我國實(shí)行部門預(yù)算改革的目的，在于改變過去財政支出預(yù)算編制不合理、財政資金支付制度不科學(xué)及使用效益不高等問題，進(jìn)一步規(guī)范政府、財政和部門的預(yù)算行為，推進(jìn)依法理財、依法行政，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高政府行政效率。
一、目前部門預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的突出問題
從近幾年對各部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)情況來看，在預(yù)算編制和執(zhí)行中仍存在一些值得關(guān)注的問題。
�。ㄒ唬┦杖腩A(yù)算編制不實(shí)，仍有部分收入游離于部門預(yù)算之外，脫離財政監(jiān)督。
部門預(yù)算的編制以綜合預(yù)算為主要內(nèi)容，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排各部門和單位預(yù)算內(nèi)、外資金和其他收支。但實(shí)際執(zhí)行中仍有一部分單位沒有將預(yù)算外收入、經(jīng)營收入、計(jì)提的征收手續(xù)費(fèi)收入、稅收返還收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入等納入預(yù)算管理，部分收入被坐支使用，或用于本單位職工住宅樓建設(shè)和發(fā)放福利獎金等。
�。ǘ┲С鲱A(yù)算編制不細(xì)化，一些支出項(xiàng)目超支嚴(yán)重，而另一些支出項(xiàng)目結(jié)余過大。
部門預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，非經(jīng)法定程序和有權(quán)單位的批準(zhǔn)，不得隨意變更和調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行中，部分單位支出不按預(yù)算走，亂支亂用，造成公用經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重；有的部門竟將“印刷費(fèi)”、“水電費(fèi)”等基本支出編進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算，或是挪用、擠占項(xiàng)目資金，以此來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足；而一些項(xiàng)目支出由于項(xiàng)目未落實(shí)或資金被挪用，造成項(xiàng)目結(jié)余過大；項(xiàng)目預(yù)算資金未能及時撥付使用，造成項(xiàng)目支出完成情況與年初預(yù)算存在很大差異，財政資金使用效益未能完全顯現(xiàn)。
（三）政府采購預(yù)算編制漏洞百出，難以執(zhí)行。
政府采購預(yù)算是全面反映各預(yù)算單位實(shí)施采購活動的計(jì)劃。屬于政府采購范圍的項(xiàng)目，要單獨(dú)列入政府采購預(yù)算填報，并按政府采購要求填報有關(guān)項(xiàng)目。在實(shí)際執(zhí)行中，一些單位政府采購預(yù)算與部門預(yù)算沒有同步編制，政府采購預(yù)算在執(zhí)行過程中沒有資金保證。公共支出項(xiàng)目不能細(xì)化到政府采購集中采購目錄，有些單位編報的采購項(xiàng)目不符合國家相關(guān)政策規(guī)定，或單位根本無財力進(jìn)行采購，由此造成一些部門政府采購預(yù)算執(zhí)行率不高。
二、部門預(yù)算編制與執(zhí)行存在上述問題的原因分析
�。ㄒ唬┱卟皇煜ぃ疚恢髁x、小團(tuán)體利益思想作祟是收入預(yù)算編制不完整的主要原因。
一些單位對部門預(yù)算改革相關(guān)政策不了解，總認(rèn)為本部門、本單位的預(yù)算外資金是本部門、本單位的資金，如何安排使用，財政部門不應(yīng)該管，不能將部門預(yù)算外資金統(tǒng)籌考慮安排部門預(yù)算支出，由此導(dǎo)致預(yù)算外資金管理脫離財政監(jiān)督。而一些單位為了謀求本單位小團(tuán)體利益，故意將一些經(jīng)營性收入不納入部門預(yù)算反映，采取賬外設(shè)賬等形式隱瞞收入。以上原因造成大量資金脫離財政預(yù)算監(jiān)督，既影響預(yù)算收入的真實(shí)性，也助長部門之間分配不公及滋生腐敗現(xiàn)象等。
�。ǘ� 內(nèi)控制度不完善，執(zhí)行不力，是造成預(yù)算支出嚴(yán)重超支的主要原因。
編制部門預(yù)算，就是要使各預(yù)算部門的工作根據(jù)預(yù)算走，認(rèn)真落實(shí)政府的政策和方針，統(tǒng)一規(guī)劃，合理配置資源。但實(shí)行部門預(yù)算以來，一些單位沒有按要求從完善內(nèi)部控制制度入手，加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格控制支出，仍按照以往的經(jīng)驗(yàn)管理和使用預(yù)算資金，花錢大手大腳，支出隨意性較大，造成部門預(yù)算執(zhí)行不實(shí)，既影響到部門預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性，也弱化了預(yù)算約束的剛性。
�。ㄈ┫纫Y金再做項(xiàng)目的思想，是項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠細(xì)化的主要原因。
一些部門存在先要資金，再做項(xiàng)目的思想，在年末編報部門預(yù)算草案時，只是根據(jù)地方性文件的規(guī)定、政府會議紀(jì)要或者部門的工作計(jì)劃，就提出專項(xiàng)支出的用款額度，等到下一年度人大及財政部門批復(fù)預(yù)算之后才確定項(xiàng)目、分配資金，造成一些部門的項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠細(xì)化。一些項(xiàng)目由于受立項(xiàng)程序和時間的限制，造成項(xiàng)目資金下?lián)苓t緩，預(yù)算執(zhí)行率較低，也為一些部門挪用資金提供“機(jī)會”，最終造成項(xiàng)目支出預(yù)算背離了部門法定職責(zé)和重點(diǎn)工作計(jì)劃，部門事業(yè)發(fā)展缺少資金支持。
�。ㄋ模┎恢匾曊少忣A(yù)算編制，敷衍了事，是造成政府采購預(yù)算難以執(zhí)行的主要原因。
許多單位對政府采購預(yù)算的編制認(rèn)識不足，簡單認(rèn)為預(yù)算只不過是將各預(yù)算單位分散的采購物資簡單地匯總、集中而已，或者認(rèn)為把政府采購預(yù)算做得過細(xì)，會使自己陷入被動。因此，在編制預(yù)算時敷衍了事，或只做大方向體系分類和項(xiàng)目的大概數(shù)目，保持“靈活”，給采購意愿的變化留后路。另一方面在政府采購預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)重視資金的分配，忽視資金的具體使用等情況，致使采購計(jì)劃受到人為因素的影響，難于操作，增加了采購成本，降低了采購效率。
�。ㄎ澹⿻�(jì)制度的規(guī)定與部門預(yù)算編報的要求不相適應(yīng)，是部門預(yù)算編制質(zhì)量不高的主要原因。
部門預(yù)算的編制是按照政府的要求和政府預(yù)算科目進(jìn)行，收入按類別、支出按功能設(shè)置，反映一個部門全部的收支狀況。而我國政府預(yù)算科目體系是按功能設(shè)置的，不是按部門設(shè)置的，并且人員經(jīng)費(fèi)支出科目與公用經(jīng)費(fèi)支出科目體系不夠細(xì)化，影響部門預(yù)算編制質(zhì)量。部門預(yù)算執(zhí)行情況最終是通過預(yù)算單位的基礎(chǔ)會計(jì)資料進(jìn)行記錄和反映的，由于現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計(jì)制度關(guān)于收支科目的規(guī)定與部門預(yù)算編制的要求存在差異，以及部分會計(jì)人員使用會計(jì)科目的隨意性，因此使得預(yù)算單位形成的會計(jì)資料不能直接地、準(zhǔn)確地反映本部門的預(yù)算執(zhí)行情況。為預(yù)算單位有意隱瞞財政資金結(jié)余、基本支出占用專項(xiàng)資金、會計(jì)科目之間任意調(diào)劑提供了可能。
三、解決上述問題的對策和思路
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，高度重視部門預(yù)算編制工作。
部門預(yù)算編制的好壞，直接關(guān)系到一個部門下一年度經(jīng)費(fèi)需求的保障程度、各項(xiàng)工作的正常開展和各項(xiàng)任務(wù)的順利完成。因此，各個部門和單位一定要認(rèn)真把部門預(yù)算編制工作當(dāng)作一件大事來抓，加強(qiáng)對部門預(yù)算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自主持預(yù)算的制定，并監(jiān)督執(zhí)行。同時，在組織機(jī)構(gòu)上要給予充分保障，加大編制預(yù)算的組織管理力度。要抽調(diào)一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志，集中匯審編制預(yù)算，保證預(yù)算編制和報送時間。要明確各單位的責(zé)任，做到分工合理，責(zé)任明確，相互配合，環(huán)環(huán)相扣，保證預(yù)算編制工作的順利進(jìn)行。要適應(yīng)國家預(yù)算管理制度改革的要求，加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，強(qiáng)化預(yù)算管理力量，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行上來。
�。ǘ﹪�(yán)格按照財政部門的要求編制部門預(yù)算，提高部門預(yù)算編制質(zhì)量。
各部門應(yīng)建立規(guī)范的預(yù)算制度，嚴(yán)格按照財政部門的要求，用先進(jìn)的技術(shù)和規(guī)定的程序編制部門預(yù)算，提高預(yù)算質(zhì)量。一要認(rèn)真做好編制前的準(zhǔn)備工作。徹底查清單位的資產(chǎn)、資源狀況，認(rèn)真測算支出范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，并分析近年來的財務(wù)收支狀況及預(yù)算執(zhí)行情況。二要合理確定收入來源。應(yīng)根據(jù)歷年收入情況和下一年度收入增減變動因素，測算本部門取得的各項(xiàng)收入來源。三要認(rèn)真做好預(yù)算申報項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作，切實(shí)提高項(xiàng)目申報質(zhì)量。四是預(yù)算支出要細(xì)化到項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目發(fā)展的重要性、可行性和效益，分輕重緩急，合理安排項(xiàng)目資金。五要認(rèn)真編制政府采購預(yù)算。所有使用財政性資金及其他配套資金采購貨物、工程和服務(wù)的支出都必須編制政府采購預(yù)算。各事業(yè)單位的預(yù)算也必須按財政年度和財政部門的要求進(jìn)行編制。
�。ㄈ┮鞔_編制部門預(yù)算的指導(dǎo)思想和基本原則
部門預(yù)算的編制應(yīng)與本部門履行行政職能及事業(yè)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與本部門可用財力相適應(yīng)，堅(jiān)持保證重點(diǎn)支出需要，嚴(yán)格控制一般性支出，有保有壓，從嚴(yán)從緊編制各項(xiàng)支出預(yù)算。單位的預(yù)算必須包括單位的全部財務(wù)收支，不得遺漏；預(yù)算收支項(xiàng)目的數(shù)字必須依據(jù)充分確定的資料，按批準(zhǔn)部門認(rèn)可的計(jì)算依據(jù)和計(jì)算方法計(jì)算得來，不允許估算；預(yù)算編制必須按照統(tǒng)一的預(yù)算科目和規(guī)定的收支標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行計(jì)算編制。
�。ㄋ模┎块T預(yù)算要有預(yù)見性
部門預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)，必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。年中一般不會追加預(yù)算，而且下達(dá)到各部門的預(yù)算也具體到了二級單位，不能調(diào)整。因此各單位對下一年度的各項(xiàng)業(yè)務(wù)要有充分的估計(jì)，要早準(zhǔn)備，早計(jì)劃，早安排。要認(rèn)真估算各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金。各單位和部門在提出預(yù)算時，一要充分反映各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金。二要考慮財力可能。在編制預(yù)算時一定要考慮上年總的支出水平，不能盲目地鋪攤子，爭項(xiàng)目。三要準(zhǔn)確把握部門的工作重點(diǎn)，對所申請的各項(xiàng)資金進(jìn)行合理排序，讓預(yù)算分配部門了解業(yè)務(wù)部門的主要任務(wù)，統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn)。
�。ㄎ澹┙⒔∪黜�(xiàng)內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格控制支出，提高資金使用效益。
內(nèi)部控制制度的建立健全和有效運(yùn)行是單位資財安全、防范財務(wù)風(fēng)險的重要措施。各部門和單位應(yīng)進(jìn)一步建立健全內(nèi)部管理制度，并隨時檢查內(nèi)部控制制度運(yùn)行的有效性，形成有效制約的機(jī)制，保證會計(jì)核算的正確性和安全性，以防會計(jì)信息失真。同時對預(yù)算執(zhí)行過程中的資金使用情況實(shí)行追蹤問效制度，及時采取措施堵塞各種管理漏洞，促進(jìn)提高資金的使用效益。
（六）積極探索、創(chuàng)新思路，不斷提高部門預(yù)算管理水平。
各部門要加強(qiáng)對部門預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，使他們深入領(lǐng)會部門預(yù)算改革的精神，掌握部門預(yù)算編制的基本技術(shù)與方法。要加強(qiáng)與其他部門之間的溝通交流，積極研究解決改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，保證預(yù)算改革工作和本部門、單位各項(xiàng)工作的全面推進(jìn)。要結(jié)合各單位自身特點(diǎn)，積極探索適合本部門、本行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算編制和管理的方法途徑，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷地開拓進(jìn)取，在實(shí)行部門預(yù)算的改革中建立新機(jī)制，樹立新形象。
