房產(chǎn)稅屬財(cái)產(chǎn)稅類。從國外經(jīng)驗(yàn)看，房產(chǎn)稅收入是地方財(cái)政收入的重要組成部分。我國情況相反，房產(chǎn)稅收入在省以下政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中比重很低，房產(chǎn)稅稅收政策也比較混亂，基層財(cái)政對房產(chǎn)稅征管相當(dāng)輕視。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“改革、開放”進(jìn)入了新階段，制度變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步改變了財(cái)源結(jié)構(gòu)、分配方式、資金流向結(jié)構(gòu)以及財(cái)富存在方式。這種巨變實(shí)際上向既定的稅制提出了挑戰(zhàn)。而另一方面，在近幾年稅收高速增長的條件下，地方財(cái)政困難反而與日俱增，其中突出的矛盾是地方稅體系殘缺不全。這表明現(xiàn)在我們有必要深入研究如何通過地方稅各稅種稅制的改革來增強(qiáng)地方財(cái)政收入籌集能力以緩解財(cái)政困難。房產(chǎn)稅雖然現(xiàn)在是一個(gè)小稅種，但從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，該稅潛力不容忽視。要優(yōu)化地方稅收結(jié)構(gòu)、合理發(fā)揮房產(chǎn)稅收入籌措功能，必須首先從稅制方面完善房產(chǎn)稅。

　　一、我國房產(chǎn)稅收入狀況

　　我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅設(shè)立于1986年，是從原房地產(chǎn)稅中分離出來的。該稅以城鎮(zhèn)中的房產(chǎn)為課稅對象，按房產(chǎn)原值（減除一定比例）或租金向房產(chǎn)所有人或經(jīng)管者征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。征稅范圍限定在城鎮(zhèn)，計(jì)稅依據(jù)為原值一次減除10%-30%后的余額。當(dāng)時(shí)設(shè)置該稅的目的是調(diào)節(jié)占有房產(chǎn)所形成的收入差別并約束固定資產(chǎn)投資規(guī)模過度擴(kuò)張。

　　改革以來值得注意的是從20世紀(jì)90年代中期開始，房產(chǎn)稅收入呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢，在稅收結(jié)構(gòu)中的地位也有所抬升。1993年，我國房產(chǎn)稅收入為49.15億元，比1992年增加7億多元，從1994年開始，我國房產(chǎn)稅收入突破60億元，近年來已達(dá)上百億規(guī)模，請看表1：

　　實(shí)行分稅制之后，我國稅收增長結(jié)構(gòu)的明顯特征是小稅種收入規(guī)?？焖贁U(kuò)張。其中最引人注目的是個(gè)人所得稅和印花稅。但事實(shí)上，房產(chǎn)稅收入規(guī)模擴(kuò)張速率也很快。從表1可見，房產(chǎn)稅收入1999年比1994年增加了兩倍，這一規(guī)模擴(kuò)張程度遠(yuǎn)大于稅收總額的擴(kuò)張程度，從1994-1999年，房產(chǎn)稅收入每年增長率都達(dá)到30%，遠(yuǎn)超過同期稅收總額增長速度，房產(chǎn)稅收入在小稅種中排序僅次于個(gè)人所得稅和印花稅，而且房產(chǎn)稅收入與印花稅收入之間的差距總體上說越來越小。事實(shí)上我國印花稅收入的增長主要得力于證券交易，如果從綜合角度看問題，房產(chǎn)稅收入增長要比印花稅收入增長穩(wěn)。近幾年的情況表明，房產(chǎn)稅在地稅收入中已占據(jù)了較為重要的地位，1995年房產(chǎn)稅收入占地稅收入總額的比重為7%，其后幾年一直穩(wěn)定在6%，在地方稅各稅種中的排位居第三位。如果不考慮共享稅的話，房產(chǎn)稅在地方稅收結(jié)構(gòu)中的地位更加突出。比如和印花稅相比，近些年印花稅收入增長很快，但大部分歸中央財(cái)政，留歸地方的部分在稅收結(jié)構(gòu)中沒多少，而在地方稅收中原先作用不大的小稅，現(xiàn)時(shí)增長最快、最有潛勢的還是個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅在我國是一個(gè)收入分布高度不均衡的稅?，F(xiàn)在200億元左右的房產(chǎn)稅收入主要集中在大城市。比如1999年的183億元房產(chǎn)稅，北京、上海、深圳、青島四個(gè)城市就占了19%.北京一個(gè)城市的房產(chǎn)稅收入比甘肅、陜西、河北、山西、內(nèi)蒙五個(gè)省房產(chǎn)稅收入總和還多。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的房產(chǎn)稅收入遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市的房產(chǎn)稅收入相當(dāng)于甚至超過落后或中等經(jīng)濟(jì)水平一個(gè)省的房產(chǎn)稅收入。下面我們選取了十五個(gè)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平省市單位的房產(chǎn)稅收入數(shù)字。

　　二、我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制的弊端

　　任何一個(gè)稅種稅制的創(chuàng)建都要以當(dāng)時(shí)外部社會經(jīng)濟(jì)條件為約束，前瞻性的考慮只能是推測性的，房產(chǎn)稅稅制也是如此。應(yīng)該承認(rèn)，1986年設(shè)置的房產(chǎn)稅在較大程度上還是起到了預(yù)期作用。盡管收入不多，但對地方財(cái)政畢竟具有拾遺補(bǔ)缺意義，特別是實(shí)行分稅制之后，地方政府加強(qiáng)小稅種征管，房產(chǎn)稅收入增長還是相當(dāng)可觀的。然而也必須看到：伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)以及地方市場格局等多方面因素的變化，房產(chǎn)稅稅制的弊端日漸突出。這些弊端不僅削弱了房產(chǎn)稅收入籌措功能，而且在一定程度上阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對市場運(yùn)行合理化起到了逆向調(diào)節(jié)作用，對社會公平也產(chǎn)生了一定程度的干擾作用。從總體上看，現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制弊端主要有如下幾方面：

　　（一）現(xiàn)行房產(chǎn)稅征稅范圍過窄

　　我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制規(guī)定房產(chǎn)稅只在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收。其中縣城和建制鎮(zhèn)指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地。這樣，農(nóng)村就被排除出征稅范圍。另一方面，現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制還把行政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)自用、財(cái)政撥付事業(yè)費(fèi)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人居住用房等房產(chǎn)列為免稅對象。應(yīng)該承認(rèn)：上述規(guī)定在20世紀(jì)80年代是客觀的，當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)商品化程度很低，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚需政府通過“減稅讓利”措施予以刺激，房產(chǎn)稅征稅范圍只宜窄不宜寬，先把房產(chǎn)稅設(shè)置出來，今后擇機(jī)再發(fā)揮其收入籌措功能。

　　經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，我國制度安排和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制規(guī)定的征稅范圍與現(xiàn)實(shí)情況明顯不符，直接限制了房產(chǎn)稅收入的正常增長。其主要表現(xiàn)有三點(diǎn)：一是20世紀(jì)90年代以后我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品化程度不斷提高，房產(chǎn)購買主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個(gè)人購房比重逐步上升，2001年已達(dá)到90%，這些購房者大部分屬于中、高收入階層。高收入者購房本質(zhì)上是財(cái)富形態(tài)的轉(zhuǎn)換。因此，免除房產(chǎn)稅實(shí)際上是國家放棄了調(diào)節(jié)收入分配的一種手段。更何況轉(zhuǎn)軌時(shí)期高收入階層成員的財(cái)富積累一定程度上是非規(guī)范運(yùn)作的結(jié)果。如果這些財(cái)富以資金形態(tài)存在，政府很難直接調(diào)節(jié)，以房產(chǎn)形式存在，政府調(diào)節(jié)完全可以有的放矢。二是轉(zhuǎn)軌時(shí)期伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村城市化程度不斷提高，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村房產(chǎn)規(guī)模急劇擴(kuò)張、質(zhì)量攀升。擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村，農(nóng)民有了投資決策權(quán)，經(jīng)營用房規(guī)模自然膨脹很快。因此，房產(chǎn)稅收入增長失去了一大塊穩(wěn)定稅源。三是我國近年來已經(jīng)進(jìn)行了公有住房制度改革。通過改革，原有公房已發(fā)生了產(chǎn)權(quán)貨幣化轉(zhuǎn)移或使用權(quán)貨幣化轉(zhuǎn)移，公房性質(zhì)發(fā)生了變化，改革之后的公房已不是房產(chǎn)稅稅制制定時(shí)的公房。特別是現(xiàn)在已明令允許公房上市，一些公房業(yè)主甚至已把公房當(dāng)做商品來出售或租賃。顯然，在現(xiàn)行房產(chǎn)稅免稅者的狀況已發(fā)生根本變化的條件下，實(shí)行原稅制規(guī)定等于人為拋棄稅源。

　?。ǘ┓慨a(chǎn)保有課稅實(shí)行內(nèi)外兩套稅制有違公平

　　目前我國針對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征的稅除去房產(chǎn)稅外還有城市房地產(chǎn)稅。后者的納稅人為外商投資企業(yè)和外籍人員、華僑、港、澳、臺同胞。這也就是說在房產(chǎn)保有課稅方面我們采行了內(nèi)外兩套稅制。這種格局實(shí)際上意味著雙重差別：一是對房產(chǎn)保有活動的課稅內(nèi)外有別。二是對房產(chǎn)使用效益課稅內(nèi)外有別。拋開兩套稅制帶來的稅負(fù)不等問題不講，單從制度安排效應(yīng)角度來看，兩套房產(chǎn)課稅制度分別運(yùn)轉(zhuǎn)本身是不公平的。因?yàn)閮商锥愔苿荼卦斐筛偁幤瘘c(diǎn)的不同，而且使得國家的宏觀調(diào)節(jié)意圖很難同向貫徹。同時(shí)也會干擾其它各稅稅制效應(yīng)的正常發(fā)揮。

　?。ㄈ┈F(xiàn)行房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)不合理

　　我國房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入。這種規(guī)定實(shí)際上帶有靜態(tài)考慮問題色彩，導(dǎo)致稅基不能隨經(jīng)濟(jì)條件的變化而正常增長。因?yàn)檗D(zhuǎn)軌時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)始終保持高速增長態(tài)勢，近年來雖然增幅下降，但仍未低過7%.高速經(jīng)濟(jì)增長帶來了土地和房產(chǎn)大幅度升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，這樣，以余值為計(jì)稅依據(jù)無疑是大大縮小了稅基。同時(shí)，必須看到，按余值計(jì)稅，實(shí)際上是新企業(yè)稅負(fù)重，老企業(yè)稅負(fù)輕。另一方面，把租金收入作為計(jì)稅金額又帶來了兩個(gè)問題。一是租金與房產(chǎn)余值差距很大，因而引起了按不同計(jì)稅方式計(jì)稅稅負(fù)高度不均等狀況。根據(jù)北京市1997年對66戶企業(yè)的測算，按房產(chǎn)余值和租金收入分別計(jì)算房產(chǎn)稅稅額，結(jié)果相差2倍多。二是房產(chǎn)租金本身是營業(yè)稅課稅對象，現(xiàn)在又當(dāng)做房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)，這人為造成了雙重課稅。此外，現(xiàn)在租金收入很模糊，沒有明確憑證，有的甚至暗箱操作，而且一些不征房產(chǎn)稅的房產(chǎn)也在出租。

　　（四）房地產(chǎn)稅費(fèi)過于混亂抑制房產(chǎn)稅收入正常增長

　　房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅費(fèi)體系中的一員。從理論上看，對同一稅源，稅費(fèi)品種應(yīng)盡量控制，從世界各國情況看，針對房地產(chǎn)分層設(shè)置單獨(dú)的稅種并輔之一些專項(xiàng)收費(fèi)確有必要，但盡可能減少稅費(fèi)數(shù)量是一個(gè)共同趨勢。這樣做的正確效應(yīng)有三點(diǎn)：一是避免對同一財(cái)源重復(fù)課稅和收費(fèi)；二是便于稅費(fèi)繳納者履行義務(wù)；三是便于稅費(fèi)征管者操作。

　　然而我國的現(xiàn)實(shí)是房地產(chǎn)業(yè)面對的稅費(fèi)數(shù)量與日俱增。從北京市情況看，涉及房地產(chǎn)業(yè)的大小稅種有十幾個(gè)，有些是針對土地占用或使用征收的。這些稅的設(shè)置帶有強(qiáng)烈的因事設(shè)稅、因項(xiàng)目設(shè)稅色彩。至于房地產(chǎn)業(yè)面對的費(fèi)就更多了。據(jù)粗略估計(jì)，北京市房地產(chǎn)業(yè)涉及的政府收費(fèi)不下40種。這些收費(fèi)出自方方面面，包括很多帶有行政職能的事業(yè)機(jī)構(gòu)，房地產(chǎn)開發(fā)活動的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都要面臨多種收費(fèi)，人們很難劃清收費(fèi)的具體針對性。從總體上看，房地產(chǎn)業(yè)收費(fèi)一部分帶有勞務(wù)補(bǔ)償性；另一部分則帶有連代補(bǔ)償性，這種補(bǔ)償形式是針對因房地產(chǎn)開發(fā)而帶來相關(guān)利益集團(tuán)物質(zhì)利益損失所做出的補(bǔ)償，比如青苗補(bǔ)償費(fèi)、建筑物補(bǔ)償費(fèi)和單位搬遷費(fèi)等。擁有收費(fèi)權(quán)利的機(jī)構(gòu)對不交或少交費(fèi)款的企業(yè)和個(gè)人都有懲治的權(quán)利，當(dāng)然也有變通政策的權(quán)利。

　　很顯然，費(fèi)大于稅在房地產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)比其他產(chǎn)業(yè)突出。這種現(xiàn)象產(chǎn)生了極大的不利后果，其對房地產(chǎn)市場的發(fā)展產(chǎn)生了三大阻礙作用：一是直接大幅度加重了消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。從理論上講，收費(fèi)并不帶有籌措收入的性質(zhì)。因此，收費(fèi)規(guī)模和收費(fèi)“品種”要受到嚴(yán)格限制，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不與市場交易規(guī)模浮動性掛鉤。但我國的房地產(chǎn)業(yè)收費(fèi)卻非如此。收費(fèi)成為我國房地產(chǎn)商品最終銷售金額中的一個(gè)重要組成部分，對消費(fèi)者來講，這部分支出成為不可忽視的負(fù)擔(dān)。據(jù)初步測算，在北京市房價(jià)構(gòu)成中，收費(fèi)已占20%左右，再加上開發(fā)商比較高的利潤預(yù)期，這就造成了含稅費(fèi)價(jià)格遠(yuǎn)超出一般消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)能力。二是費(fèi)大于稅限制了房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模的正常擴(kuò)張。目前北京市一方面商品房大量積壓，另一方面大部分人住房條件急需改善，造成這種奇怪現(xiàn)象的原因很多，“費(fèi)大于稅”是其中重要的一點(diǎn)。這主要體現(xiàn)在費(fèi)大于稅直接加大了房地產(chǎn)開發(fā)成本，同時(shí)，費(fèi)大于稅又使得房地產(chǎn)開發(fā)者和需求者都對政府行為的規(guī)范性和穩(wěn)定性產(chǎn)生極大懷疑，因而房地產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張難以正常展開。三是費(fèi)大于稅直接限制了稅收對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。從世界各國經(jīng)驗(yàn)看，稅收是各級政府調(diào)節(jié)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要工具。特別是在地方政府層面，稅制結(jié)構(gòu)的變動經(jīng)常可以對房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。這主要是因?yàn)槎愂漳軌驈呢?cái)產(chǎn)存量和交易流量兩個(gè)方面影響房地產(chǎn)開發(fā)和交易行為。在我國，房地產(chǎn)業(yè)涉及的稅收是地方稅，盡管地方政府沒有這些稅的立法權(quán)，但卻擁有一定的政策調(diào)整權(quán)。因此，政府完全有可能利用稅收手段實(shí)施房地產(chǎn)業(yè)走勢調(diào)控，但現(xiàn)在費(fèi)大于稅，而且收費(fèi)權(quán)力分散在多個(gè)部門，政府很難再利用稅收手段實(shí)施調(diào)控。因?yàn)槎惵首儎雍投惙N變動以及稅源選擇已經(jīng)沒有多少空間。另外，收費(fèi)權(quán)力遍及各部門，實(shí)際上也就極大地限制了已有稅收政策調(diào)整權(quán)的落實(shí)，因?yàn)檫@需要與各個(gè)部門去反復(fù)協(xié)商、調(diào)整。

　　如此眾多的房地產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)，不僅使納稅人產(chǎn)生了強(qiáng)烈的逆反心理，以致避稅逃費(fèi)時(shí)有發(fā)生，而且從政府角度看，也加大了稅費(fèi)制度建設(shè)成本和稅費(fèi)征管成本。但更深層次的問題還在于稅費(fèi)數(shù)量過多格局形成之后，政府各部門自然形成了一種財(cái)源建設(shè)心態(tài)，造成收費(fèi)競爭，直接扭曲了收費(fèi)的性質(zhì)，變成了部門創(chuàng)收。

　　此外，房地產(chǎn)稅費(fèi)過多打亂了房地產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)稅收的特定意義，相互削弱稅基。房地產(chǎn)業(yè)稅收分三個(gè)層次：一是土地開發(fā)層次；二是房產(chǎn)交易層次；三是房產(chǎn)保有層次。這三個(gè)層次的稅收彼此應(yīng)相互協(xié)調(diào)，各層次稅制要分別體現(xiàn)出國家的產(chǎn)業(yè)政策和收入調(diào)節(jié)意圖，而且各層次稅負(fù)要有所區(qū)別。而我國目前由于前期圍繞房地產(chǎn)交納的稅費(fèi)過重，致使房產(chǎn)稅稅基被人為壓縮、稅源被無形擠占。

　　三、改革房產(chǎn)稅稅制的迫切性和指導(dǎo)思想

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