將旅游資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)進(jìn)行分離，喬家大院不是第一，更不是唯一，但一定是討論最熱烈的。值得討論的也許不是違法與否本身，而是透過(guò)這一事件所折射出的，以文物為核心的旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革問(wèn)題。
轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，觸碰法律“紅線”
在我國(guó)目前的法律框架內(nèi)，山西祁縣政府轉(zhuǎn)讓喬家大院經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為屬于違法行為。
首先，喬家大院作為“國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位”，依法屬于國(guó)家所有。依照《文物保護(hù)法》第二十四條的明文規(guī)定，國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。山西祁縣政府將喬家大院經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資產(chǎn)作價(jià)入股，交給公司經(jīng)營(yíng)管理，由公司向政府交納所謂的“文保管理費(fèi)”，明顯違反《文物保護(hù)法》的上述禁止性規(guī)定。
其次，按照《文物保護(hù)法》第十條的規(guī)定，國(guó)有博物館、紀(jì)念館、文物保護(hù)單位等的事業(yè)性收入，專門用于文物保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用。本案中喬家大院景區(qū)門票收入全部歸新公司，新公司每年向祁縣政府交付“文保管理費(fèi)”1000萬(wàn)元。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年喬家大院門票收入為3000萬(wàn)元，2007年為2700余萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新公司上繳的“文保管理費(fèi)”。這就必然導(dǎo)致有相當(dāng)一部分的事業(yè)性收入將劃入新公司的賬戶，從而不能用于喬家大院的文物保護(hù)。
再者，山西祁縣政府對(duì)喬家大院這一“國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位”采取如此重大的經(jīng)營(yíng)舉措，并未事先報(bào)經(jīng)國(guó)家文物局批準(zhǔn)，征得其同意，在程序上也存在嚴(yán)重的違法情形。
“簽單轉(zhuǎn)讓”實(shí)屬無(wú)奈之舉
從事實(shí)的大氛圍來(lái)講，將旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，喬家大院早已不是先例。這既有市場(chǎng)需求，又有實(shí)施先例。
早在1997年，我國(guó)部分景區(qū)就已經(jīng)開(kāi)始試水“兩權(quán)分離”，比如張家界的黃龍洞和寶峰湖、湖南的鳳凰城、四川的碧峰峽，等等；當(dāng)時(shí)引起了相當(dāng)大的爭(zhēng)議。因“兩權(quán)分離”而被政府“叫�！被蛘咴獾教幜P的事件頻頻發(fā)生，但屢禁不止。據(jù)估計(jì)，目前全國(guó)至少有300多家旅游景區(qū)在實(shí)施著“兩權(quán)分離”，涉及20多個(gè)省、市和地區(qū)。與此同時(shí)，想做或者正在做這種探索的地方和景區(qū)還在不斷增加。
明知違法，緣何眾多旅游景區(qū)仍然要“頂風(fēng)作案”？
在本案中，作為這一合作意向的直接參與者和策劃者，祁縣政府似乎也有些“無(wú)奈”。李丁夫表示，喬家大院雖然是國(guó)家重點(diǎn)文保單位，但近兩年國(guó)家并沒(méi)有投入。而山西省相關(guān)部門已將大院列入2012年申遺預(yù)備名單，亟須對(duì)周邊景區(qū)進(jìn)行整治和開(kāi)發(fā)。根據(jù)規(guī)劃，這需要1.5億~2億元的資金，每年只有兩三億元收入的縣財(cái)政根本無(wú)力承擔(dān)。
資金匱乏，是全國(guó)各地旅游部門都遭遇到的問(wèn)題。政府撥款不夠，入不敷出。部分景區(qū)雖然資源和市場(chǎng)狀況都不錯(cuò)，但仍然困難重重，自身發(fā)展舉步維艱。在資金的巨大壓力下，為突破發(fā)展瓶頸，謀求旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和景區(qū)的繁榮興旺，各地不斷探索新的發(fā)展途徑。將經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)相分離，引入市場(chǎng)機(jī)制，激活旅游資源，成為景區(qū)管理體制的一種新選擇。
而另一方面，實(shí)踐中采取“兩權(quán)分離”的景區(qū)絕大多數(shù)都比以前發(fā)展得要好，取得了一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)保效益。因此，眾多景區(qū)積極效仿，采取“兩權(quán)分離”，以期盤活旅游資源。
探索“兩權(quán)分離”的現(xiàn)實(shí)意義
針對(duì)文物資源的“兩權(quán)分離”，眾說(shuō)紛紜。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，文物的意義在于它是中華民族悠久文化的一種象征，是一筆寶貴的文化財(cái)富，文物資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)和所有權(quán)保持一致，經(jīng)營(yíng)權(quán)不應(yīng)當(dāng)落入企業(yè)手中。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，旅游業(yè)是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的一種經(jīng)營(yíng)對(duì)象。實(shí)際中，很多政府都大力發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，旅游收入成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。因此，“追求利益最大化原則”同樣適用于旅游業(yè)。因此，將文物資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)相互分離，由享有經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行更加專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)管理，不僅有利于文物的保護(hù)，更有利于挖掘文物資源的潛在市場(chǎng)價(jià)值，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，對(duì)當(dāng)?shù)匕傩諄?lái)講也是一大幸事。
顯然，我國(guó)目前的法律法規(guī)正是基于前一種觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，不允許將文物資源作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，不將其視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下可以自由經(jīng)營(yíng)的資源。
筆者認(rèn)為，“兩權(quán)分離”雖然在我國(guó)目前的法律框架下仍處于受限狀態(tài)，但作為一個(gè)市場(chǎng)需求狀態(tài)下的內(nèi)在訴求，有其出現(xiàn)和存在的必然性，值得探討。
法律上的物權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，這四項(xiàng)權(quán)能是可以與所有權(quán)相分離的，分離其中一項(xiàng)權(quán)能并不會(huì)構(gòu)成所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，也不會(huì)影響所有權(quán)的完整性。文物資源作為一種“物”，國(guó)家在依法享有所有權(quán)的情況下，當(dāng)然也可以將文物資源所有權(quán)的其中一項(xiàng)權(quán)能分離出去，這并不影響國(guó)家對(duì)文物資源享有的所有權(quán)。
國(guó)家沒(méi)有必要緊抱經(jīng)營(yíng)權(quán)不放，完全可以考慮將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給市場(chǎng)主體，而自己只需發(fā)揮監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)文物經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)管力度，制定完善的法律法規(guī)等監(jiān)管制度。這樣將文物資源交給市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)管理，有利于優(yōu)化資源配置，深度挖掘其潛在的市場(chǎng)價(jià)值，提高市場(chǎng)效益，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入，也使當(dāng)?shù)匕傩帐芤妗?/p>
不可否認(rèn)，在文物資源“兩權(quán)分離”具體實(shí)施過(guò)程中肯定會(huì)出現(xiàn)一些新問(wèn)題，但是面對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，應(yīng)該積極研究，提出應(yīng)對(duì)措施及解決辦法，而不是一刀切地予以全盤否定。拒絕進(jìn)行有意義的探索，不僅對(duì)文物資源是一種浪費(fèi)，也不能有效解決文物保護(hù)中所面臨的資金困擾。
案例背景喬家大院“改嫁”未遂
電影《大紅燈籠高高掛》和電視連續(xù)劇《喬家大院》，使得山西喬家大院名聲大噪。而今，喬家大院再次火暴全國(guó)，原因在于一次經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓風(fēng)波。
2007年12月20日，祁縣遠(yuǎn)大投資有限責(zé)任公司（代表祁縣人民政府行使對(duì)喬家大院國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，法定代表人祁縣縣長(zhǎng)李丁夫）與上海盛富投資管理有限公司、重慶中昊投資有限公司簽訂合作意向書，商定共同成立“山西喬家大院旅游開(kāi)發(fā)有限公司”。根據(jù)該意向書，喬家大院的所有權(quán)歸祁縣政府，分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)入股歸新公司所有。喬家大院的經(jīng)營(yíng)權(quán)占新公司25%的股份，其他兩家公司分別為50%、25%.三方商定，新公司的經(jīng)營(yíng)期限是二十年，景區(qū)門票收入全部歸新公司，新公司每年向祁縣政府交付“文保管理費(fèi)”1000萬(wàn)元。消息甫出，一片嘩然。
2008年1月22日，山西省政府對(duì)祁縣政府《關(guān)于祁縣喬家大院經(jīng)營(yíng)權(quán)委托管理的請(qǐng)示》作出批復(fù)：認(rèn)定祁縣政府轉(zhuǎn)讓喬家大院經(jīng)營(yíng)權(quán)的意向?qū)龠`法行為，并撤銷祁縣縣長(zhǎng)李丁夫遠(yuǎn)大投資有限責(zé)任公司法人代表資格。
批復(fù)認(rèn)為，《請(qǐng)示》中擬以喬家大院的經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股、把喬家大院作為企業(yè)資產(chǎn)交由公司經(jīng)營(yíng)，不符合《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第二十四條的規(guī)定，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》的精神。
批復(fù)同時(shí)指出，同意地方政府采取招商引資等吸納社會(huì)資金的辦法，對(duì)喬家大院（在中堂）的周邊環(huán)境進(jìn)行整治，但應(yīng)嚴(yán)格按照《文物保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并按規(guī)定程序報(bào)批后實(shí)施。
目前，該縣已暫停運(yùn)作此事。山西文物局將調(diào)查結(jié)果和處理意見(jiàn)上報(bào)省政府，正在等待批復(fù)。
