高培勇：營改增三個需要考慮的后續(xù)安排

跨入2015年，意味著始自2012年、已經(jīng)持續(xù)了3年的營改增進(jìn)入了收官之年。這是因為，無論是中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，還是中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，全面完成營改增的時間表都指向了2015年——至遲于“十二五”結(jié)束之時，將營改增推廣至全國所有行業(yè)，相應(yīng)廢止?fàn)I業(yè)稅。

謀劃已久、全力推進(jìn)的這一項重要稅制改革終于迎來了收官的曙光，我們自然為之欣喜。然而，欣喜之余，我們應(yīng)該著手考慮的是完成營改增之后的相關(guān)安排了。

首先是全面完成營改增之后的財政體制安排。無庸贅述，營改增所牽涉的，絕不僅僅是營業(yè)稅和增值稅兩個流轉(zhuǎn)稅稅種之間的整合，而且是中央和地方之間財政關(guān)系的重大調(diào)整——隨著營業(yè)稅全面并入增值稅，地方政府幾乎唯一的主體稅種也就全面并入了中央和地方共享稅。由地方稅到中央和地方共享稅，地方稅收入縮小了，中央和地方共享稅收入擴(kuò)大了，這一變化非同小可,它實質(zhì)是沿襲21年之久的分稅制財政體制格局被打破了。習(xí)近平在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議上強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)中央和地方改革。需要中央先定調(diào)子、劃底線的，要按照統(tǒng)一部署及時給地方交底。需要地方先探路子、創(chuàng)造經(jīng)驗的，中央要及時給予授權(quán)，有效調(diào)動中央和地方兩個積極性。由此，對于全面完成營改增之后的財政體制安排不能不發(fā)出一系列的提問：營改增之后的中國財政體制安排該向何處去？我們還要不要繼續(xù)實行分稅制？如果要，那么地方稅體系又該如何構(gòu)建？其中的主體稅種又該落到哪個稅種身上？地方財政收支體系又將是怎樣的？如此等等，都是應(yīng)該回答并作出安排的。

其次是全面完成營改增之后的直接稅建設(shè)。也無庸贅述，營改增是一項定向的結(jié)構(gòu)性減稅措施。2014年，僅涉及部分行業(yè)的營改增所實現(xiàn)的減稅規(guī)模就達(dá)1918億元。隨著營改增推向全國所有行業(yè)，其減稅規(guī)?？赏_(dá)到5000億元上下。鑒于此輪稅制改革是在穩(wěn)定稅負(fù)前提下的稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，而且，改革的主線索又是“逐步增加直接稅比重”，故而，營改增所實現(xiàn)的間接稅收入規(guī)模及其在全部稅收收入中比重的減少，是要以直接稅收入規(guī)模及其在全部稅收收入中比重的相應(yīng)增加相伴隨的。換言之，在全面完成營改增的同時，直接稅收入及其比重理應(yīng)隨之增加。否則，如果間接稅收入規(guī)模及其比重減下去了，直接稅收入規(guī)模及其比重未能相應(yīng)增上來，由此而造成的稅收收入短缺或虧空，不僅會陡增財政收支壓力，而且會貽誤稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的良機(jī)，給未來的直接稅建設(shè)平添障礙和變數(shù)。所以，營改增之后的直接稅建設(shè)之路該如何走？作為擬議開征的房地產(chǎn)稅能否同營改增的進(jìn)程相銜接？作為連續(xù)寫入幾個五年計（規(guī)）劃的個人所得稅走向綜合制的改革在何時能夠起步？房地產(chǎn)稅和個人所得稅到位之后的直接稅收入規(guī)模及其比重可以達(dá)到怎樣的水平？又能否沖抵間接稅收入及其比重減少的影響？如此等等，也都是應(yīng)該回答并作出安排的。

再次是全面完成營改增之后的國地稅機(jī)關(guān)征管業(yè)務(wù)分工安排。亦無庸贅述，作為地方政府幾乎唯一的主體稅種，營業(yè)稅的征管是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的主營業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)量大致占到地方稅務(wù)機(jī)關(guān)全部稅收征管業(yè)務(wù)量的50%左右。營改增既是將地方稅改為中央和地方共享稅的改革，按照地方稅由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、中央和地方共享稅由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的原則，這幾年在部分行業(yè)實行營改增的試點過程中，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管業(yè)務(wù)量已經(jīng)有較大幅度下降，國家稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管業(yè)務(wù)量則有較大幅度的上升?？梢灶A(yù)見，在全面完成營改增之后，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管業(yè)務(wù)量將至少減少一半，國家稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管業(yè)務(wù)量也將進(jìn)一步上升。征管業(yè)務(wù)在國地稅機(jī)關(guān)之間的這種此減彼增的變化，非同小可。事實上，營改增已經(jīng)帶來了國地稅機(jī)關(guān)征管業(yè)務(wù)格局的重構(gòu)。因而，營改增之后的國地稅機(jī)關(guān)的分工合作該做如何安排？作為一個獨立行為主體的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能該做如何調(diào)整？如此等等，同樣是應(yīng)該回答并作出安排的。

諸如此類的問題還可列出不少，但上述的三個問題無疑是最重要的。在營改增臨近收官之時，無疑也是應(yīng)當(dāng)早做決斷的。這不僅對于完成以營改增為主導(dǎo)的稅制改革，而且對于推動整個財稅體制改革，甚至對于全面深化改革，都是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，方可以避免出現(xiàn)一些似是而非的決策，改革才不至于出現(xiàn)周折或反復(fù)。

誠然，這兩年在營改增的試點過程中，已經(jīng)有一些配套措施出臺。如對于營改增的收入，雖轉(zhuǎn)由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，但征收之后返還地方政府支配，等等。不過，必須指出，這終歸是一種臨時性而非長期性安排，或者說，這只是一種政策性而非體制性安排。從發(fā)揮為國家治理現(xiàn)代化打基礎(chǔ)、建支柱的財稅體制的功能作用出發(fā)，應(yīng)當(dāng)也必須把長期性、體制性的安排提上議事日程，使改革得以在一個確定性的環(huán)境中進(jìn)行。