根據(jù)我國公路建設的長遠發(fā)展規(guī)劃，未來公路建設資金需求仍然很大，政府財政支出根本無法滿足當前和今后公路建設的需要。拓寬籌資渠道，實現(xiàn)投資主體多元化是高速公路籌資體制改革的必然趨勢，社會資金投資高速公路將成為高速公路籌資的重要方式之一。雖然現(xiàn)有的高速公路建設項目中有一些是采用了這種方式，但在實施的過程中暴露出許多問題，如投資人的選擇、政府與投資人的利益沖突、政府與投資者的權責利問題、公路建設項目效益評價等問題。其中，關于政府與投資者的權利和責任的劃分，以及利益的協(xié)調問題是貫穿項目建設始終、最具根本性的問題。只有很好地解決了政府與投資者的權責利問題，社會資金投資高速公路的其他問題才能找到合適的解決方法。本文從社會資金投資高速公路的形式和項目建設程序入手來分析政府與投資者之間的關系，并從項目建設前、建設中和建設后三個方面對雙方的權責利問題進行探討，最后針對政府與投資者之間的利益沖突提出解決的辦法。
一、 社會資金投資高速公路建設項目中政府與投資者之間的關系
本文所討論的社會資金，也稱為民間資本，是指除國家財政資金與國有企業(yè)自有資金之外的一切民間資金。目前，在我國高速公路建設的實踐中，社會資金投資高速公路的形式主要是特許權融資方式。所謂特許權融資方式，是指國家或地方政府部門以招標的形式，通過特許權協(xié)議，將特許經營權轉讓給中標的私營機構，私營機構負責公路的融資、建造、經營和維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內，項目公司擁有投資建造公路的所有權，允許向公路使用者收取適當?shù)馁M用，由此回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理的回報，特許期滿后，項目公司將設施無償?shù)匾平唤o政府部門。特許權融資的典型形式有BOT、BOOT（建設——經營——擁有——轉讓）、TOT（轉讓——經營——轉讓）等，其中BOOT、TOT等形式都是BOT的變種。
在社會資金投資高速公路的形式下，項目建設的基本程序主要包括：確定項目方案、項目立項、招標、資格預審、投標和評標、合同談判、融資和審批、實施（設計、建設、運營和移交）。
由于高速公路建設采取社會資金投資的融資體制和特許權協(xié)議的融資方式，所以政府與投資者之間存在以下關系：①委托與被委托的關系。政府將公路建設項目作為標的物，以特許權協(xié)議的形式交給中標人（投資者）建設，實質上構成了政府與投資者之間的委托與被委托關系。②支持與被支持的關系。政府要為投資人提供政策支持以及其他一些保障體系。③監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。政府是社會公眾利益的代表，對建設項目負有監(jiān)督的責任。④政府與投資者之間具有“求同存異”關系。政府為滿足社會公眾的需求，要求公路建設項目符合既定的要求，投資者為了獲得收益必須按照既定要求進行公路建設；政府對項目承擔間接責任，投資者對項目承擔直接責任，雙方共同分擔項目風險。以上四種關系貫穿于項目建設的始終，這四種關系體現(xiàn)在政府與投資者簽訂的《特許權協(xié)議》中。
二、政府與投資者的權利和責任
政府與投資者的權利和責任在《特許權協(xié)議》規(guī)定的項目中有所體現(xiàn)。本文從另一角度，即項目建設前、項目建設中和項目建設后三個階段對政府與投資者的權利和責任進行劃分。
（一）政府的權利和責任主要體現(xiàn)在
1.項目建設前：政府負責確定項目建設的必要性，并研究確定設計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標，必要時需聘請設計院或咨詢公司；負責立項，編寫《項目建議書》或《預可行性研究報告》，并取得計劃管理部門同意建設的批復；進行招標、評標和決標，以確定中標人；合同談判，一方面為中標人提供政策支持和一系列保障機制，另一方面要對規(guī)劃條件、技術標準、工藝和設備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求。
2.項目建設中（實施階段）：政府在項目建設的過程中要對投資方給予支持，當出現(xiàn)突發(fā)事件，政府要在權限范圍內分擔風險，并為保證項目的繼續(xù)進行采取必要的措施。政府在實施階段的任何時間，都具有監(jiān)督和檢查的權利，以確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。
3.項目建設后：項目竣工階段，政府有權對項目的經濟性、效率性和效果性進行審計；在項目運營期限內，政府有義務為投資方的項目運營提供政策保證和法律保證，政府有權對運營方的經營行為進行規(guī)制和監(jiān)督，以維護社會公眾的利益；特許權期滿后，政府有權收回項目的所有權。
�。ǘ┩顿Y者的權利和責任主要體現(xiàn)在
1.項目建設前：參加資格預審，提交資格申請文件，包括技術力量、工程經驗、財務狀況、履約記錄等方面的資料，確保資料的真實、可靠；提交投標書，對項目的所有關鍵方面作出說明；中標人與政府簽訂特許權協(xié)議，可以要求政府提供一攬子基本的保障體系。
2.項目建設中：投資人負責項目的組織設計和施工，安排進度計劃和資金營運，控制工程質量和成本，監(jiān)督工程承包商，并保證資金按計劃投入，確保工程按預算、按時完工。投資人在項目的建設過程中享有自主決策權以及向政府尋求幫助的權利。
3.項目竣工后：按照協(xié)議書中的要求接受政府對項目的審核評價。進入正式商業(yè)運營階段后，具有公路收費權，并負責公路的養(yǎng)護。在特許期屆滿時將項目設施移交給政府或其指定機構。
投資者在項目建設的整個過程中，除了要按照《特許權協(xié)議》履行義務外，還要承擔潛在的融資風險、項目開發(fā)風險、完工風險和運營風險。
三、政府與投資者之間的利益沖突
對于公路建設項目，政府是立足于社會公眾的利益，目的在于建設最具經濟性、效果性和效益性的公路以滿足社會對基礎設施的需求；投資者的目的在于獲取最大的投資收益。利益的不同是產生權利和責任劃分的根本原因，而明確權利和責任的劃分又是為了滿足雙方的利益。雖然在合同談判的過程中，已經對政府與投資者的權利和義務做了明確的劃分，但由于利益的立足點不同，雙方的利益沖突貫穿于項目的始終，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
�。ㄒ唬╉椖拷ㄔO前的合同談判過程中，政府與投資者之間的利益沖突。
1.項目建設前，雙方的利益沖突主要體現(xiàn)在特許權協(xié)議中，涉及到的項目主要有項目特許權內容、方式及期限；項目工程設計、建造施工、經營和維護的標準；項目收費方案；項目移交的內容、標準及程序。在收費年限的制定上，由于尚無標準和模式，投資人往往通過提高工程概算來獲取更長的收費年限；在收費權和收費標準的制定上，政府通常會較多地考慮社會成本的補償，而投資者是以建設經營成本的收回和利潤的獲得為基準。
2.政府與投資人簽訂特許權協(xié)議時，從投資人的角度來看，為了降低風險，要求政府提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。
以上兩方面的沖突產生于投資者對收益和風險的考慮，如果這兩方面的沖突得不到合理的解決，必將使投資者望而卻步，最終將會阻礙社會資金投資高速公路這一融資體制的發(fā)展。
�。ǘ╉椖拷ㄔO過程中，政府與投資者之間的利益沖突。
1.政府的干涉與投資人的自主決策權之間的矛盾，這一矛盾會造成雙方角色不明確，責任互相推諉等項目組織管理上的問題。
2.政府與投資者是否能夠為保證工程按期完成而全面履行各自的義務。這兩方面的利益沖突會對工程的正常進行造成影響，只有正確處理好這些沖突，才能保證建設項目保質保量、按期完工。
�。ㄈ╉椖窟\營過程中，政府與投資者之間的利益沖突。
項目運營過程中，雙方的利益沖突主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是新增運營費用如何承擔的問題，由于公路行業(yè)對道路維修、交通標識、周邊綠化及環(huán)境整治等方面都提出了更高的標準，投資人相應的費用支出也有較大幅度的增加。而投資人則希望盡量降低開支，提高經濟效益。在簽訂特許權協(xié)議時尚未預見到幾年或十幾年之后的行業(yè)管理標準和公路運營的費用額度，因此，新增的費用由誰承擔就成了矛盾的焦點。另一方面是在既定的行業(yè)管理標準下，投資人仍然忽視公路的養(yǎng)護以及社會公眾的利益。項目運營過程中的利益沖突不僅會影響到投資人在特許權年限內收益的取得，也會影響到行業(yè)有關部門和社會公眾的利益。因此，必須采取適當?shù)拇胧﹣斫鉀Q這些沖突，以保證各方的利益。
四、 解決政府與投資者利益沖突的辦法
針對政府與投資者之間的利益沖突，本文提出以下對策。
�。ㄒ唬┖侠泶_定收費年限和收費標準
目前，在收費權的制定上，按照交通部門的要求，以投資預測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資預測回收期的50％）為基準，但是投資回收期和年限的確定本身就不準確，因此建議交通部門組織專門的力量，結合項目的交通預測量和今后相關的路網規(guī)劃，對投資回收期和年限作出修正，在此基礎上制定合理的收費年限和收費標準。政府可給予投資人一定的收費標準調整權以應對不可預見的經濟環(huán)境的變化。
�。ǘ┱畱浞职l(fā)揮保證作用，合理分擔投資人的風險。
在社會資金投資高速公路建設項目中，政府必須提供一定范圍內的保證。這種保證包括兩類：一類是政府要對有關政策、法律問題向投資者作出保證；另一類是政府要對項目的投資回報率向投資者作出保證。社會資金投資高速公路建設項目中，投資人要承擔巨大的投資風險，政府應該在一定范圍內分擔投資者無力承擔的風險，如政策法規(guī)變化、利率變化、通貨膨脹、稅率變動等風險。
�。ㄈ┟鞔_政府在項目建設中的角色和職責
政府在社會資金投資高速公路項目建設中，應該扮演的角色是特許權的授予者、管制者、合作者、支持者，甚至是幫助者。政府一方面要給予投資者適當?shù)膸椭�，不能對投資者面臨的困難視而不見，另一方面要控制行政力量介入的程度，給予投資者充分的自主決策權。
�。ㄋ模⿵娀O(jiān)管
監(jiān)管包括兩個層次：第一層次是政府要加強對投資人的監(jiān)管，確保投資人按照合同規(guī)定的條款全面履行各項義務；第二層次是獨立于政府和投資者的第三者對雙方行為的監(jiān)管。所謂獨立于政府和投資者的第三者，是指由代表社會公眾利益的組織或個人組成監(jiān)管小組，負責對雙方的行為進行監(jiān)督。這一層次又包含兩方面的內容：首先，在項目建設的過程中，監(jiān)管小組負責對政府和投資者的行為進行監(jiān)督，以第三者的立場對政府和投資者是否按照協(xié)議規(guī)定全面履行各自的義務作出評價；其次，在項目運營年限內，對運營方的公路養(yǎng)護情況作出評價。成立監(jiān)管小組對雙方的行為進行監(jiān)督，更具有形式上和實質上的獨立性，因而評價結果更具有客觀性，從而更夠更好地發(fā)揮監(jiān)管作用，同時也能起到協(xié)調雙方利益的作用。
（五）制定統(tǒng)一的行業(yè)管理標準
為了解決新增的運營費用承擔問題，交通管理部門應根據(jù)行業(yè)特點和社會經濟發(fā)展要求盡快制定統(tǒng)一且相對穩(wěn)定的標準，使投資人在項目開始前就能對項目的運營費用作出合理預計，并計入運營成本。政府可以考慮根據(jù)項目運營的實際收益情況，給予投資人以適當?shù)难a貼，以確保經營權轉讓后項目的正常運營。
