內(nèi)容摘要：明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和主要措施。
近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》），針對中央和地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足，明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和主要措施。為使大家更好地了解有關(guān)政策，推動轉(zhuǎn)移支付制度改革和完善工作順利進(jìn)行，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志就相關(guān)問題進(jìn)行了解讀。
1.目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的主要構(gòu)成和規(guī)模。
目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。
一般性轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助。一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由下級政府根據(jù)本地區(qū)實際情況統(tǒng)籌安排使用。在一般性轉(zhuǎn)移支付的具體構(gòu)成中，均衡性轉(zhuǎn)移支付是主體，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出的差額及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模等客觀因素，按統(tǒng)一公式計算分配。除均衡性轉(zhuǎn)移支付外，一般性轉(zhuǎn)移支付還包括基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金和低保轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付等多項轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付主要用于解決地方政府基本公共服務(wù)方面的問題，并且按因素分配，具有一般性轉(zhuǎn)移支付特征。
2013年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為24525.61億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的57.1%。2014年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算27217.87億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的58.2%。
專項轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府為了實現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，給予下級政府的資金補(bǔ)助，由下級政府按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付主要根據(jù)黨中央、國務(wù)院確定的政策，重點(diǎn)用于農(nóng)林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域。2013年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為18438.22億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的42.9%。2014年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為19569.22億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的41.8%。
2.轉(zhuǎn)移支付制度實施以來發(fā)揮了什么作用。
1994年實行分稅制財政管理體制以來，中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，逐步建立了符合市場經(jīng)濟(jì)要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，增強(qiáng)了中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層財政保障能力，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，有效推動了中央相關(guān)政策措施的貫徹落實，有力支持了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等社會民生事業(yè)的發(fā)展。以促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為例，在中央轉(zhuǎn)移支付之前，2014年東部、中部、西部地區(qū)一般公共預(yù)算收入占比為54：25：21；通過轉(zhuǎn)移支付實施再分配后，東部、中部、西部地區(qū)一般公共預(yù)算支出占比為39：31：30。再以推動中央相關(guān)政策措施貫徹落實為例，為推動建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，極大激發(fā)了城鄉(xiāng)居民參加社會養(yǎng)老保險的熱情，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參�？�?cè)藬?shù)連年高速增長，至2013年末參保總?cè)藬?shù)達(dá)49750萬人。此外，教育領(lǐng)域的學(xué)生營養(yǎng)餐計劃、義務(wù)教育免學(xué)費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造等也都是在中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金的支持下強(qiáng)力推進(jìn)的。
3.改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的必要性。
近年來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理取得了不小的成效。但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。轉(zhuǎn)移支付存在的上述問題，不僅不利于財政資金使用效益的提高，影響財政的可持續(xù)發(fā)展，而且不利于市場機(jī)制的正常運(yùn)行，影響政府職能的履行，有必要加快研究解決。
4.近年來財政部在加強(qiáng)中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理上采取了哪些措施。
按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，中央財政堅持以問題為導(dǎo)向，注重頂層設(shè)計，分步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，主要采取了以下措施：
（1）完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制。近年來，中央財政在收入增長乏力的情況下，繼續(xù)加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，一般性轉(zhuǎn)移支付占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。不斷完善均衡性轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，研究建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。
（2）從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付項目。一方面，嚴(yán)格控制新設(shè)專項。原則上不再新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，確因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要新設(shè)立的專項，要求有明確的政策依據(jù)和政策目標(biāo)，并報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。另一方面，清理整合已有的專項轉(zhuǎn)移支付項目。2013年下半年以來，中央財政積極清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，壓減了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目的審批權(quán)。在安排2014年預(yù)算時，將專項轉(zhuǎn)移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右，完成了政府工作報告提出的2014年減少1/3專項轉(zhuǎn)移支付項目的目標(biāo)。
（3）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理。加強(qiáng)中央與地方預(yù)算管理的銜接，提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，并督促地方及時列入年度預(yù)算。明確轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的期限，加快轉(zhuǎn)移支付下達(dá)進(jìn)度。推進(jìn)信息公開，主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目和管理辦法。做好績效評價，科學(xué)設(shè)置績效評價機(jī)制，合理確定績效目標(biāo)，有效開展績效評價，提高績效評價結(jié)果的可信度，探索將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。
（4）推進(jìn)地方整合專項資金。經(jīng)國務(wù)院同意，財政部印發(fā)了《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，將中央下達(dá)黑龍江省的77項涉農(nóng)專項資金納入整合范圍，允許黑龍江省對納入整合范圍的涉農(nóng)資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)三大類資金內(nèi)部，根據(jù)任務(wù)需求，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用。
（5）推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付依法管理。在新修訂的預(yù)算法中補(bǔ)充了轉(zhuǎn)移支付管理的諸多內(nèi)容，如規(guī)定“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”，“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”，“上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項除外”等。在《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]71號）中，也對優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)作了規(guī)定。
5.改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體思路是什么。
《意見》明確提出，改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署和新修訂的預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。
改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循五項基本原則：一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計，做好分步實施。二是要合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。三是要清理整合規(guī)范，增強(qiáng)統(tǒng)籌能力。四是要市場調(diào)節(jié)為主，促進(jìn)公平競爭。使市場在資源配置中起決定性作用,逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付。五是要規(guī)范資金管理，提高資金效率。
6.我國轉(zhuǎn)移支付制度為何要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。
一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)：一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實際需求的優(yōu)勢，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財政支出和落實管理責(zé)任；專項轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實，且便于監(jiān)督檢查。完善轉(zhuǎn)移支付制度，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置、保持合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自的作用。從國際上看，兩者比例關(guān)系如何搭配，并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是與各國的基本國情相適應(yīng)。如，美國聯(lián)邦對州的補(bǔ)助全部以專項撥款和分類補(bǔ)助的方式下達(dá)，日本中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付（地方交付稅）占轉(zhuǎn)移支付總額的50%以上。
我國人口多、地域廣，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，地方事務(wù)復(fù)雜多樣，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重。同時，中央政府支出規(guī)模相對較小，大部分支出在地方實現(xiàn)�；谶@一基本國情，《意見》明確我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。
7.完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度都有哪些具體措施。
《意見》明確提出，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度要從三個方面入手：一是要清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。二是要建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。三是要加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制。科學(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實反映各地的支出成本差異，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立激勵約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。
8.如何控制專項轉(zhuǎn)移支付項目的增加?
主要可概括為三個方面的措施，即清理整合已有專項、嚴(yán)格控制新設(shè)專項、杜絕變相增設(shè)專項。一是清理整合已有專項。取消專項轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的項目以及市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項。逐步取消因價格改革、宏觀調(diào)控等而配套出臺的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椧约芭盼圪M(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等因以收定支設(shè)立的專項；研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ�。屬于中央委托事�?quán)的項目，可由中央直接實施的，原則上調(diào)整列入中央本級支出。屬于地方事權(quán)的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項目，以及少量的中央委托項目及引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類項目，要建立健全定期評估和退出機(jī)制，對其中目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量。二是嚴(yán)格控制新設(shè)專項。專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。新設(shè)立的專項應(yīng)有明確的政策依據(jù)、政策目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工。三是杜絕變相增設(shè)專項。做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個資金管理辦法，明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求，避免“大項套小項”，變相增設(shè)專項。
9.如何規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配使用。
一是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配主體。明確部門職責(zé)，社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)不得負(fù)責(zé)資金分配。對關(guān)系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導(dǎo)、社會組織評價、群眾參與的分配機(jī)制。二是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配方法。專項轉(zhuǎn)移支付可以采取項目法或因素法進(jìn)行分配。項目法分配應(yīng)實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機(jī)制。因素法分配應(yīng)選取客觀因素，確定合理權(quán)重，按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)省級財政，并指導(dǎo)其制定資金管理辦法實施細(xì)則，按規(guī)定層層分解下達(dá)到補(bǔ)助對象。三是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配要求。明確除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。四是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的使用。除中央委托事項外，專項轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。
10.如何解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題。
當(dāng)前不少轉(zhuǎn)移支付項目，特別是涉及民生的轉(zhuǎn)移支付項目，出發(fā)點(diǎn)是好的，政策目標(biāo)也是明確的，但由于信息不對稱等因素影響，基層政府在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致虛報冒領(lǐng)、擠占挪用等問題時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實現(xiàn)，損害了黨和政府的威信和形象。針對這些問題，《意見》提出了幾個方面的解決措施：一是要求主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等，主動接受社會監(jiān)督。二是加強(qiáng)對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機(jī)制。三是完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，提高績效評價結(jié)果的可信度，并將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，逐步創(chuàng)造條件向社會公開績效評價結(jié)果。四是對上級政府下達(dá)的專項轉(zhuǎn)移支付，允許下級政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的相關(guān)專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。
11.《意見》是否適用于中央基建投資專項。
中央基建投資專項是中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，《意見》的有關(guān)規(guī)定和要求均適用于中央基建投資專項。同時，針對中央基金投資專項的特點(diǎn)，《意見》專門提出了三點(diǎn)完善措施：一是要逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專項，調(diào)整優(yōu)化安排方向，探索采取基金管理等市場化運(yùn)作模式，規(guī)范投資安排管理。二是要規(guī)范安排對地方基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補(bǔ)助，逐步減少對地方的小、散投資補(bǔ)助。三是要逐步加大屬于中央事權(quán)的項目投資，主要用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目。
