李稻葵:房地產(chǎn)稅立法權(quán)應(yīng)該下放到地方
2015年將是中國(guó)全面貫徹十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”重大決定的第一年。在立法方面,今年將有一些重頭戲上演,其中萬(wàn)眾矚目的將是房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程的推進(jìn),醞釀和熱議多年的房地產(chǎn)稅有可能在2015年確定法律框架。
根據(jù)這一稅種的本質(zhì)屬性,筆者認(rèn)為,應(yīng)該由地方政府決定房地產(chǎn)稅的征收范圍、征收辦法以及稅率,這一稅項(xiàng)帶來(lái)的收入更是應(yīng)該交由地方政府使用。
更進(jìn)一步來(lái)看,由于中國(guó)幅員遼闊,地區(qū)差距極大,許多經(jīng)濟(jì)方面的立法都應(yīng)該盡量交由地方人大決定,這不僅是為了讓立法更加符合各地實(shí)際情況,也能夠促進(jìn)地方之間的良性競(jìng)爭(zhēng),真正適應(yīng)大國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
中央和地方稅種劃分的基本原則
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支——公共財(cái)政學(xué),在中央與地方的稅種劃分方面有大量的文獻(xiàn)。其基本的原則是,全國(guó)性的公共產(chǎn)品由中央政府提供,因此,中央政府必須為此征收各種稅費(fèi),而地方公共產(chǎn)品的提供則應(yīng)該由地方稅收來(lái)支撐。
但除此之外,必須要強(qiáng)調(diào)的是,由于很多稅種征收對(duì)象的流動(dòng)性非常強(qiáng),盡管征收對(duì)象所享用的公共產(chǎn)品由地方提供,按道理來(lái)講應(yīng)該由地方政府對(duì)其征收稅費(fèi)。但各地方政府為了保護(hù)自己的稅基與收入的獲得,會(huì)爭(zhēng)相降低稅率,由此會(huì)形成惡性競(jìng)爭(zhēng),使得最后誰(shuí)也收不上稅。
舉一個(gè)例子——資本增值稅。如果資本增值由地方政府征收的話,可以想象,因?yàn)橘Y本是高度流動(dòng)的,很多地方政府會(huì)宣布實(shí)行零稅率或是極低的稅率,以吸引資本流入。這就會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng),最終各個(gè)地區(qū)資本增值的稅率都將是零,這一結(jié)果對(duì)各個(gè)地區(qū)都不利。
房地產(chǎn)稅本質(zhì)上是地方稅
房地產(chǎn)稅本質(zhì)上應(yīng)該是一種地方稅,它與其他稅種的重大區(qū)別在于,其征收對(duì)象與稅收使用去向可以很好地結(jié)合起來(lái)。一個(gè)地方從若干小區(qū)獲得的房地產(chǎn)稅,完全可以用來(lái)加大對(duì)當(dāng)?shù)刂伟?、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等設(shè)施的投入,回饋于繳稅人,形成一個(gè)良性的稅收與支出的循環(huán)。這種正向循環(huán)對(duì)于公共治理而言極其有益,因?yàn)樗苁辜{稅人明確看到納稅與社會(huì)服務(wù)的正向關(guān)系。
公共財(cái)政學(xué)中的一個(gè)重要理論是由馬里蘭大學(xué)華萊士·奧茨(WallaceOates)教授在50多年前提出的,那就是,中央與地方合理分工的財(cái)政聯(lián)邦制可以在一定條件下形成各地方之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。他這一項(xiàng)諾貝爾獎(jiǎng)級(jí)別研究工作的基礎(chǔ)是美國(guó)房產(chǎn)稅,所舉的例子也正是美國(guó)房產(chǎn)稅。
在美國(guó),房產(chǎn)稅由各個(gè)城鎮(zhèn)獨(dú)立征收,各地的稅率完全不同。各個(gè)城鎮(zhèn)最大的財(cái)政開(kāi)支是教育,于是,美國(guó)就形成了一個(gè)多元化的城市布局:有的城市退休人員比較多,對(duì)子女教育的需求很低,因此,他們?cè)敢獍岬綄W(xué)校質(zhì)量不高但房產(chǎn)稅率很低的地方生活;相反,年輕的夫婦高度注重教育質(zhì)量,會(huì)選擇高稅率但同時(shí)有高質(zhì)量學(xué)區(qū)的城市去居住。學(xué)區(qū)好的城市房?jī)r(jià)也高,房?jī)r(jià)高又反過(guò)來(lái)支撐了較高的學(xué)校開(kāi)支,這就形成了一個(gè)學(xué)區(qū)質(zhì)量、房?jī)r(jià)和房產(chǎn)稅的正向循環(huán),以及城市與城市之間良性的、非同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)。不同類型的人口可以選擇不同類型的城市,繳納不同稅率的房產(chǎn)稅。
房地產(chǎn)稅之所以應(yīng)該成為地方稅的另一個(gè)理由,在于其征收對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn),而不像易于流動(dòng)的金融交易以及物流。因此,各個(gè)地方政府在房地產(chǎn)稅上不可能進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)相實(shí)行零稅率,不同地方的政府應(yīng)該會(huì)采取不同的措施。
地方性房產(chǎn)稅在中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要作用
隨著新型城鎮(zhèn)化框架與體系的逐步明晰,中國(guó)很快將出現(xiàn)一個(gè)新的局面,那就是不同地方政府將競(jìng)相爭(zhēng)奪人口,而不僅僅是資金。其競(jìng)爭(zhēng)的最主要目標(biāo)是希望本地的常住人口不僅能夠穩(wěn)定上升,而且人口素質(zhì)能夠不斷提高,因?yàn)榉€(wěn)定的、不斷流入的高素質(zhì)人口是保持一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的最根本保障。
那么,如何才能吸引這些高素質(zhì)人口入戶呢??jī)H僅靠降低房產(chǎn)稅是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,更重要的是地方政府必須采取措施,為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┳詈玫?ldquo;物業(yè)服務(wù)”,包括教育、治安、交通、環(huán)境等。因此,一旦房地產(chǎn)稅交由地方政府來(lái)征收,很多地方政府將不會(huì)簡(jiǎn)單地降低房產(chǎn)稅,而會(huì)下功夫提升本地的綜合競(jìng)爭(zhēng)力,這個(gè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力最終將集中反映在房?jī)r(jià)上。
地產(chǎn)稅立法權(quán)交由地方征收的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義
長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)立法體制有待解決的問(wèn)題是過(guò)分集中。中國(guó)幅員遼闊、行業(yè)眾多、經(jīng)濟(jì)情況極其復(fù)雜,由國(guó)家層面統(tǒng)一立法的弊病很多。由于各個(gè)地方情況不同,制定的法律或許難以執(zhí)行,或許對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成負(fù)面影響。2008年《勞動(dòng)合同法》的制定已經(jīng)是一個(gè)慘痛的教訓(xùn):在中國(guó)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)度千差萬(wàn)別的情況下,整齊劃一地制定全國(guó)性的《勞動(dòng)合同法》,事實(shí)證明弊多利少。
在房地產(chǎn)稅上,當(dāng)下比較合理的做法是,由全國(guó)人大常委會(huì)就這一稅項(xiàng)的征收確定比較粗線條的原則性立法框架,最核心的立法內(nèi)容,包括征收對(duì)象和稅率,則交由各省甚至各市的人大因地制宜地制定。這樣做才能為其他相關(guān)領(lǐng)域的立法樹(shù)立一個(gè)良好的榜樣。
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