企業(yè)，并不一定需要政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。

況且，“改革試點(diǎn)行業(yè)總體稅負(fù)不增加或略有下降”的改革原則實(shí)際是著眼于總體稅負(fù)，而非每個(gè)企業(yè)的微觀稅負(fù)。國(guó)家稅務(wù)總局2014年3月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)共有272.5萬(wàn)戶納稅人納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)，全年“營(yíng)改增”減稅1402億元。如果不討論減稅的力度，顯然，改革結(jié)果可以說完全符合稅制改革既定的原則精神。

此外，上述做法未起到對(duì)癥下藥的功效。具體來(lái)說，從我國(guó)實(shí)施“營(yíng)改增”導(dǎo)致稅負(fù)增加的原因來(lái)看，稅負(fù)上升問題較為突出的交通運(yùn)輸企業(yè)，主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是增值稅的征收范圍尚嫌較窄，如公路長(zhǎng)途運(yùn)輸企業(yè)，成本中路橋費(fèi)、房屋租金、保險(xiǎn)費(fèi)和力資費(fèi)，水路運(yùn)輸中船舶港務(wù)費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和房屋租賃費(fèi)等主要成本占比較高，不能抵扣；二是交通運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸工具購(gòu)置成本高、使用年限長(zhǎng)，部分企業(yè)在“營(yíng)改增”前已購(gòu)進(jìn)運(yùn)輸設(shè)備，試點(diǎn)后該批設(shè)備未能獲得抵扣；三是對(duì)于跨境、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)途運(yùn)輸企業(yè)，燃油費(fèi)、修理費(fèi)等成本項(xiàng)目，難以取得合規(guī)專用發(fā)票；四是交通運(yùn)輸業(yè)的稅率增幅過大等。簡(jiǎn)而言之，系抵扣鏈條不完整、稅制不合理和試點(diǎn)方案不完善等方面所致。而部分稅負(fù)增加的現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)，則主要是其成本構(gòu)成中“創(chuàng)意或智力、智慧”支出占比較大，加之試點(diǎn)前購(gòu)進(jìn)的設(shè)備不能獲得抵扣等致。顯然，后者的問題并不太嚴(yán)重，只是“稅痛感”較之以往更為明顯而已。因此，政策要關(guān)注的地方，更多地應(yīng)集中于類似交通運(yùn)輸業(yè)這類較難靠自身努力解決問題的行業(yè)。

財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)論從何種角度分析，都難以長(zhǎng)期持續(xù)，因此，迫切需要從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行制度性優(yōu)化。筆者認(rèn)為，較好的解決辦法應(yīng)該是：第一，繼續(xù)加快推進(jìn)“營(yíng)改增”或增值稅擴(kuò)圍的改革進(jìn)程，應(yīng)將與企業(yè)產(chǎn)品銷售和服務(wù)相關(guān)的部分營(yíng)業(yè)稅稅目納入增值稅框架體系，以盡量實(shí)現(xiàn)增值稅抵扣鏈條的完整。第二，增值稅“簡(jiǎn)率”與“降率”并舉。即應(yīng)改變目前增值稅17%、13%、11%、6%、3%多個(gè)稅率、征收率并存的局面，簡(jiǎn)化增值稅的稅率結(jié)構(gòu)，同時(shí)，適當(dāng)降低增值稅整體稅負(fù)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，并為增值稅擴(kuò)圍中稅率的減少或統(tǒng)一提供基礎(chǔ)。第三，對(duì)于企業(yè)試點(diǎn)前購(gòu)進(jìn)的運(yùn)輸工具、設(shè)備等，改征增值稅后，應(yīng)允許企業(yè)按照購(gòu)進(jìn)該資產(chǎn)取得的合規(guī)專用發(fā)票計(jì)算折舊后抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。第四，考慮陸路、水路運(yùn)輸企業(yè)業(yè)務(wù)范圍的特殊性，對(duì)于長(zhǎng)途運(yùn)輸業(yè)務(wù)的燃油費(fèi)、修理費(fèi)和路橋費(fèi)，近期可允許企業(yè)依照取得的與里程相關(guān)的汽油發(fā)票、路橋票等合法票據(jù)按11%的稅率抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，以替代無(wú)論是公平性還是效率上都更遜一籌的財(cái)政補(bǔ)貼。即使仍有必要實(shí)施一段時(shí)期的財(cái)政補(bǔ)貼過渡辦法，則無(wú)論是補(bǔ)貼的政府主體還是補(bǔ)貼依據(jù)的確定，都需要進(jìn)一步改進(jìn)?？偟膩?lái)講，對(duì)于稅制改革而導(dǎo)致的稅負(fù)增加而言，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該盡可能少用。

作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院