一、全面預算管理的概念
預算管理是指利用預算確定和實現(xiàn)企業(yè)年度經(jīng)營目標的過程，包括預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、考核、獎懲等諸多環(huán)節(jié)。預算是經(jīng)營計劃數(shù)量化、價值化的表現(xiàn)形式，是戰(zhàn)略目標和年度計劃的細化。預算作為管理工具同時具有落實責任、落實權利、明確目標、集成管理信息的功能。
全面預算管理的核心在于“全面”二字上，它具有全員、全額、全程的特點。
“全員”是指預算過程的全員發(fā)動，包括兩層含義，一層是指“預算目標”的層層分解，人人肩上有責任，讓每一個參與者學會算賬，建立“成本”、“效益”意識。“全員”的另一層含義是企業(yè)資源在企業(yè)各部門之間的一個協(xié)調(diào)和科學配置的過程。通過企業(yè)各職能管理部門和生產(chǎn)部門對預算過程的參與，把各部門的作業(yè)計劃和企業(yè)資源通過透明的程序進行配比，從而可以分清“輕重緩急”，達到資源的有效配置和利用。
“全額”是指預算金額的總體性，不僅包括財務預算，更重要的是包括業(yè)務預算和資本預算。現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理不僅關注日常經(jīng)營活動，還關注投資和資本運營活動；不僅考慮資金的供給、成本的控制，還要考慮市場需求、生產(chǎn)能力、產(chǎn)量、材料、人工及動力等資源間的協(xié)調(diào)和配置。只有在業(yè)務預算即銷售和生產(chǎn)預算、資本預算的基礎上形成資金預算和預計的財務報表，才能合理預測、統(tǒng)籌安排企業(yè)的資源，才能將資源的使用與相關活動結合起來以達到有效控制，保證目標實現(xiàn)。即預算因業(yè)務活動而產(chǎn)生，我們稱之為作業(yè)基礎上的預算。
“全程”是指預算管理流程的全程化，即預算管理不能僅停留在預算指標的下達、預算的編制和匯總上，更重要的是要通過預算的執(zhí)行和監(jiān)控、預算的分析和調(diào)整、預算的考核與評價，真正發(fā)揮預算管理的權威性和對經(jīng)營活動的指導作用。這就要求企業(yè)的預算管理和會計核算系統(tǒng)密切配合，會計核算過程同時也就是預算的執(zhí)行過程，預算執(zhí)行過程中的任何反�，F(xiàn)象都應該通過會計核算系統(tǒng)地體現(xiàn)出來，通過預算的預警制度，及時發(fā)現(xiàn)和解決預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的經(jīng)營問題或預算目標問題，并通過預算的考核和評價制度，有效地激勵經(jīng)營活動按照預期的計劃順利進行。
二、高速公路企業(yè)在全面預算管理中的現(xiàn)狀及存在的主要弊端
筆者以重慶高速公路發(fā)展有限公司為例，對高速公路企業(yè)在預算管理中的現(xiàn)狀及存在的主要問題進行分析。
1.重慶高速公路發(fā)展有限公司近三年預算管理情況
（1）2004年度預算管理的情況
2004年，重慶高速公路發(fā)展有限公司（以下簡稱“高發(fā)司”）對北方、南方、渝東、渝鄰、東南、中渝、東渝及高發(fā)司本部下達了經(jīng)費預算。2004年現(xiàn)金支出13，650萬元，為年度預算13，339萬元的102％。其中日常經(jīng)費現(xiàn)金支出10，620萬元，為年度預算8，553萬元的124％。而養(yǎng)護經(jīng)費現(xiàn)金支出2，917萬元，為年度預算4，666萬元的62％。2004年度各公司經(jīng)費支出情況如表1、表2.
由于2004年度是高發(fā)司推行預算管理的第一年，許多二級公司在預算方面工作十分粗淺，預算管理僅僅停留在分公司這一層面，沒有進一步推開，而且僅僅個別部門關心預算管理工作，沒有將預算管理作為企業(yè)組織各部門、各層面完成經(jīng)營目標的手段。各項指標沒有進行具體分解，更未聯(lián)系部門和崗位的職能落實預算管理的具體責任人，也無從考核檢查具體部門和崗位在預算管理中應負的責任，因而不可能根據(jù)應負的責任大小在分配上予以區(qū)別，依然在吃大鍋飯，是平均主義的體現(xiàn)。應該這樣說：2004年公司預算管理人員做了許多很有價值的基礎性工作，但預算管理應有的作用未能發(fā)揮出來，究其更深層次的原因是該年度預算管理尚未真正同目標考核掛鉤。
�。�2）2005年度預算管理的情況
2005年公司對北方、南方、渝東、墊利、東南、中渝、東渝及高發(fā)司本部下達了經(jīng)費預算。2005年度現(xiàn)金支出22，342萬元，為年度預算22，506萬元的99％。其中日常經(jīng)費現(xiàn)金支出12，235萬元，為年度預算12，177萬元的100.50％。而養(yǎng)護經(jīng)費現(xiàn)金支出4，708萬元，為年度預算6，624萬元的71％。高發(fā)司2005年經(jīng)費預算費用間存在較大差異，主要表現(xiàn)在日常經(jīng)費上均有不同程度的超支，而養(yǎng)護經(jīng)費執(zhí)行未完成支付。
通過2005年度執(zhí)行情況說明：預算管理實施沒有進一步向縱深推開，預算管理中存在一項同類經(jīng)濟業(yè)務多個部門分管的局面，這樣由于口徑的不一致造成諸多不協(xié)調(diào)因素。2005年度實行的預算并非完整意義上的預算，其導致的直接結果是“橫不到邊，縱不到底”。雖然預算總體執(zhí)行情況在預算控制范圍內(nèi)，但各類費項之間執(zhí)行不平衡，并且采用的年末調(diào)增預算的做法為公司董事們所質(zhì)疑。高發(fā)司推行預算既是由建設、營運及產(chǎn)生的現(xiàn)金流量等單項預算組成的責任指標體系，也是高發(fā)司整體的一個工作方案。但當年還未成為激勵和約束制度的核心，沒有上升到獎懲的主要標準臺階上來，因此預算管理獎懲體制亟待建立。
�。�3）2006年度預算管理的情況
2006年度預算引起了高發(fā)司領導的高度重視，公司領導對預算工作做了如下一些調(diào)整。
資金計劃及征地拆遷資金應納入年度預算中，2006年預算應建立在2005年的決算基礎上。作為領導層除關注公司的投資與資金預決算情況外，更關注公司及子分公司各項費用之間的對比分析和管理中存在的問題。投資與資金的預決算重點是建設與運營公司的管理成本費、建設投資與資金、運營的養(yǎng)護費以及收入和還本付息情況等。費用的預決算是機關和各子分公司費用執(zhí)行情況。
在管理分工上：財務部負責總協(xié)調(diào)職責，工程、養(yǎng)護、機電、運營、人事、后勤、辦公室等部門分級分塊負責，將預決算工作分解落實到各部門，并確定各項工作時間和預決算的具體要求。如工程部負責本年投資與資金完成情況和下年的計劃，財務部將建設項目的還本付息一并納入就構成了建設投資與資金的年度預決算的主要內(nèi)容；運營部負責本年的收入情況和下年的收入計劃，財務部將運營項目的還本付息納入就構成了運營的預決算的主要內(nèi)容；人事、后勤部、辦公室分別負責人員、設施設備費、管理辦公費，養(yǎng)護與機電部負責運營維護費的預決算工作。上述三大塊基本構成預決算的主要內(nèi)容。同時各部門各司其職負責年度預算的檢查、下年度的預算編制工作，匯總后由財務管理部審查提交預算委員會通過。
預算管理強調(diào)指標分解和責任到位，應該嚴格按照責、權、利相結合原則，完善2006年的預算管理工作，從高發(fā)司經(jīng)營管理層、各業(yè)務部門、分公司管理層和業(yè)務部門、各基層班組和重要崗位乃至高發(fā)司每個員工等層面，設計好預算管理工作的主要框架，使預算管理工作真正滲入公司的各項管理工作中，明晰其各自的權限“空間”，確定其相應的預算管理責任，從而根據(jù)其對預算管理工作做出的貢獻在分配上拉開檔次，從而促進預算管理工作不斷改進，提高公司的管理水平和自控力�，F(xiàn)階段高發(fā)司的預算管理工作仍將以開展部分預算管理為要，一方面可以對企業(yè)的主要經(jīng)費開支進行控制；另一方面通過部分預算管理的推行，逐漸積累經(jīng)驗和鍛煉隊伍，為推行全面預算管理創(chuàng)造條件和打好基礎。2006年度預算管理側(cè)重于營運成本開支預算管理、建管費開支預算管理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資預算管理、設備設施購置預算管理等等。在產(chǎn)出受限的情況下，只有通過合理控制投入來實現(xiàn)高發(fā)司的經(jīng)營目標。
為切實貫徹好公司領導關于預算管理的指示，公司將2006年度預算按權責分為單位預算和部門預算：對于確定的日常費用將預算下達到分公司，這部分預算控制由分公司（單位）承擔。對于具有不確定性和不可預計性預算部分由高發(fā)司各業(yè)務主管部門負責預算控制，其相應的預算職責也由各業(yè)務主管部門承擔。對于養(yǎng)護費用、資本性支出等也相應做出了分類預算管理，對建管費預算的過渡提出了仍需分解落實的具體方案，并將投資計劃與資金計劃納入了預算編制。
由于經(jīng)費預算為2006年度預算控制的重點，現(xiàn)將經(jīng)費預算情況作一回放：2006年度預算范圍包括2個營運分公司、5個建設分公司、高發(fā)司本部并新增產(chǎn)業(yè)分公司。營運里程462公里，建設里程965公里。并明確了經(jīng)費預算費項指建設分公司的建管費、營運分公司的通行養(yǎng)護費和高發(fā)司本部發(fā)生的管理費等。公司2006年經(jīng)費預算實際完成27，098萬元，為年度預算30，958萬元的87.53％。從執(zhí)行情況來看，各類費用均在預算控制范圍內(nèi)，尤其是人員經(jīng)費、營運經(jīng)費執(zhí)行率已經(jīng)相當準確；而養(yǎng)護經(jīng)費執(zhí)行率僅為68.48％。具體完成情況如表3.
2.反思重慶高速公路發(fā)展有限公司在預算管理中存在的主要弊端
由于高發(fā)司長期是事業(yè)單位管理體制，對于管理的思考存在一定的局限性，其預算管理工作重點僅限于企業(yè)經(jīng)費開支控制，而忽略了養(yǎng)護、機電預算管理。其主要體現(xiàn)在預算方面工作十分粗淺，管理權限隨著預算指標下達以后，管理責任并沒有落實，由此單位和部門的利益也就無從體現(xiàn)。這樣的預算管理其實與“吃大鍋飯”并沒有本質(zhì)區(qū)別，必然會導致多數(shù)預算管理單位將下達的預算束之高閣，預算完成與否與己無關緊要的不良現(xiàn)象出現(xiàn)，使預算管理工作成為搞形式、走過場的無效勞動，難以收到預期的效果。
對個別分公司來說，把預算管理僅僅看成是預算編制，預算管理僅在財務部這一層面，沒有進一步推廣，沒有將預算管理作為公司組織各部門、各層面完成經(jīng)營目標的手段。各項指標沒有進行具體分解，更未聯(lián)系部門和崗位的職能落實預算管理的具體負責人，也無從考核檢查具體部門和崗位在預算管理中應有的責任，使預算管理的作用未能發(fā)揮，預算管理工作粗放。
對于高發(fā)司來說，預算管理缺乏編制的基本流程，由于經(jīng)歷多次體制變革，缺乏預算編制的基礎資料和歷史數(shù)據(jù)，未有嚴格的預算編制辦法，各部門忙于事務性工作，相互之間無法交流和溝通。但作為體制完善后的高發(fā)司，特別是推行了建管分離后，面對專業(yè)化營運公司的成立，必須在營運預算管理方面有所作為，以逐步提高營運管理水平，最終實現(xiàn)全面預算管理。
三、高速公路營運企業(yè)在預算管理中的主要應對策略
以上案例僅是重慶高速公路發(fā)展有限公司在全面預算管理中的現(xiàn)狀和存在的一些問題，屬于個案問題，當然，這也體現(xiàn)了一些共通性問題。筆者認為，作為搞好高速公路營運企業(yè)在全面預算管理中的應對策略，從共性方面來看，可以從以下幾個主要方面進行改革。
1.推行全面預算管理必須切實抓好“三個結合”
�。�1）要與實行現(xiàn)金收支兩條線管理相結合。預算控制以成本控制為基礎，現(xiàn)金流量控制為核心。只有通過控制現(xiàn)金流量才能確保收入項目資金的及時回籠及各項費用的合理支出；只有嚴格實行現(xiàn)金收支兩條線管理，充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部財務結算中心的功能，才能確保資金運用權力的高度集中，形成資金合力，降低財務風險，保證企業(yè)生產(chǎn)、建設、投資等資金的合理需求，提高資金使用效率。
�。�2）要同落實管理制度、提高預算的控制和約束力相結合。預算管理的本質(zhì)要求是一切經(jīng)濟活動都圍繞公司目標的實現(xiàn)而開展，在預算執(zhí)行過程中落實經(jīng)營策略，強化公司管理。因此，必須圍繞實現(xiàn)公司預算，落實管理制度，提高預算的控制力和約束力。預算一經(jīng)確定，在公司內(nèi)部即具有“法律效力”，公司各部門在營運管理及相關的各項活動中，要嚴格執(zhí)行，切實圍繞預算開展經(jīng)濟活動。公司的執(zhí)行機構按照預算的具體要求，按“以月保季，以季保年”的原則，按月召開預算執(zhí)行情況分析會等例會制度。按照預算方案跟蹤實施預算控制管理，重點圍繞資金管理和成本管理兩大主題，嚴格執(zhí)行預算政策，及時反映和監(jiān)督預算執(zhí)行情況，適時實施必要的制約手段，把公司管理的方法策略全部融會貫通于執(zhí)行預算的過程中，最終形成全員和全方位的預算管理局面。
�。�3）要同企業(yè)經(jīng)營者和職工的經(jīng)濟利益相結合。全面預算管理是一項全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統(tǒng)工程，為了確保預算各項主要指標的全面完成，必須制定嚴格的預算考核辦法，依據(jù)各責任部門對預算的執(zhí)行結果，實施績效考核。把預算執(zhí)行情況與經(jīng)營者、職工的經(jīng)濟利益掛鉤，獎懲分明，從而使經(jīng)營者、職工與公司形成責、權、利相統(tǒng)一的責任共同體，最大限度地調(diào)動經(jīng)營者、職工的積極性和創(chuàng)造性。
2.健全預算編制基礎資料和數(shù)據(jù)
預算編制的基礎資料和數(shù)據(jù)是預算編制的前提和保障，這些資料和數(shù)據(jù)主要來源于各責任中心。由于多次體制變革及全面預算管理推行時間較短，高發(fā)司缺乏較為全面的預算管理基礎資料，這在相當大的程度上制約著全面預算管理體系的建立。因此，加強基礎資料和相關數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，不僅有利于高發(fā)司預算編制的客觀、科學，而且對高發(fā)司全面預算體系的建立將會起到重要作用。
3.加強內(nèi)部交流與溝通
公司在預算編制的過程中自始之中貫穿著縱向和橫向之間的溝通和交流（即總分公司之間、總分公司部門之間、財務部門與其他部門之間溝通），從某種意義上講，交流溝通是否順暢是預算管理成敗的關鍵因素之一�？梢酝ㄟ^以下方式實現(xiàn)公司縱向和橫向良好的交流溝通。
知識方面的交流溝通。組織跨部門之間，總分公司之間、分公司之間的專業(yè)培訓，實現(xiàn)知識共享。
通過會議制度交流溝通。定期或不定期召開跨部門之間，總分公司之間、分公司之間的座談會，交流預算管理經(jīng)驗，討論預算工作的改進。
4.建立健全公司行政負責人責任制
開展全面預算管理，是高速公路營運企業(yè)強化經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益的一項長期任務。因此，要把全面預算管理作為加強內(nèi)部基礎管理的首要工作內(nèi)容，不僅總公司要建立健全預算管理組織機構，分公司也應成立相應的預算管理組織機構，并確定預算管理的第一責任人為營運分公司行政負責人，切實加強領導，明確責任，落實措施。
5.建立對預算管理的分析制度
企業(yè)在建立全面預算管理制度的同時，還應建立健全預算分析制度，定期召開預算分析會議，對預算的執(zhí)行情況進行全面分析，反映預算執(zhí)行中發(fā)生的新問題，查找形成的原因，提出改進管理的措施和建議，適時控制預算的執(zhí)行，確保預算目標的完成。
預算分析按照職責分工由有關職能部門共同完成。有關職能部門負責對本專業(yè)預算執(zhí)行情況進行基礎分析；財務部門負責對預算的總體執(zhí)行情況進行分析，撰寫預算執(zhí)行情況分析報告。
預算分析的主要內(nèi)容應包括：
�。�1）企業(yè)年度預算的執(zhí)行情況及存在的問題；
（2）企業(yè)經(jīng)營方針、經(jīng)營策略、增收節(jié)支措施對損益性預算的影響；
�。�3）企業(yè)的投融資計劃對資本性收支預算的影響；
（4）企業(yè)外部經(jīng)濟環(huán)境變化對企業(yè)預算的影響；
�。�5）企業(yè)的融資風險、償債能力和企業(yè)的財務狀況的趨勢分析；
�。�6）企業(yè)的現(xiàn)金流動性狀況；
�。�7）影響預算完成的其他因素分析；
�。�8）解決預算執(zhí)行偏差的措施；
（9）全年預算完成情況的預測。
預算分析應根據(jù)預算期限，突出分析以下幾個重點：
�。�1）月度預算分析突出分析損益預算的執(zhí)行情況，及時監(jiān)控利潤預算的執(zhí)行；
（2）季度預算分析應全面分析預算的執(zhí)行情況，并通過趨勢預測，及時調(diào)整下季度預算安排，確保年度預算的完成；
�。�3）年度預算分析應全面系統(tǒng)分析企業(yè)年度預算的執(zhí)行情況，總結年度各項經(jīng)濟活動對企業(yè)預算的影響，全面評價企業(yè)預算目標的完成情況。
企業(yè)也可根據(jù)管理需要和特殊情況對預算執(zhí)行進行不定期分析和專題分析，對于預算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的重大問題，要及時提交預算管理委員會決策。
6.建立全面預算管理的預警機制
全面預算管理作為一種管理機制，目的之一是建立有效的預算預警系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)作用的發(fā)生，將非正常業(yè)務活動控制在萌芽之中，減少企業(yè)不必要的損失。一般而言，全面預算管理的預算預警系統(tǒng)包括四類。
預算內(nèi)事項預警。是指預算內(nèi)事項在其實際發(fā)生額接近預算時出具的預警提示。主要是通過財務核算的實際與預算比較系統(tǒng)而自動發(fā)出的警告，提醒有關人員注意預算的執(zhí)行情況是否將超出預算及決定應該采取何種措施。
超預算事項預警。是指預算內(nèi)事項在實際業(yè)務活動中，其實際發(fā)生數(shù)已經(jīng)或?qū)⒁鲱A算額度時出具的預警提示。主要是通過財務核算的實際與預算比較系統(tǒng)而自動發(fā)出的警告，或通過預算管理的授權控制系統(tǒng)而發(fā)出的警告，以提醒有關人員進行必要的判斷，并決定相應的預算彌補措施。
預算外事項預警。是指預算方案中沒有預計而執(zhí)行中即將發(fā)生某項業(yè)務事項時而出具的預警提示。它是通過預算管理中的授權控制系統(tǒng)而發(fā)生作用的，提醒有關人員按照授權制度進行分析和審核，以決定是否應該發(fā)生及如何分配資源。
反常事項預警。在實際業(yè)務活動中，針對某些反常經(jīng)濟現(xiàn)象而發(fā)出的預警。反�，F(xiàn)象并不一定成為隱患事項，但如果不對反�，F(xiàn)象提起注意，一旦轉(zhuǎn)換成隱患事項并最終發(fā)生將釀成重大損失，影響預算完成。
