國家審計署2007年3月26日發(fā)布公告，披露了34個高等級公路項目建設(shè)管理及投資效益情況的審計結(jié)果。審計查出的主要問題是：部分項目存在勘察設(shè)計失誤、盲目趕工期現(xiàn)象，造成浪費損失和增加投資32.47億元；一些地方政府及項目建設(shè)單位違規(guī)征地，截留、挪用和長期拖欠農(nóng)民征地補償款；部分項目建成后，未達到預(yù)期經(jīng)濟效益，難以按期還清貸款。國家審計署披露的這些問題，說明了部分公路基本建設(shè)項目對資金監(jiān)管不力，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，工程建設(shè)資金的管理存在很多漏洞。如何才能實現(xiàn)公路基本建設(shè)項目資金的有效監(jiān)管，筆者根據(jù)自己曾在公路路網(wǎng)改造項目建設(shè)辦工作的體會做以下探討。
一、公路基本建設(shè)項目資金管理的薄弱環(huán)節(jié)
�。ㄒ唬┎恢匾晥�(zhí)行內(nèi)控制度，資金存在安全隱患。
部分公路基本建設(shè)項目存在內(nèi)控制度不健全或執(zhí)行內(nèi)控制度不力的問題，表現(xiàn)之一就是很多項目建設(shè)辦的負責(zé)人往往只注重工程進度，輕視工程建設(shè)資金的安全，有時為了爭取工程進度，往往會冒風(fēng)險大量借款給承包商，使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。我們知道，大量借款給承包人，會使建設(shè)單位面臨很大的財務(wù)風(fēng)險：一些不講誠信、履約能力差的承包人從建設(shè)單位得到工程借款后，并不急于計量結(jié)算，他們與民工勾結(jié)，用不同的方式套取資金，將本項目的資金挪用到其他項目，或者用于支付非本項目的各種費用，有的承包人甚至惡意拖欠民工工資和材料款，這給建設(shè)單位的資金管理帶來很多意想不到的困難。
�。ǘ┤狈Τ杀竞怂阋庾R，沒有充分發(fā)揮資金使用效益。
公路基本建設(shè)項目的款源一般有自籌資金、國債資金、車購稅補助等，其中大部分款源是通過向銀行借款籌集，一些地方對銀行借款資金實行統(tǒng)借統(tǒng)還的管理方式。實行統(tǒng)借統(tǒng)還的籌資方式，保證了各工程項目能夠及時得到工程建設(shè)資金，為工程施工順利進行提供了便利。由于一些項目建設(shè)辦的財務(wù)人員缺乏成本核算意識，他們在向上級主管部門申請資金時，不根據(jù)本項目對資金的實際需要量進行申請，通常都是一次性大量申請資金或頻繁申請資金，在上級資金到位后，又因計量結(jié)算工作滯后，使大量的工程建設(shè)資金被沉積在建設(shè)項目的銀行賬戶上，而且沉積的時間很長，使大量的資金被閑置，一些有銀行貸款款源的項目，申請撥付的貸款資金也被閑置，這不但增加了籌資部門籌集工程建設(shè)資金的壓力，項目取得的存款利息收入也根本不足以抵消貸款利息支出，工程建設(shè)資金的使用效益沒有得到很好地發(fā)揮。筆者曾對一個路網(wǎng)改造項目做過統(tǒng)計，該項目建設(shè)辦2006年度月均存款余額都保持在2500萬元以上，也就是說每個月都有2500萬元的資金沒有及時支付出去而被閑置在項目建設(shè)辦的銀行賬戶上，如果按照6%的借款利率計算，2500萬元借款全年應(yīng)付利息為150萬元，而該項目建設(shè)辦全年取得的存款利息收入為40萬元，利息收支差110萬元。資金被閑置不但沒有發(fā)揮其使用效益，支付的貸款利息也大大地提高了該項目建設(shè)成本。
�。ㄈ┕て谕涎蝇F(xiàn)象普遍，增加投資財務(wù)難以控制。
由于沒有編制周密的施工計劃，也沒有選擇最佳的開工時間，再加上征地拆遷工作滯后、群眾阻攔施工和雨雪天氣無法施工等各種因素的影響，很多公路基本建設(shè)項目都存在工期拖延現(xiàn)象。我們知道，一旦工期被拖延，工程的各項費用支出都會正比例地增加。例如，很多項目普遍存在的建設(shè)單位管理費超支嚴重現(xiàn)象，除了預(yù)算定額偏低、核定的管理費無法滿足工程施工管理的需要造成超支外，工期拖延是造成建設(shè)單位管理費超支的主要原因。以某二級公路工程項目為例，該項目建設(shè)辦組建于2001年6月，同年7月建設(shè)辦工作人員進場進行開工前的各項籌備工作，2002年1月項目被批準正式開工，設(shè)計工期為10個月，批準工期為12個月，2003年10月工程完工進行交工驗收，實際施工工期達22個月，比設(shè)計工期拖延了12個月，比批準工期拖延了10個月，直到目前，該項目還沒有進行竣工驗收，時間跨度已經(jīng)超過了6年。該項目預(yù)算批復(fù)的建設(shè)單位管理費為125萬元，實際支出357萬元，對比預(yù)算，超支232萬元。如果按照該項目的全部工期30個月（籌備時間6個月加實際工期22個月再加上竣工驗收準備時間2個月）計算，建設(shè)單位管理費月均實際支出11.9萬元，假如該項目能夠在批準工期12個月內(nèi)完工，實際應(yīng)開支的建設(shè)單位管理費應(yīng)為143萬元，預(yù)算批復(fù)的建設(shè)單位管理費完全可以滿足工程管理的需要，照此計算，工期拖延18個月就造成該項目多開支了建設(shè)單位管理費214萬元。工期拖延還使工程監(jiān)理費成倍增長，建安工程投資等各項費用支出也大幅度上升，同時也使承包人的經(jīng)營成本大大提高，而這種情況是財務(wù)人員難以控制的。
�。ㄋ模┛辈煸O(shè)計和預(yù)算編制深度不夠，財務(wù)監(jiān)管后期變更比較困難。
由于設(shè)計深度不夠或預(yù)算編制漏項等原因，在預(yù)算執(zhí)行過程中，往往會發(fā)生大量的工程變更。由于各種原因，財務(wù)人員對工程項目發(fā)生的變更僅局限于事后核算，很少參與過程的監(jiān)督管理，加上審批變更的過程透明度不高，這很容易產(chǎn)生工程變更過程中的舞弊行為，工程建設(shè)資金管理的隱患較多。公路基本建設(shè)項目經(jīng)常出現(xiàn)的變更有以下幾方面。
1.設(shè)計單位對用作路基填料的土質(zhì)調(diào)查深度不夠，很多不能使用的土方作為可利用土方；很多挖方路段的路槽必須要換填的，而設(shè)計未加考慮；很多填方路段必須要進行軟基處理的，設(shè)計遺漏較多。
2.橋梁工程基礎(chǔ)的地質(zhì)鉆探資料不準確，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)計與實際施工結(jié)果不相符，特別是我區(qū)多巖溶地貌，地質(zhì)情況非常復(fù)雜，如果地質(zhì)鉆探資料不準確，不但增加橋梁施工的困難，也增加工程的變更數(shù)量和工程造價。
3.編制預(yù)算使用的材料價格與市場價格存在一定的差距，特別是瀝青材料、鋼材、水泥等的價格變動幅度較大，雖然承包人要承擔(dān)價格變動帶來的各種風(fēng)險，但其經(jīng)濟利益沒有保障的前提下，會采取非法轉(zhuǎn)包、偷工減料和惡意拖欠民工工資等違法手段轉(zhuǎn)嫁其風(fēng)險，這不但增加建設(shè)單位的管理難度，也影響到工程項目的進度和質(zhì)量。另外，設(shè)計單位對沿線料場的砂石材料也沒有進行認真的試驗，一些原設(shè)計可以就近取料的料場，因質(zhì)量不符合要求而改用其他料場的材料，造成工程變更。
4.在項目具體實施過程中，常常會碰到設(shè)計圖做荒地統(tǒng)計而實際卻是林地，設(shè)計圖是旱地而實際是水田等情況，這種在設(shè)計過程中對征地拆遷調(diào)查深度不夠，勢必造成征地拆遷費用預(yù)算批復(fù)數(shù)與實際支出數(shù)差距較大、設(shè)計征地數(shù)量和實際征用土地數(shù)量不相符而需要變更的結(jié)果，影響項目建設(shè)辦對征地拆遷費用的有效控制。
二、實現(xiàn)公路基本建設(shè)資金有效監(jiān)管的對策
�。ㄒ唬┨岣邇�(nèi)控制度的執(zhí)行力度，不斷完善內(nèi)部控制。
提高公路基本建設(shè)項目內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，保證工程建設(shè)資金的有效監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)從多方面采取措施。
1.設(shè)置管理職能小組，對工程施工過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實行集體決策。
項目建設(shè)辦內(nèi)部現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置、職務(wù)分工基本上能夠做到相互牽制，但從內(nèi)部控制規(guī)范性的角度和財務(wù)管理的廣度和深度來衡量，還存在較大的差距，例如，工程借款一般都由建設(shè)辦領(lǐng)導(dǎo)說了算，財務(wù)人員對工程變更僅限于事后核算等，這些現(xiàn)象都說明項目建設(shè)辦的內(nèi)部控制不規(guī)范、財務(wù)監(jiān)管不到位。為改變這種現(xiàn)狀，應(yīng)借鑒上市公司內(nèi)部設(shè)立價格、薪酬、審計等委員會的做法，在項目建設(shè)辦內(nèi)部設(shè)立由建設(shè)辦負責(zé)人、工程技術(shù)人員、財務(wù)人員、監(jiān)理人員組成的變更、采購、計量支付、風(fēng)險評估等各專門管理小組，負責(zé)對工程施工過程中涉及變更、采購、計量支付、風(fēng)險評估等事項的初步方案進行集體決策，提高這些業(yè)務(wù)辦理過程的透明度，防范舞弊行為發(fā)生。最近筆者所在單位成立了由領(lǐng)導(dǎo)、工程技術(shù)人員、財務(wù)人員、紀檢監(jiān)察人員、項目主要負責(zé)人等組成的工程項目變更領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負責(zé)審核所轄路網(wǎng)改造工程項目提出的變更方案，重點對各工程項目提出的變更數(shù)量和變更單價是否真實合理進行討論和核實，討論意見一致后再進行集體決策。我認為這種做法對有效控制工程投資、防范舞弊行為效果良好。
2.進一步健全項目的內(nèi)控制度，重點完善內(nèi)部會計控制。
在現(xiàn)有的內(nèi)控制度的基礎(chǔ)上，重點要完善職責(zé)與分工控制、授權(quán)批準控制、概預(yù)算控制、工程價款支付控制、財務(wù)風(fēng)險控制和會計系統(tǒng)控制，使各項目內(nèi)控制度系統(tǒng)化、完整化，通過以制度來管人管事，達到不斷規(guī)范項目會計行為和財務(wù)行為的目的。
3.完善檢查考評機制，開展項目資金使用績效評價。
由于財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，單純通過定期的財務(wù)會審職能發(fā)現(xiàn)會計核算基礎(chǔ)工作存在的不足，對于各項目管理中的一些深層次的問題無法完全反映，因此，在堅持財務(wù)會審辦法的同時，主管部門還要定期或不定期對建設(shè)項目的資金管理、工程進度、工程質(zhì)量等進行檢查，重點對變更、計量支付、借款等環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施和控制效果進行檢查，并且經(jīng)常開展項目資金使用的績效評價，改進項目管理，減少損失浪費，切實提高工程建設(shè)資金的使用效益。
4.建立責(zé)任追究制，嚴格財經(jīng)紀律。
一個好的制度，如將其束之高閣，就成為廢紙一張。要使各項目的各項內(nèi)控制度落實到位，就必須建立責(zé)任追究制度。切實發(fā)揮紀檢監(jiān)察和內(nèi)審部門的監(jiān)督作用，要不定期對工程項目的預(yù)算執(zhí)行情況、合同履行情況、資金管理情況等進行檢查，對違反規(guī)定的給予責(zé)任追究并通報批評，造成損失和浪費的給予黨紀政紀處分，情節(jié)嚴重的直至追究法律責(zé)任。
5.加強對審計意見的整改落實
審計提出的問題，是各項管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，審計給于的整改建議，為各項目改進工作指明了方向，因此，必須要重視對審計意見的整改落實。通過抓審計意見的整改落實，可以進一步規(guī)范各項目的財務(wù)行為，強化會計基礎(chǔ)工作和資金使用的監(jiān)督管理工作，提高財務(wù)監(jiān)管水平。主管部門可以采取專項檢查或重點檢查的形式，促使各項目對審計意見的整改落實。
�。ǘ┘訌娰Y金使用成本核算，提高資金使用效益。
1.完善資金申請手續(xù)，在每次申請資金時，項目建設(shè)辦必須要提供結(jié)算資料，以證實資金需要量；提供銀行存款證明材料，以證實項目的存款情況。
2.按照分級管理的原則，由各市公路局或交通局成立結(jié)算中心，專門負責(zé)所轄公路基本建設(shè)項目資金的集中管理。項目撥款由結(jié)算中心向上級申請，項目計量結(jié)算、采購材料和設(shè)備等所需的大筆資金由結(jié)算中心直接支付，基本支出由結(jié)算中心根據(jù)預(yù)算核定數(shù)分月下?lián)�，條件成熟的地方，主管部門為項目建設(shè)辦開設(shè)零余額賬戶。資金實行集中管理后項目建設(shè)辦財務(wù)監(jiān)管的重點是對承包商取得結(jié)算資金的流向進行監(jiān)管。采取這種資金管理辦法的意義在于：①為實現(xiàn)國庫集中收付制度奠定基礎(chǔ)；②便于主管部門統(tǒng)籌安排工程建設(shè)資金，減輕籌資壓力，提高資金使用效益；③有利于建設(shè)資金按規(guī)定程序在集中賬戶內(nèi)規(guī)范運行，實現(xiàn)資金撥付和使用過程的有效監(jiān)管；④有利于減輕工程項目貸款利息負擔(dān)，降低工程建設(shè)成本； ⑤可以從源頭上控制大量借支工程款現(xiàn)象，減少財務(wù)風(fēng)險發(fā)生的機率。
3.改變現(xiàn)行的貸款利息列收辦法，按各項目實際占用資金的時間和數(shù)量計收貸款利息。
�。ㄈ﹪栏耖_工審批制度，精心編制施工計劃。
為避免拖延工期現(xiàn)象，首先，要嚴格開工審批制度，對征地拆遷等前期準備工作未完成的項目，堅決不予批準開工建設(shè)，避免因征地拆遷未完成、沿線群眾阻攔施工而影響工程進度；第二，要減少開工前的籌備時間；第三，要選擇最佳開工時間，避免在雨季開工使工作無法開展；第四，項目建設(shè)辦必須要編制詳細的施工計劃，精心組織施工，避免在建設(shè)過程中受各種不利施工的因素影響工程進度。
�。ㄋ模┘訌婎A(yù)算控制，減少勘察設(shè)計失誤。
為減少對項目勘察設(shè)計的失誤，提高工程預(yù)算的可執(zhí)行性，便于建設(shè)單位控制工程投資，有必要加強對勘察設(shè)計和編制預(yù)算階段的控制，具體措施如下。
1.實行“二上二下”的預(yù)算編制原則，充分征求項目業(yè)主單位和管養(yǎng)單位的意見。
初步設(shè)計方案出臺后，要充分征求項目業(yè)主單位和管養(yǎng)單位的意見，對初步設(shè)計不完善之處和預(yù)算漏項進行改進，經(jīng)過“二上二下”的不斷改進不斷完善的過程，減少施工過程中的變更，以便于更好地控制工程投資。
2.改變傳統(tǒng)做法，讓項目建設(shè)辦相關(guān)人員提前介入項目前期的各項工作。
通常情況下，公路基本建設(shè)項目初步設(shè)計階段等前期工作的傳統(tǒng)做法是由主管部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)設(shè)計單位完成，不需要項目建設(shè)辦人員參與，項目建設(shè)辦對本項目前期工作的財務(wù)監(jiān)督基本上是空白的。而初步設(shè)計階段是控制建設(shè)成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，概預(yù)算一經(jīng)批準將成為項目投資的最高限額，一般情況下，不得突破批準的預(yù)算投資總額。為使初步設(shè)計更加完善，預(yù)算更加科學(xué)合理，在征求業(yè)主單位和管養(yǎng)單位意見的同時，我認為有必要讓項目建設(shè)辦的工程技術(shù)人員和財務(wù)人員提前介入項目的前期工作，主要是對工程概預(yù)算編制依據(jù)進行調(diào)查核實、核實工程數(shù)量、提出各項定額、取費標準、工資單價、特別是材料設(shè)備價格信息等相關(guān)建議，減少初步設(shè)計和預(yù)算的漏項，以便使批復(fù)的預(yù)算能完整、準確地反映設(shè)計內(nèi)容，使設(shè)計更加經(jīng)濟合理、更加完善。
3.借助社會力量，發(fā)揮中介機構(gòu)在預(yù)算控制中的輔助作用。
為進一步規(guī)范工程勘察設(shè)計和預(yù)算編制，減少失誤，還要引入社會中介機構(gòu)對工程項目勘察設(shè)計和預(yù)算編制資料進行復(fù)核，并對建設(shè)過程中工程變更、計量結(jié)算的有關(guān)資料進行審查，開展征地拆遷、工程借款等重要事項的專題審計，為建設(shè)單位執(zhí)行預(yù)算和履行合同把好關(guān)，為控制工程建設(shè)成本發(fā)揮其輔助作用。
