新中國成立后尤其是黨的十一屆三中全會以來， 我國進行了大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)， 國家用于基本建設(shè)的投資達幾萬億元。這些巨大的投入徹底改變了中國經(jīng)濟落后的歷史， 極大地增強了國民經(jīng)濟實力。1998年8月， 為了積極應(yīng)對東南亞金融危機對我國的影響和沖擊， 黨中央、國務(wù)院決定實施積極財政政策， 增發(fā)1000億國債， 專項用于加大基本建設(shè)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入， 以擴大國內(nèi)需求，促進經(jīng)濟增長。國家投入巨資進行基本建設(shè)的目的是為了體現(xiàn)政府調(diào)控市場的基本意圖。而基本建設(shè)本身具有固定性、單件性、長期性的特點， 項目決策失誤或管理不善等都會造成巨大損失和浪費，實現(xiàn)不了政府調(diào)控市場的意圖。因此， 必須按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求， 切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式， 加強基本建設(shè)投資財務(wù)管理。

　　一、加強基建財務(wù)管理， 提高投資效益的制度前提

　　1 . 按照社會主義市場經(jīng)濟運行規(guī)律的內(nèi)在要求， 切實實行政企分開， 使政府在基建投資方面承擔有限責任

　　（ 1 ） 按市場經(jīng)濟運行規(guī)律辦事， 就要按科學(xué)規(guī)律和國際慣例辦事。什么是基本建設(shè)及其財務(wù)管理的科學(xué)規(guī)律？ 我們認為， 目前發(fā)達國家包括某些發(fā)展中國家所采取的國際慣例如業(yè)主負責制、資本金制、工程招投標制和工程監(jiān)理制就是科學(xué)規(guī)律。這是人類幾十年、幾百年積累起來的成功經(jīng)驗， 這是市場經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律， 不分姓“社”和姓“資”， 是客觀實際的科學(xué)反映。

　　（ 2 ） 基建項目的性質(zhì)不同， 政府的經(jīng)濟職能、責任就不同。政府辦企業(yè)的目的是什么？ 收稅和就業(yè)。因為基建投資項目的性質(zhì)不同， 政府在基建投資與管理上的職能也不同， 根據(jù)不同性質(zhì)的項目而承擔有限責任。基建投資項目大體分為競爭性項目、基礎(chǔ)性項目和公益性項目三大類型。在三類項目中， 政府所扮演的經(jīng)濟角色是不同的。

　　①競爭性項目。指投資效益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈活、具有市場競爭能力的項目。在競爭性項目中政府要逐步退出， 并通過政策指導(dǎo)和建立良好的外部環(huán)境， 使企業(yè)通過市場籌資、建設(shè)和經(jīng)營。企業(yè)是競爭性項目建設(shè)營運的主體。

　?、诨A(chǔ)性項目。主要指建設(shè)周期長、投資總額大而收益較低， 需要政府扶植的基礎(chǔ)設(shè)施和一部分基礎(chǔ)工業(yè)項目?；A(chǔ)性項目的投資和管理， 主要是由政府集中必要的財力、物力， 通過企業(yè)（ 如政府所屬的各類投資公司） 進行， 同時廣泛吸引地方、企業(yè)和外商參與投資。在加強中央政策性投融資的同時， 增強地方和企業(yè)的投資責任。

　?、酃嫘皂椖?。主要指科技、教育、文化、體育、醫(yī)療保健、環(huán)保等事業(yè)的建設(shè)項目， 公檢法等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)項目以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國際設(shè)施建設(shè)項目。公益性項目主要由政府進行撥款建設(shè)和管理。

　　2 . 遵循社會主義市場經(jīng)濟運行機制的要求， 改革基本建投資管理體制

　　改革開放以來， 我國的基本建設(shè)投資管理走了一條從逐步下放審批權(quán)限， 到引入市場機制， 著力從宏觀管理到微觀運行都進行系列改革的道路。其方向和特點是投資的主體多元化， 方式多樣化，責任明晰化。一是資金來源多渠道。基本建設(shè)投資由過去主要靠國家財政撥款， 轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y單位自籌資金、銀行貸款、利用外資、財政撥款等多種渠道。二是投資主體多元化。投資主體由過去中央政府一個投資主體， 轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤秸?、企業(yè)、集體、個體、外商等多元化的主體。三是投資方式多樣化。投資方式由過去主要由政府投資， 轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合投資、中外合資、合作建設(shè)等多種方式。四是責任明晰化。包括政府在內(nèi)的不同主體根據(jù)在基建項目投資和管理上介入的范圍程度不同各自承擔有限責任， 在投資與管理上實現(xiàn)責權(quán)利的對等與結(jié)合原則。五是注重內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)。從過去主要靠上新項目、鋪新攤子， 轉(zhuǎn)變?yōu)樵谛陆椖康耐瑫r， 開始注重現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造， 走內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)的路子。六是項目實行招投標。投資項目的建設(shè)實施由行政分配任務(wù)， 逐步轉(zhuǎn)向引進競爭機制， 實行招投標辦法。

　　當前， 基建投資領(lǐng)域突出存在的問題， 一是投資的風(fēng)險約束機制沒有建立起來，“大鍋飯”體制沒有打破； 二是投資結(jié)構(gòu)不合理， 投資的宏觀調(diào)控體系沒有建立起來； 三是投資效益不高， 投資的市場體系不健全， 法規(guī)建設(shè)跟不上。因此， 要從根本上解決基建投資領(lǐng)域存在的問題， 必須從改革入手，按照基建投資與管理所呈現(xiàn)的主體多元化、方式多樣化、責任明晰化的方向和特點， 建立與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應(yīng)的基本建設(shè)投資、管理體制。

　　二、制度建設(shè)與體制創(chuàng)新

　　1 . 基建財務(wù)管理制度改革的原則

　　基建財務(wù)管理制度改革要堅持以下原則： 以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為目的； 滿足基建財務(wù)管理的基本需要； 滿足宏觀調(diào)控的要求， 突出資金源頭控制； 區(qū)別經(jīng)營性建設(shè)項目和非經(jīng)營性建設(shè)項目， 形成不同的財務(wù)體系； 注重基建財務(wù)制度的系統(tǒng)性等原則。

　　2 . 規(guī)范和改革基建財務(wù)制度的主要內(nèi)容

　　要進一步規(guī)范基建財務(wù)制度的適用范圍。應(yīng)將基建財務(wù)制度的適用范圍界定為執(zhí)行國家基建投資計劃， 按照基建程序進行項目建設(shè)的建設(shè)單位。這樣規(guī)定， 有利于打破所有制界限， 突出對基建過程的財務(wù)管理。

　　要明確基建財務(wù)管理的任務(wù)。一是要遵守國家的有關(guān)法律、法規(guī)和方針政策； 二是對基建的資金實行從預(yù)算、控制、核算到分析考核的全過程管理；三是依法、合理、及時籌集建設(shè)資金， 用好籌資的自主權(quán)（ 主要是指經(jīng)營性項目） ； 四是將管理的目標定為降低成本和提高效益。

　　要明確財政部門與建設(shè)單位的財務(wù)管理關(guān)系。一是規(guī)定哪些活動必須由財政部門監(jiān)督管理， 應(yīng)包括項目概算、標底造價和竣工財務(wù)決算等； 二是規(guī)定建設(shè)單位必須向財政部門提交文件資料和財政部門認為需要時建設(shè)單位應(yīng)當提交的文件資料。這樣規(guī)定， 不僅所有的建設(shè)單位都明確哪些活動應(yīng)接受財政部門的管理監(jiān)督， 也為財政部門加強基建財務(wù)資金管理提供了必要的依據(jù)。

　　此外， 對建設(shè)項目利息收入、投資包干結(jié)余、竣工結(jié)余資金、建設(shè)單位管理費的范圍、標準， 核銷與轉(zhuǎn)出、基建收入、竣工財務(wù)決算等都應(yīng)進行規(guī)范的財務(wù)處理。

　　3 . 嚴格執(zhí)行基建投資與管理的基本制度

　　（ 1 ） 項目資本金制。①

　　為強化投資風(fēng)險責任約束， 提高投資效益， 國有和集體單位各種經(jīng)營性基建投資項目， 必須實行資本金制度。資本金是項目法人的非負債資金， 由投資方按規(guī)定的占總投資（ 含鋪底流動資金） 的一定比例認繳。在基建投資項目建設(shè)和建成后經(jīng)營期間， 投資者認繳的資本金可依法轉(zhuǎn)讓其出資額，但不得以任何方式抽回。主要用財政預(yù)算內(nèi)撥款投資建設(shè)的公益性項目不實行資本金制度。

　　基建投資項目資本金可以用貨幣出資， 也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資。對作為資本金的實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)， 必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)依照法律、法規(guī)評估作價， 不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價出資的比例不得超過投資項目資本金總額的2 0 % ， 國家對采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。

　?。?2 ） 建設(shè)項目法人制和業(yè)主負責制。②

　　為建立投資責任約束機制， 規(guī)范項目法人行為， 明確其責、權(quán)、利， 提高投資效益， 凡新開工和進行前期工作的國有單位基建項目， 必須組建項目法人， 實行項目業(yè)主負責制。凡應(yīng)實行項目法人責任制而沒有實行的建設(shè)項目， 固定資產(chǎn)投資審批部門不能批可行性研究報告， 不批開工報告， 不予安排年度投資計劃。

　　實行基建項目法人和業(yè)主負責制是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制， 轉(zhuǎn)換建設(shè)項目投資經(jīng)營機制， 提高投資效益的一項重要改革措施?；椖糠ㄈ素熑沃频膶嵭?， 最重要的就是要實行政企分開， 把投資所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開， 由項目法人對建設(shè)項目的籌措、籌資、設(shè)計、建設(shè)施工甚至生產(chǎn)經(jīng)營； 歸還貸款本息以及國有資產(chǎn)的保值、增值全過程負責， 承擔投資風(fēng)險， 從而真正建立起一種各類投資主體自求發(fā)展， 自覺協(xié)調(diào)， 自我約束， 講求效益的微觀運行機制。

　?。?3 ） 招投標制。③

　　為了維護基建領(lǐng)域的正當競爭， 規(guī)范市場行為， 確?；椖抗こ藤|(zhì)量， 提高投資效益， 各類基建項目均須由建設(shè)項目法人提出招標申請， 在征得項目投資方同意和有關(guān)部門審批后， 全面實行招標投標制。

　　建設(shè)項目招標投標包括項目前期可行性研究、初步設(shè)計、工程設(shè)計、工程施工、工程監(jiān)理、設(shè)備材料購置和社會中介組織選擇等建設(shè)全過程。項目總經(jīng)理具體組織編制和確定招標方案、標底和評價標準， 評選和確定投、中標單位。實行國際招標的項目， 按國家現(xiàn)行規(guī)定辦理。

　　（ 4 ） 工程監(jiān)理和否決制。

　　基建工程建設(shè)監(jiān)理是指具有法人資格的工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托， 依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)以及監(jiān)理合同等， 對施工階段工程建設(shè)投資、工期和質(zhì)量進行的監(jiān)督管理。監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)所承擔的監(jiān)理任務(wù)， 組建工程建設(shè)監(jiān)理機構(gòu)， 并實行總監(jiān)理工程師負責制。中外共同投資的建設(shè)工程， 應(yīng)當由國內(nèi)的監(jiān)理單位進行監(jiān)理， 但可根據(jù)需要引進國外有關(guān)的監(jiān)督技術(shù)或接受國外監(jiān)理公司的技術(shù)咨詢。

　　4 . 加強財政職能部門對基建項目投資管理的職能與作用

　　（ 1 ） 強化財政對基建財務(wù)管理的主體地位。

　　財政部關(guān)于“基建財務(wù)管理若干規(guī)定”④ 明確指出：“各級財政部門是主管基建財務(wù)的職能部門，對基建的財務(wù)活動實施財政財務(wù)管理和監(jiān)督。”財政職能部門要加強對工程概算、預(yù)算及決策的審查監(jiān)督， 凡有財政性資金的項目， 政府要加強對立項、“三算”審查工作等方面的監(jiān)督。在“三算”審查過程中， 要貫徹“誰委托誰付費”的原則， 清除個別部門以“創(chuàng)收”為目的利用審查變相收費的做法。

　?。?2 ） 正確處理基建財務(wù)制度與“兩則”、“兩制”的關(guān)系。

　　我國在1993年對企業(yè)財務(wù)會計制度所作的重大改革中， 制定頒布了《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計準則》， 即“兩則”； 又根據(jù)“兩則”修訂了分行業(yè)的企業(yè)財務(wù)制度和會計制度， 即“兩制”。基建財務(wù)制度應(yīng)當按照“兩則”、“兩制”確定的原則， 結(jié)合基建財務(wù)管理特點和投融資體制改革的進程， 積極穩(wěn)妥地深化改革， 逐步實現(xiàn)“兩則”、“兩制”提出的目標。為此， 1993年對基建財務(wù)制度相應(yīng)作了初步改革。經(jīng)過改革， 使基建財務(wù)制度在體現(xiàn)資本保全原則、確立經(jīng)營性項目的市場主體地位等方面發(fā)揮了積極作用。但是， 從整體來看， 基建財務(wù)制度仍然沒有區(qū)別經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目， 難以反映不同類型項目財務(wù)管理的要求。因此， 系統(tǒng)地規(guī)范和深化基建財務(wù)制度改革， 就是要進一步貫徹“兩則”、“兩制”所確定的改革要求。特別是對于經(jīng)營性建設(shè)項目，“兩則”、“兩制”所確立的適合市場經(jīng)濟的財務(wù)會計的政策、原則和方法， 不僅為經(jīng)營性基建項目的財務(wù)管理制度的改革確定了方向， 而且直接規(guī)定了許多方面的改革內(nèi)容。當前的改革， 重點是結(jié)合建設(shè)項目， 實行資本金制度（ 即實行資產(chǎn)負債考核） ， 對經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目一系列重要財務(wù)處理（ 如籌資、利息、包干結(jié)余、結(jié)余資金、資產(chǎn)處置等） 的不同原則和方式作出更加科學(xué)和實事求是的規(guī)范。

　　5 . 試行和推廣建設(shè)項目股份制

　　隨著我國投資領(lǐng)域中投資主體的多元化， 在項目建設(shè)中不同投資主體共同投資的情況越來越多。目前， 在大中型基建項目中， 采取各種方式聯(lián)合投資的項目約占2 / 3 ，這就為在投資領(lǐng)域進行股份制準備了條件。同時， 推行股份制的投資方式， 也可以消除合作投資方式的一些缺點和問題， 如相互“釣魚”、產(chǎn)權(quán)難以界定、經(jīng)營管理上容易扯皮、收益分配不好確定等。

　　1992年國家對建設(shè)項目實行股份制作出了原則規(guī)定： 凡采取聯(lián)合投資新建項目和國營企業(yè)擴、改建項目， 經(jīng)建設(shè)項目有權(quán)審批的計劃部門會同體改部門批準后， 可以設(shè)立股份制企業(yè)。按有關(guān)規(guī)定在提出建設(shè)項目建議書的同時， 提出股份制企業(yè)的組建方案， 經(jīng)計劃、體改部門批準后按規(guī)定程序設(shè)立。在建設(shè)過程中可以根據(jù)組建方案及有關(guān)規(guī)定申請發(fā)行股票籌集建設(shè)資金。董事會即建設(shè)項目的業(yè)主， 負責編報建設(shè)項目可行性研究報告， 組織項目建設(shè)以及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動， 實行全過程的業(yè)主責任制。

　　建設(shè)項目試行股份制， 目前還剛剛起步， 但確具有深遠的意義。實行股份制， 對于調(diào)動投資主體的積極性， 增加企業(yè)活力， 擴大建設(shè)資金來源， 都將起到十分積極的作用。更重要的是， 它為形成一種新的企業(yè)投資運行機制， 強化投資主體的自我約束力， 促進投資效益的根本好轉(zhuǎn)， 提供了一條好路子。

　　三、堅持“兩手抓”， 建立健全基建投資管理的激勵與約束機制

　　1 . 所有工程都必須堅持“兩手抓， 兩手都要硬”的方針， 一手抓工程建設(shè)， 一手抓廉政目前， 基建工程中暴露出來的腐敗問題不少，有些甚至是觸目驚心的。因此， 搞工程建設(shè)同其它行業(yè)一樣， 也必須“兩個文明”一起抓， 堅持“兩手抓，兩手都要硬”。一手抓工程建設(shè)， 一手抓廉政建設(shè)。絕對不能工程上去了， 壞了一批干部。要把防腐倡廉與工程進展結(jié)合起來。要將深化基建投資體制改革與整頓工程建設(shè)市場、嚴肅工程建設(shè)紀律、規(guī)范工程秩序相結(jié)合， 促使基建投資體制改革走上健康發(fā)展的軌道。

　　2 . 必須加強基建工程的管理和審計工作搞基建工程， 必須實行全方位和全過程管理。從立項報告到編制預(yù)算， 從設(shè)計到施工， 包括施工中的質(zhì)量、安全、工期管理、材料的采購和供應(yīng)， 設(shè)備的采購、運輸和安裝， 還有竣工投產(chǎn)后的經(jīng)營管理，這一整套都應(yīng)當有科學(xué)的程序和科學(xué)的規(guī)范，不能隨心所欲。

　　必須大大加強工程的審計工作?，F(xiàn)在的工程建設(shè)浪費嚴重， 損失驚人， 甚至有不法分子從中貪污受賄。所有重點工程都要嚴格進行審計， 不僅要搞好竣工后的決算審計， 還要加強施工過程中的單項審計， 以便及時發(fā)現(xiàn)問題， 堵塞漏洞。

　　3 . 加強考核， 建立科學(xué)的激勵和約束機制

　　搞工程建設(shè)同搞其他任何工作一樣， 都必須加強對負責人工作業(yè)績的考核。要根據(jù)工程建設(shè)的特殊要求， 建立起以投資、質(zhì)量、工期為主要指標的考核體系， 完善考核辦法， 定期進行檢查考核， 按工程完成情況進行獎懲。完成好的， 要給予包括物質(zhì)和精神兩個方面的獎勵。獎懲要對稱， 并切實逗硬。

　　注1：關(guān)于印發(fā)《基建財務(wù)管理若干規(guī)定》的通知（財基字[ 1998 ]4 號） .注2：參見“國家計委關(guān)于印發(fā)《國家重點建設(shè)項目管理辦法》的通知”計建設(shè)（1996） 105 號。

　　注3：參見“國家計委印發(fā)《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定》的通知”（計建設(shè)[ 1996 ]673 號） .

　　注4：參見《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知

　　作者：

　　馬佳， 經(jīng)濟學(xué)碩士， 經(jīng)濟師， 現(xiàn)任四川省財政廳基建處副處長；

　　高勇， 經(jīng)濟學(xué)博士， 研究員， 四川大學(xué)兼職教授， 現(xiàn)任中國證券監(jiān)督管理委員會成都證券監(jiān)管辦公室副主任。