摘 要：近幾年，審計署每年在全國人大會議上作的審計報告，就像一場猛烈的風(fēng)暴，揭露出不少重大問題，在社會上引起強(qiáng)烈反響。提高政府行為的透明度，鏟除滋生官僚腐敗的土壤，只靠刮一兩次“風(fēng)暴”顯然是不夠的。只有讓審計公開變成一項日常的制度，才能更好地保證公眾的知情權(quán)，對政府和有關(guān)部門進(jìn)行有效監(jiān)督，審計工作才能發(fā)揮最大的效用。

　　關(guān)鍵詞：審計風(fēng)暴；體制；制度

　　審計署近日發(fā)布2009年第12號審計結(jié)果公告，以近10萬字的篇幅，列舉了54個部門單位2008年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果，其中引人關(guān)注的是，被披露的部門情況中首次有了審計署自己的名字。這幾年的“審計風(fēng)暴”，產(chǎn)生了巨大的影響。

　　1 “審計風(fēng)暴”產(chǎn)生的原因

　　1.1 十六大報告當(dāng)中把國家審計位置定在“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督”上，這就足以說明審計機(jī)關(guān)的權(quán)力和作用，這是一個大的政治背景，沒有這個背景，審計風(fēng)暴不一定能夠起來。

　　1.2 我們國家加入WTO以后，對政府公開透明的要求增加了。

　　審計機(jī)關(guān)的這種透明又是雙重的，一個方面就是審計署把工作向社會公布出來，先把自己透明化，另一個方面，透明化自己的同時把別人也透明了。

　　1.3 審計署最近幾年工作力度在加大，透明程度在提高。

　　特別是今年《中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告》的出臺，定期向社會公布審計結(jié)果，更說明了這一點。

　　1.4 公民的政府工作知情權(quán)要求不斷增加，這種傾向從去年的SARS時期就已經(jīng)開始。

　　“審計風(fēng)暴”反映出了中央領(lǐng)導(dǎo)反腐倡廉的決心，讓老百姓看到了中國執(zhí)政者以人為本、從嚴(yán)治黨的希望。從這個角度來說，審計報告既是一篇聲討腐敗行為的檄文，又是中央政府執(zhí)政為民昭告天下的宣言書。因此，審計報告不可能不在全國范圍內(nèi)引起廣泛的注意。

　　2 “審計風(fēng)暴”暴露出了檔五大體制“軟肋”

　　2.1 預(yù)算制度：“黑洞”如何彌補。

　　政府實行財政預(yù)算的目的，就是便于人民群眾進(jìn)行監(jiān)督。然而，從此次審計報告中，我們卻看到，大量財政支出沒有納入財政預(yù)算，成為吞噬巨額財政資金的“黑洞”。

　　2.1.1 預(yù)算外資金成為監(jiān)督盲區(qū)。

　　大量財政資金游離于中央預(yù)算之外，幾百億的彩票公益金、行政事業(yè)性收費等未納入預(yù)算管理。一些地方政府還故意把預(yù)算內(nèi)資金改變?yōu)轭A(yù)算外資金。預(yù)算外資金實際上已經(jīng)脫離了人大的監(jiān)控，并且很容易被隨意支配和使用。

　　2.1.2 上年累計節(jié)余資金成為監(jiān)管死角。

　　據(jù)統(tǒng)計，2002年中央部委財政撥款節(jié)余646.03億元，只有56.65億元納入2003年部門預(yù)算，其余589.38億元都留在了原部門。

　　2.1.3 “小財政部”內(nèi)部問題多多。

　　目前，除了財政部外，國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等部門也有不小的預(yù)算分配權(quán)。這些部門實際上成了一個個“小財政部”，可以對財政部整塊劃撥的資金進(jìn)行再分配。而這部分預(yù)算資金的分配還很不規(guī)范，給預(yù)算改革造成了強(qiáng)烈沖擊。

　　2.2 轉(zhuǎn)移支付：如何規(guī)范審批。

　　長期以來，地方政府為了爭取更多的資金，對跑中央部委樂此不疲，群眾諷刺說這是“跑部錢進(jìn)”。“跑部錢進(jìn)”主要“跑”的是有審批分配權(quán)的中央部委，而這“錢”主要是指中央專項轉(zhuǎn)移支付資金。“跑部錢進(jìn)”問題在此次審計報告中有多處體現(xiàn)，暴露出我國財政轉(zhuǎn)移支付體制存在的諸多缺陷。

　　2.2.1 不公開。

　　當(dāng)前中央補助地方支出已占中央財政支出的一半以上，但其分配去向很難從預(yù)決算報告中看出來，資金分配嚴(yán)重缺乏透明度。全國人大不知道數(shù)千億元資金都分給誰、分到哪些項目上了。地方不知道自己能得到多少中央轉(zhuǎn)移支付。

　　2.2.2 不公正。

　　目前中央的轉(zhuǎn)移支付，很多沒有分配辦法，主觀隨意性很大。“會哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多給，少跑的少給，不跑的不給。一些地方干部反映，現(xiàn)在到部委爭取項目和資金，很大程度上是靠拉關(guān)系、攀老鄉(xiāng)、談交情。于是，一些地方政府為了多要錢，千方百計討好拉攏有關(guān)部委官員，導(dǎo)致灰色收入、“權(quán)力尋租”現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　2.2.3 缺乏效率。

　　現(xiàn)在很多轉(zhuǎn)移支付資金都由中央直接分配到縣、鄉(xiāng)，由于信息不對稱，導(dǎo)致分配缺乏效率。中國這么大，有的部門就那么幾十個人，根本沒辦法去核實，他們只看材料，而材料誰不會編？出于這種估算，很多地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付，往往抱有“不要白不要，不花白不花”的心態(tài)。于是，決策不慎重，用錢缺約束，擠占挪用、貪污腐敗問題層出不窮。

　　2.3 投資體制：如何提高效益。

　　此次審計報告暴露出的一個重要問題，就是政府投資效益低下。政府投資效益低下，原因是多方面的。一些投資低效，是由于決策者認(rèn)識水平低、決策能力差、信息不靈通等因素導(dǎo)致，結(jié)果“好心辦壞事”。但是，也不能排除一些人主觀故意為之，把錯誤決策作為牟取個人私利的手段。

　　針對投資效益不高的問題，審計報告提出了應(yīng)解之道：“進(jìn)一步研究完善政府投資的決策機(jī)制，合理劃分中央與地方的投資事權(quán)，提高項目規(guī)劃和決策的科學(xué)化水平；逐步建立健全投資項目績效評估制度以及建設(shè)責(zé)任追究辦法，加強(qiáng)對項目的建設(shè)監(jiān)督檢查，促進(jìn)提高財政資金的投資效果。”

　　2.4 監(jiān)督制度：何時不再虛置。

　　我國的監(jiān)督制度不可謂不多，有黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督、專門監(jiān)督等等。然而，如此大規(guī)模、深層次、高規(guī)格、不留情面地揭發(fā)中央部委和地方政府的問題，觸動體制痛處的，卻是一個在國務(wù)院部委中排名靠后的審計署。審計機(jī)關(guān)在反瀆職、反腐敗行動中這種出人意料的表現(xiàn)，為我們完善權(quán)力監(jiān)督提供了諸多啟示。

　　2.5 問責(zé)制度：如何落到實處。

　　“審計風(fēng)暴”讓我們看到了官員問責(zé)制的缺失和漏洞。官員問責(zé)制度正在全國逐步確立，并從安全事故問責(zé)逐漸擴(kuò)大到其他領(lǐng)域。但是，審計問責(zé)仍是一個盲點，不少部門違法違規(guī)使用資金規(guī)模大、范圍廣、持續(xù)時間長，但受到懲處的高官鮮而有之。所以，我們在追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同時，要實行制度創(chuàng)新，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度改革，光靠審計風(fēng)暴是難以解決根本問題的。

　　3 我們?nèi)绾螐脑搭^遏制一系列違法違規(guī)大案的發(fā)生？

　　關(guān)鍵是在制度建設(shè)上尋求突破口，找準(zhǔn)著力點，真正建立健全科學(xué)、規(guī)范、有效的財政預(yù)算管理和執(zhí)行制度、公共投資體制以及行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

　　3.1 中央及地方各部門必須確立民主理財、依法理財?shù)睦砟?，改變由領(lǐng)導(dǎo)個人決定預(yù)算的狀況，要形成“鐵預(yù)算”──人大一旦通過，除少數(shù)特殊情況外，誰也無權(quán)改動。

　　現(xiàn)在要考慮政府公共財政管理機(jī)制的問題，政府財政預(yù)算應(yīng)該進(jìn)一步公開化、透明化。有消息稱，中央40多個部委已開始試點國庫集中支付管理，各部門作預(yù)算，國庫報賬，集中管理，資金從國庫直接到用款單位，繞開中間步驟。

　　3.2 要大力推進(jìn)投資體制改革，減少政府對資源的直接配置，增強(qiáng)企業(yè)和整個社會的活力與效率。

　　3.3 還需嚴(yán)格規(guī)范資金、項目的審批權(quán)限和審批程序，特別是在大額專項支出方面，應(yīng)當(dāng)建立起嚴(yán)密的管理控制制度。

　　我們必須在財政管理的全過程引入有效的監(jiān)督制約機(jī)制，其中包括財政監(jiān)督、人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，并構(gòu)建起防范違法行政與腐敗現(xiàn)象的預(yù)警機(jī)制和權(quán)力運行機(jī)制。

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