一、當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的問(wèn)題

　　（一）鄉(xiāng)村財(cái)力減少缺乏有效的增長(zhǎng)機(jī)制

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然采取了一些措施用以增加鄉(xiāng)村可用財(cái)力，如加大轉(zhuǎn)移支付力度，新增農(nóng)業(yè)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，但從近期總體情況看鄉(xiāng)村財(cái)力明顯減少。改革后農(nóng)業(yè)稅收入將在一段時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，而財(cái)政支出是剛性增長(zhǎng)的，原有政府各項(xiàng)支出并沒(méi)有減少，對(duì)于那些主要收入來(lái)源于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾就比較突出。鄉(xiāng)財(cái)政收入難以實(shí)現(xiàn)有效增長(zhǎng)，財(cái)政供養(yǎng)人口近幾年卻不斷調(diào)增工資，九年義務(wù)教育，中小學(xué)危房改造，環(huán)境保護(hù)等支出是要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增加的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求也呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，改革中減支的各項(xiàng)配套措施雖已在逐步實(shí)施，但完全落實(shí)近期所需財(cái)力也較多，鄉(xiāng)村合并精簡(jiǎn)干部可以減少干部報(bào)酬，而對(duì)離崗的村組干部又要支付大筆的退補(bǔ)費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革人員分流，對(duì)精減人員待崗分流期間也要給予一定生活費(fèi)補(bǔ)助；農(nóng)村教育布局調(diào)整需要鄉(xiāng)財(cái)政增加新的購(gòu)建投入等等，這些都給鄉(xiāng)財(cái)政收支平衡帶來(lái)困難，如果不從根本上解決鄉(xiāng)財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制問(wèn)題，就很難消除增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的隱患，不能確保鄉(xiāng)村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　?。ǘ┼l(xiāng)村債務(wù)償還缺少資金來(lái)源

　　在這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中，鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題被暫時(shí)擱起，但其潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，是不容回避的。鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題雖不是稅費(fèi)改革本身造成的，然而卻是影響農(nóng)村稅費(fèi)改革能否成功的重要因素。改革之初繞開鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題是可以的，但始終不解決這個(gè)問(wèn)題則無(wú)法鞏固稅費(fèi)改革的前期成果。鄉(xiāng)村債務(wù)形成原因較多，如前些年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面盲目貸款辦企業(yè)，搞各種集體項(xiàng)目，最終卻無(wú)盈利，致使償債責(zé)任落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)頭上形成的債務(wù)；鄉(xiāng)村二級(jí)干部為追求政績(jī)，貸款搞各種達(dá)標(biāo)升級(jí)項(xiàng)目所欠款項(xiàng)；請(qǐng)客送禮、大搞不正之風(fēng)、財(cái)務(wù)管理疏漏、名目繁多的集資、贊助等等均使債務(wù)大量增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇2000年底全省平均每村負(fù)債8萬(wàn)元，最高的村達(dá)53萬(wàn)元，全國(guó)1999年底平均每個(gè)村債務(wù)為21萬(wàn)元。稅費(fèi)改革取消了“三提五統(tǒng)”，原先由“村提留”解決的村級(jí)債務(wù)缺乏還款來(lái)源，而由“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”承擔(dān)的債務(wù)，現(xiàn)大部分轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，在鄉(xiāng)財(cái)力減少情況下，也無(wú)力償還。在這些債務(wù)中特別是欠農(nóng)戶的借款和合作基金會(huì)股金等，如不及時(shí)償還，農(nóng)民就有可能以債抵稅，使部分農(nóng)業(yè)稅收入落空，從而影響鄉(xiāng)財(cái)政收支平衡，形成惡性循環(huán)，最終會(huì)阻礙稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，甚至?xí)绊戅r(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此處理好鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題已成為當(dāng)務(wù)之急。

　?。ㄈ┏霈F(xiàn)新的農(nóng)業(yè)稅負(fù)不均現(xiàn)象

　　改革后的農(nóng)業(yè)稅制，將過(guò)去按人承擔(dān)的“三提五統(tǒng)”費(fèi)，全部改為按土地征收的稅及附加，隨著人費(fèi)向地稅的轉(zhuǎn)化，在人多田少，農(nóng)戶的非農(nóng)業(yè)收入高的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)低；而在人少田多，以農(nóng)業(yè)收入為主要來(lái)源的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)則偏高，出現(xiàn)種地越多的農(nóng)產(chǎn)上繳稅收越多現(xiàn)象。而無(wú)地的農(nóng)民或只承包口糧田的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶和養(yǎng)殖專業(yè)戶，則只需交納一定資金用于公益事業(yè)即可。剛性收取稅收與彈性收取資金，勢(shì)必導(dǎo)致種植業(yè)比較效益進(jìn)一步下降，增加了農(nóng)戶特別是種田大產(chǎn)的綜合生產(chǎn)成本，因此形成新的稅負(fù)不均，這不僅不利于提高農(nóng)民擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，也不利于提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

　?。ㄋ模┐嬖谵r(nóng)業(yè)稅征管力量薄弱與征收任務(wù)重的矛盾

　　農(nóng)業(yè)稅收具有征收范圍廣，納稅戶多，數(shù)額小，零星分散的特點(diǎn)，而且納稅人的納稅意識(shí)相對(duì)較低。改革前農(nóng)業(yè)稅收主要實(shí)行鄉(xiāng)政府組織，村組委托代征的方式，且其中部分稅收是通過(guò)代墊方式繳納的。改革后全部由鄉(xiāng)財(cái)政所負(fù)責(zé)征收，基層財(cái)政所平均只有4人左右，征管力量大大減少，尤其是村組干部作為一支重要的協(xié)稅護(hù)稅力量卻在減弱。同時(shí)，因稅費(fèi)合并調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)在成倍地增加。由于目前我國(guó)在農(nóng)稅征管上尚無(wú)很有效的征管辦法，缺乏稅收保全措施，征管手段的落后更顯征管力量薄弱。再加上隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)由人向地的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)綜合成本提高，比較利益下降。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化，導(dǎo)致部分農(nóng)戶因從事農(nóng)業(yè)無(wú)利可圖而將土地撂荒外出打工，出現(xiàn)有“稅田”而無(wú)耕種者，使農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)無(wú)法落實(shí)，增加稅款的收繳難度。農(nóng)業(yè)稅不能足額征收將更加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，不改變現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管體制是無(wú)法勝任征管工作的。

　?。ㄎ澹┺r(nóng)村教育及公益事業(yè)發(fā)展將受到影響

　　改革后盡管農(nóng)村教師工資由鄉(xiāng)財(cái)政上劃給縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，有了基本保障。但因鄉(xiāng)村財(cái)力減少，農(nóng)村中小學(xué)的基本建設(shè)投資受到嚴(yán)重影響，長(zhǎng)期積累下來(lái)的投入不足矛盾仍未從根本上解決，這將使農(nóng)村教育的發(fā)展受到限制。改革后村內(nèi)集體公益事業(yè)和兩工使用都采用“一事一議”方式籌資籌勞，這也將影響農(nóng)村公益事業(yè)的投入。因有些工程并不能使每個(gè)農(nóng)產(chǎn)受益，在認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一情況下，費(fèi)用征繳難，使得“一事一議”變成“有事難議”，特別是跨村的項(xiàng)目，難度就更大，最終會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)無(wú)人干也無(wú)錢干的局面，使公益事業(yè)發(fā)展受到影響。另外，在目前有些地方基層民主政治還不健全的情況下，采用“一事一議”方式籌資籌勞，有可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，給亂收費(fèi)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)創(chuàng)造了條件。農(nóng)村教育事業(yè)和公益事業(yè)發(fā)展能否得到保證，這直接關(guān)系到農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，不能不引起重視。

　　二、深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)和任務(wù)

　　針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問(wèn)題，如何對(duì)改革方案加以修正完善，使其更加科學(xué)、合理、周密，是當(dāng)前深化農(nóng)村稅費(fèi)改革中急需研究的問(wèn)題。改革發(fā)展到今天首先應(yīng)該深刻反思稅費(fèi)改革的目標(biāo)任務(wù)究竟應(yīng)是什么，只有明確目標(biāo)任務(wù)后，才能進(jìn)一步采取相應(yīng)措施糾正不足。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本出發(fā)點(diǎn)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這是根本目標(biāo)。但如果把稅費(fèi)改革簡(jiǎn)單理解為費(fèi)改稅，將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)定為農(nóng)村稅費(fèi)改革的唯一目標(biāo)，只是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)征收管理制度進(jìn)行調(diào)整，不徹底改變現(xiàn)行的公共分配制度，不去確保農(nóng)民收入的增加，盡管在短期內(nèi)是可以將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，然而很難保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，最終可能導(dǎo)致稅費(fèi)改革半途而廢，其前期成果也難以鞏固。因?yàn)橛赊r(nóng)村的三亂（亂攤派，亂收費(fèi)，亂罰款）而產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重只是一種表面現(xiàn)象，其深層次的原因是制度因素，它是行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度不完善的必然結(jié)果，是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中問(wèn)題的綜合反映。所以要從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，必須進(jìn)行宏觀、綜合、系統(tǒng)的改革，而不能僅停留在微觀層面上。因此建立一個(gè)科學(xué)合理的現(xiàn)代公共分配制度和增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也應(yīng)作為當(dāng)前深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的兩個(gè)目標(biāo)，這是實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)目標(biāo)的基本保證。

　?。ㄒ唬┙⒁粋€(gè)科學(xué)合理的現(xiàn)代公共分配制度是農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要目標(biāo)。

　　現(xiàn)行農(nóng)村公共分配制度的缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的深層決定性因素。首先現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制不完善，具有財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，各級(jí)財(cái)政自求平衡的特點(diǎn)，財(cái)稅包干體制的痕跡較重。在現(xiàn)行財(cái)政體制下因中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，預(yù)算內(nèi)收入不能滿足地方政府的基本需要，各級(jí)政府出于自身利益的考慮，盡可能上收財(cái)權(quán)下放事權(quán)，其結(jié)果導(dǎo)致位于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，財(cái)政收入來(lái)源極其有限，支出范圍卻越來(lái)越廣，管理決策權(quán)上的讓位和財(cái)力保障上的越位并存，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)開支一般占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的60%以上，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無(wú)法決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)教師編制、教育布局和教育發(fā)展規(guī)劃等，收支的缺口只能采取稅外收費(fèi)的形式加以彌補(bǔ)。加上現(xiàn)行財(cái)稅體制中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，規(guī)模很小且不規(guī)范，縱向轉(zhuǎn)移支付功能很弱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共需求超出其經(jīng)濟(jì)承受能力，而這些超額負(fù)擔(dān)均轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中。農(nóng)村行政體制改革滯后，又加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，政府職能主要是向其公民提供公共產(chǎn)品，并為私人產(chǎn)品的有效提供創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。對(duì)農(nóng)村地方政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品為維持農(nóng)村社會(huì)治安、制度城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行鄉(xiāng)村基本設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)等服務(wù)，同時(shí)為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革相對(duì)滯后，行政職能轉(zhuǎn)變緩慢，管理色彩依舊較濃，服務(wù)意識(shí)淡簿、鄉(xiāng)政府習(xí)慣于直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；農(nóng)村地方政府組織結(jié)構(gòu)仍維持計(jì)劃體制下的“大政府”模式，除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外，還有“七所八站”和一些常設(shè)的辦公室，主要行使經(jīng)濟(jì)管理職能，且干部人事制度不規(guī)范，各部門片面強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，盲目增加機(jī)構(gòu)人員，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，必然會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　其次，農(nóng)業(yè)稅制本身的缺陷不能適應(yīng)農(nóng)村公共支出增長(zhǎng)的需要。農(nóng)業(yè)稅的征稅對(duì)象是農(nóng)業(yè)收入，但計(jì)稅依據(jù)是常年產(chǎn)量，這使農(nóng)業(yè)稅收入與農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，無(wú)法同步增長(zhǎng)。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅應(yīng)是一種收益稅，但實(shí)際執(zhí)行結(jié)果卻像土地稅或財(cái)產(chǎn)稅，且無(wú)法調(diào)節(jié)級(jí)差地租收入，造成實(shí)際意義上的稅收流失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了應(yīng)有的一部分收入。在當(dāng)前農(nóng)村擔(dān)負(fù)著70%人口的公共需求，實(shí)行輕稅政策的農(nóng)業(yè)稅收入又滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政需求，勢(shì)必迫使鄉(xiāng)政府削減公共產(chǎn)品的提供，不能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供應(yīng)有的幫助，使農(nóng)業(yè)缺少高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基礎(chǔ)，易造成農(nóng)民收入的減少。所以，只有廢除專門對(duì)農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅收，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，實(shí)行規(guī)范、公平、統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制，才能理順中央與城鄉(xiāng)居民的分配關(guān)系，為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題提供制度保障。

　　現(xiàn)行農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度的不合理是農(nóng)村公共分配制度的又一缺陷。從公共分配理論來(lái)看，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品，而無(wú)需再收費(fèi)，只有在政府為某些公民提供特定服務(wù)或國(guó)有資源使用權(quán)時(shí)，才能額外收費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，又直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的費(fèi)用。隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，與土地相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在絕大部分地區(qū)已經(jīng)不存在了，村民委員會(huì)名為自治組織，實(shí)際上也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌的支出范圍均屬于政府公共事務(wù)性質(zhì)，村提留中的村級(jí)行政經(jīng)費(fèi)支出也屬于社會(huì)公共費(fèi)用，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，不應(yīng)再讓農(nóng)民繳費(fèi)。所以設(shè)立鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留，包括改為農(nóng)業(yè)稅附加、一事一議、勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，實(shí)際上都擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，侵犯了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民承擔(dān)雙重公共負(fù)擔(dān)。在農(nóng)民收入仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民收入的情況下，把應(yīng)由農(nóng)村財(cái)政經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的大部分轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民是既不合理也有失公平的。特別是農(nóng)村義務(wù)教育，這并不是一種地方性的公共產(chǎn)品，受益的將是整個(gè)國(guó)家，不應(yīng)將支出責(zé)任全部推給鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。實(shí)行城鄉(xiāng)平等分配政策，消除城鄉(xiāng)二元財(cái)政結(jié)構(gòu)是公共分配制度改革的方向。只有徹底糾正現(xiàn)行農(nóng)村公共分配制度的缺陷，改變目前國(guó)民收入分配格局，完善分稅制財(cái)政體制，徹底改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，建立一個(gè)科學(xué)合理的現(xiàn)代農(nóng)村公共分配制度，才能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，在機(jī)制上保證不反彈。

　　（二）增加農(nóng)民收入促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是農(nóng)村稅費(fèi)改革的最終目標(biāo)。

　　增加農(nóng)民收入是黨中央國(guó)務(wù)院提出的農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是農(nóng)村各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。農(nóng)村的改革和發(fā)展始終要堅(jiān)持以促進(jìn)農(nóng)民增加收入為中心，任何其他工作包括農(nóng)村稅費(fèi)改革都要服從和服務(wù)于這個(gè)中心，而且農(nóng)民增收問(wèn)題解決了，其減負(fù)問(wèn)題也就不難解決了。近些年來(lái)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度大大下降，究其原因除了農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢造成價(jià)格下跌、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻、以及農(nóng)民自身觀念跟不上形勢(shì)發(fā)展變化和科學(xué)文化素質(zhì)低外，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束，實(shí)行城市偏向分配政策，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持力度不夠也是一個(gè)重要因素。從1986年以來(lái)十多年間，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出占總支出的比重年際間忽高忽低起伏不定，未能隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而穩(wěn)定地增長(zhǎng)。而且農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)用于養(yǎng)人的多，用于辦事的少，地方政府受經(jīng)濟(jì)實(shí)力所限，也無(wú)法加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的投入，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，不能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動(dòng)力能力下降也不利于農(nóng)民收入持續(xù)增加。在80年代前期農(nóng)民收入增加主要通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，80年代末以后則主要通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在這兩大因素已迅速消減，新的增長(zhǎng)點(diǎn)尚未形成。因農(nóng)民收入增幅下降所帶來(lái)的農(nóng)民消費(fèi)緊縮，農(nóng)村市場(chǎng)啟而不動(dòng)，農(nóng)業(yè)投入進(jìn)一步弱化等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的消極影響。特別是當(dāng)前我國(guó)加入WTO后，受國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)沖擊影響，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格將進(jìn)一步下調(diào)，農(nóng)業(yè)又面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，農(nóng)民收入一時(shí)很難迅速提高。因此在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，要注意圍繞增加農(nóng)民收入這個(gè)中心，使改革方案有利于加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于農(nóng)民收入的增加。在公共分配制度設(shè)施中要改變國(guó)民收入分配不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的格局，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育和農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)方面的支持力度，以提高現(xiàn)有勞動(dòng)力和未來(lái)勞動(dòng)力的科技素質(zhì)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際市場(chǎng)接軌的需要，從而達(dá)到提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的目的；同時(shí)還要加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利、農(nóng)村通訊、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息體系、農(nóng)村交通運(yùn)輸?shù)然驹O(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，并通過(guò)這些來(lái)增強(qiáng)各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民利益的責(zé)任，凸現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配結(jié)構(gòu)中向農(nóng)民的傾斜，從而有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　三、深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路

　　要徹底解決農(nóng)村稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，并達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這一根本目的，除了將農(nóng)村工作重點(diǎn)放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上，把農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的導(dǎo)向作用，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)比較效益，并支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，使農(nóng)民收入能夠穩(wěn)定增長(zhǎng)外，還必須調(diào)整當(dāng)前國(guó)民收入分配格局，建立一個(gè)現(xiàn)代的統(tǒng)一、公平、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共分配制度。“代表最廣大人民的根本利益”是江澤民“三個(gè)代表”重要思想之一，在公共分配制度設(shè)計(jì)中要充分體現(xiàn)這一思想，考慮占70%人口的廣大農(nóng)民利益，堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的分配政策，打破城鄉(xiāng)二元財(cái)政結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共分配城鄉(xiāng)一體化。具體來(lái)說(shuō)就是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，構(gòu)建合理的農(nóng)村收費(fèi)制度；改革財(cái)政支出，增加對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入，向城鄉(xiāng)提供相對(duì)均等化的公共服務(wù)，給城鄉(xiāng)人民以平等的增收和發(fā)展機(jī)遇；同時(shí)結(jié)合行政體制改革，進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的與其事權(quán)相對(duì)應(yīng)的資金源。

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制

　　現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應(yīng)是取消單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國(guó)家整個(gè)稅制體系之中，從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來(lái)看，像我國(guó)這樣單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見(jiàn)的，一般國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對(duì)象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)下，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越密切，對(duì)各國(guó)稅制建設(shè)均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計(jì)也要全方位地適應(yīng)開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求，與國(guó)際接軌。另一方面，從我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總趨勢(shì)看，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來(lái)越要求在全國(guó)范圍內(nèi)面向整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立一個(gè)統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長(zhǎng)期游離于整個(gè)稅制體系之外是不符合公平稅負(fù)的稅制建設(shè)要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級(jí)政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題提供了制度保障。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想為普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。因?yàn)閺睦碚撋险f(shuō)，我國(guó)土地的最終所有權(quán)屬于國(guó)家，農(nóng)村土地歸集體所有，是指土地使用權(quán)和收益權(quán)歸集體所有。對(duì)農(nóng)用土地征土地資源稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入、緩解土地資源分配不公矛盾、實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的通行做法。與此同時(shí)，擴(kuò)大增值稅征收范圍，對(duì)在市場(chǎng)上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比照城市個(gè)體工商戶繳納增值稅的做法，規(guī)定起征點(diǎn)，這樣一般收入低的農(nóng)產(chǎn)都達(dá)不到起征點(diǎn)，無(wú)需繳納增值稅。再加上個(gè)人所得稅對(duì)高收入農(nóng)戶的適當(dāng)調(diào)整規(guī)范，就使我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制完全與國(guó)際接軌，同時(shí)又達(dá)到公平稅負(fù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

　　（二）構(gòu)建合理的農(nóng)村收費(fèi)制度

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革不是簡(jiǎn)單的費(fèi)改稅，以稅統(tǒng)費(fèi)，取締收費(fèi)，而是稅費(fèi)各歸其位，即把那些本來(lái)具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收，取消不合理的亂收費(fèi)，保留必要的合理的收費(fèi)項(xiàng)目。因?yàn)閺墓伯a(chǎn)品理論來(lái)看，稅費(fèi)這兩種不同的財(cái)政收入形式定位是不同的，稅收服務(wù)于公共產(chǎn)品，而費(fèi)主要服務(wù)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。規(guī)范的農(nóng)村公共收入機(jī)制，應(yīng)該稅費(fèi)共存。再?gòu)膶?shí)踐角度看，目前我國(guó)財(cái)政困難，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)僅靠國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)是不可能的。而且發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)必須發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的職能作用，并應(yīng)給它們履行公共職能留有充分的財(cái)力和權(quán)利。所以在改革農(nóng)業(yè)稅制的同時(shí)，應(yīng)重新構(gòu)建合理的農(nóng)村收費(fèi)制度。

　　1.建立合法的村籌資制度

　　農(nóng)村目前收取的和興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，前者以農(nóng)業(yè)稅附加形式提取，鄉(xiāng)管村用，后者實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)討論決定，這并不是合法規(guī)范的籌資制度。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。而現(xiàn)實(shí)中的村民委員會(huì)已變?yōu)榱肃l(xiāng)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，這不符合法律規(guī)定，因此應(yīng)使村民委員會(huì)的職能歸位，真正回歸到群眾性自治組織的位置上來(lái)。村作為一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，有權(quán)通過(guò)村民代表大會(huì)討論決定是否收取村提留、收取的標(biāo)準(zhǔn)及分?jǐn)偟霓k法。同時(shí)對(duì)村級(jí)提留的使用實(shí)行村務(wù)公開，定期向村民公布財(cái)務(wù)狀況，接受村民監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)真正的村民自治。因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)村收取的村提留完全是村集體組織內(nèi)部的事，為公積金提留用于購(gòu)置固定資產(chǎn)，植樹造林，興辦企業(yè)等，這屬于集體經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展和擴(kuò)大再生產(chǎn)；公益金用于集體福利事業(yè)、五保戶和特困戶的補(bǔ)助以及合作醫(yī)療等，這屬于集體經(jīng)濟(jì)組織為自己成員提供的公益性消費(fèi)；管理費(fèi)則用于農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生的管理機(jī)構(gòu)的日常費(fèi)用開支及人員工資等，這些都屬于集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的，不應(yīng)以農(nóng)業(yè)稅附加這種形式來(lái)提取，更不能鄉(xiāng)管村用。應(yīng)還集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)給農(nóng)民，將村提留的決策權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)交由農(nóng)民集體民主決定。政府對(duì)此應(yīng)做的事是規(guī)定一套村民公決的規(guī)范程序和監(jiān)督機(jī)制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當(dāng)合理，財(cái)務(wù)管理公開透明，并對(duì)籌資上限實(shí)行控制。同時(shí)強(qiáng)化法律建設(shè)和執(zhí)法力度，切實(shí)賦予農(nóng)民自我保護(hù)的權(quán)利和手段。

　　2.建立規(guī)范的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理制度

　　對(duì)于農(nóng)村中的農(nóng)機(jī)作業(yè)、畜禽防疫等經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)和農(nóng)民建房、婚姻登記、子女上學(xué)等服務(wù)管理性收費(fèi)，應(yīng)由各級(jí)政府組織物價(jià)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、教育等部門進(jìn)行整頓，加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收取部門都進(jìn)行公示，以法規(guī)形式頒布，并經(jīng)常進(jìn)行檢查審計(jì)，建立規(guī)范的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理制度。嚴(yán)禁強(qiáng)行服務(wù)，隨意提高標(biāo)準(zhǔn)和搭車收費(fèi)，切忌把經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袨橐孕姓侄渭右愿缮?。?qiáng)調(diào)自愿原則，確保把農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制在合理范圍內(nèi)。

　　規(guī)范合法的農(nóng)村收費(fèi)制度構(gòu)建后，既可部分解決鄉(xiāng)村財(cái)力缺口問(wèn)題，又為因發(fā)展公益事業(yè)而發(fā)生的債務(wù)償還解決資金來(lái)源問(wèn)題，當(dāng)然上級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度也是必不可少的重要措施。

　?。ㄈ└母镓?cái)政支出強(qiáng)化鄉(xiāng)財(cái)政管理

　　首先，在加大各級(jí)財(cái)政對(duì)基層鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度的前提下，要改進(jìn)縣級(jí)以上財(cái)政支農(nóng)方式，按照公共財(cái)政要求，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)。要大幅度增加農(nóng)田水利設(shè)施、科技推廣、抗災(zāi)防災(zāi)、糧食安全、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等農(nóng)業(yè)的支出；同時(shí)提高對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育和其他公共設(shè)施建設(shè)的支出，對(duì)農(nóng)村教師的工資支出和中小學(xué)危房改造經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，盡可能地提供城鄉(xiāng)大體一致的公共服務(wù)和公用設(shè)施，以縮小城鄉(xiāng)在享受公共產(chǎn)品方面的差距；還要對(duì)農(nóng)民增加扶貧、社會(huì)保障、農(nóng)民成人教育和培訓(xùn)支出，確保農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的需要。而作為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出主要是滿足行政和教師的工資發(fā)放，補(bǔ)充社會(huì)保障資金不足，以及支援農(nóng)業(yè)、教育、科技文衛(wèi)和計(jì)劃生育方面的需要，有條件的還可對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)等給予支持。

　　其次，要強(qiáng)化鄉(xiāng)財(cái)政管理，做到統(tǒng)一鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，把預(yù)算外收入、規(guī)費(fèi)收入、基金收入、罰款收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、并按收支平衡原則規(guī)范預(yù)算程序，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，確保財(cái)政資金的使用效益；要全面推行零基預(yù)算，確定定額標(biāo)準(zhǔn)，改變?cè)蓄A(yù)算基數(shù)不合理的狀況，公平合理地確定財(cái)政支出，控制財(cái)政赤字；同時(shí)還必須強(qiáng)化預(yù)算約束，預(yù)算方案一經(jīng)鄉(xiāng)人代會(huì)通過(guò)，不得隨意更改，任何機(jī)關(guān)部門都不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政超越批準(zhǔn)的預(yù)算方案出錢搞項(xiàng)目、建形象工程等。

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