一、引言
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要迅速增加。2004年，中央政府新制定了高速公路建設(shè)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)7918高速公路網(wǎng)絡(luò)），高速公路的建設(shè)必須超前，對(duì)資金的需求巨大，常常超過(guò)政府財(cái)政的支付能力，尤其是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，在財(cái)力方面顯得力不從心，因此將高速公路建設(shè)的投資主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，以解決政府投資不足，就顯得十分必要。
公路特許經(jīng)營(yíng)制其強(qiáng)大的融資能力和其他優(yōu)點(diǎn)，決定了其將在我國(guó)公路建設(shè)中將扮演重要的角色。在我國(guó)，推行特許經(jīng)營(yíng)制度有利于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府與公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，有效引進(jìn)民間資金進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推動(dòng)公路建設(shè)事業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速、健康與有序發(fā)展。政府應(yīng)高度重視和支持特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制的推廣應(yīng)用。
二、國(guó)內(nèi)外高速公路經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀
�。ㄒ唬� 美國(guó)高速公路經(jīng)營(yíng)管理
美國(guó)現(xiàn)已擁有8、9萬(wàn)公里的高速公路，是世界上路網(wǎng)最發(fā)達(dá)、設(shè)施最完善的國(guó)家之一。聯(lián)邦政府公路管理局本身不直接建設(shè)管理高速公路，它只負(fù)責(zé)提供規(guī)劃、科研、標(biāo)準(zhǔn)和資金。美國(guó)《聯(lián)邦資助公路法案》授權(quán)聯(lián)邦公路管理局對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目提供資金。國(guó)內(nèi)的高速公路主要依靠各州交通部門(mén)管理，州交通管理部門(mén)是項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主，承擔(dān)州際公路網(wǎng)和干線公路的建設(shè)與管理，其他由地方負(fù)責(zé)。美國(guó)特許的高速公路經(jīng)營(yíng)委員會(huì)或公司是獨(dú)立的法人，主要管理人員通常由州長(zhǎng)任命，負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)與管理，它不同于一般的私人公司，被稱(chēng)為半官方機(jī)構(gòu)，享有一些特殊的公益事業(yè)職能。
法國(guó)對(duì)收費(fèi)高速公路都采取特許經(jīng)營(yíng)的管理模式，其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)招標(biāo)后由國(guó)家裝備部頒發(fā)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家與特許公司談判后由國(guó)家批準(zhǔn)決定，國(guó)家以貸款形式參與特許公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)家與特許公司風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，經(jīng)營(yíng)期限一般不能低于30年。
意大利是以特許公司形式進(jìn)行項(xiàng)目融資建設(shè)高速公路的，對(duì)選定的公司，由政府賦予特許權(quán)，在法律保證特許經(jīng)營(yíng)的條件下，公司可以進(jìn)行資本市場(chǎng)融資，對(duì)高速公路上的事務(wù)，除了交通事故處理交由警方負(fù)責(zé)外，一切帶有政府行為的事務(wù)均由政府特許授權(quán)給公司，由公司執(zhí)行，以保證公司有合理的收益。
日本的高速公路特許經(jīng)營(yíng)是根據(jù)《道路法》規(guī)定，高速公路道路管理權(quán)由國(guó)土交通省行使，后來(lái)為吸引民間資金投資，政府規(guī)定，道路管理機(jī)構(gòu)被授予的“道路管理權(quán)”可以委托給有關(guān)單位執(zhí)行，設(shè)立高速公路專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)——日本道路公團(tuán)，公團(tuán)下設(shè)8個(gè)高速公路管理局和80個(gè)管理事務(wù)所，承擔(dān)高速公路的養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)和交通管理三大內(nèi)容。
（二）中國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀
在我國(guó)，目前收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)主要側(cè)重于以下兩方面。
1.BOT（Build-Operate-Transfer）投融資方式。這是指政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授予簽約企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)。在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，該企業(yè)向設(shè)施使用者收取協(xié)議規(guī)定的費(fèi)用，以此收回項(xiàng)目投資并獲取合理利潤(rùn)；政府部門(mén)則擁有對(duì)這該項(xiàng)目的所有權(quán)、處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)；特許期滿后受讓方將符合協(xié)議規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。BOT實(shí)行的是建設(shè)與經(jīng)營(yíng)一體化，按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，負(fù)責(zé)從公路的設(shè)計(jì)、籌資、修建到建成后的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)與運(yùn)營(yíng)。
2.公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》第五十九條規(guī)定，公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以定義為：由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路，其收費(fèi)權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓給國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的過(guò)程和行為。
非公有資本采用BOT方式投資公路建設(shè)需要解決的主要問(wèn)題是特許權(quán)界定。政府作為公眾利益的代表，必須保證如下權(quán)益并依法行使：（1）對(duì)設(shè)計(jì)方案的審查權(quán)；（2）對(duì)項(xiàng)目施工的監(jiān)督、檢查權(quán)（如防止不按協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)施工）；（3）工程驗(yàn)收及最終確認(rèn)權(quán)；（4）對(duì)投資者經(jīng)營(yíng)期間的財(cái)務(wù)文件的審計(jì)權(quán)；（5）在運(yùn)營(yíng)期限、安全標(biāo)準(zhǔn)、勞務(wù)政策等方面對(duì)投資者提出具體要求權(quán)（防止服務(wù)質(zhì)量低下或?qū)Νh(huán)境造成污染等）；（6）車(chē)輛通行費(fèi)費(fèi)率的核準(zhǔn)權(quán)。
BOT投融資方式和公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓之比較：BOT實(shí)行的是建設(shè)與經(jīng)營(yíng)一體化，按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，負(fù)責(zé)從公路的設(shè)計(jì)、籌資、修建到建成后的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)與運(yùn)營(yíng)。BOT項(xiàng)目操作運(yùn)行比較復(fù)雜，需要的專(zhuān)業(yè)人員多，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，盈利豐厚。對(duì)于非公有資本企業(yè)而言，公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓這種方式非公有資本不參與公路建設(shè)，只在政府建成公路之后購(gòu)買(mǎi)收費(fèi)權(quán)，所以其特點(diǎn)是資金回收較快，風(fēng)險(xiǎn)較小，操作比較簡(jiǎn)單，需要的各方面專(zhuān)業(yè)人才較少。對(duì)于政府而言，能提早收回投入資金，迅速投入其它項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。但是，政府不得不承擔(dān)公路項(xiàng)目建設(shè)階段的煩瑣工作，影響政府規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)管等主導(dǎo)性職能的履行。
目前在收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，交通部明確提出，將采取嚴(yán)厲措施進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理，嚴(yán)把審批關(guān)口，暫停收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)鞯匾獓?yán)格界定政府還貸性質(zhì)收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，對(duì)此前非法設(shè)立的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，或沒(méi)有依法按程序轉(zhuǎn)讓的，以及人為改變政府還貸公路性質(zhì)的，必須清理并限期糾正，逾期未改的，實(shí)施嚴(yán)格處罰（交公路發(fā)[2006]654號(hào) ）。
三、目前高速公路特許經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)的主要問(wèn)題
1.缺乏法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范高速公路特許經(jīng)營(yíng)行為。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)任何有關(guān)政府特許經(jīng)營(yíng)方面的專(zhuān)門(mén)法律和行政法規(guī)；高速公路特許經(jīng)營(yíng)行為還缺乏權(quán)威的法律依據(jù)。目前在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)的部門(mén)規(guī)章，只有2004年3月19日建設(shè)部令第139號(hào)發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。對(duì)公路特許經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范目前尚未出臺(tái)。
地方人大和地方人民政府出臺(tái)的部分有關(guān)政府特許經(jīng)營(yíng)的地方條例和地方政府規(guī)章有：
——2005年12月1日，北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第42號(hào)公布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，自2006年3月1日起施行；2003年8月28日，北京市人民政府公布的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》同時(shí)廢止。
——2003年8月28日，北京市人民政府令第134號(hào)公布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》，從2003年10月1日起施行。
——2005年7月15日，天津市人民政府令第91號(hào)公布《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，從2005年9月1日開(kāi)始施行。
——2006年6月26日，武漢市人民政府公布《武漢市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，從2006年8月1日開(kāi)始施行。
——2006年7月24日，吉林省人民政府公布《吉林省城市污水處理特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，從2006年8月1日開(kāi)始施行。
2.審批程序復(fù)雜，轉(zhuǎn)讓操作不規(guī)范。 雖然國(guó)家和地方對(duì)非公有資本進(jìn)入交通領(lǐng)域已出臺(tái)了一系列的法規(guī)，但缺乏與之相配套的可操作性強(qiáng)的措施來(lái)予以實(shí)施。因公路項(xiàng)目投資數(shù)額大，在進(jìn)行審批時(shí)除交通部門(mén)外還涉及到發(fā)改委、外經(jīng)貿(mào)、資產(chǎn)管理、財(cái)政、工商等多家部門(mén)，審批環(huán)節(jié)多，經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)。這些都在一定程度上影響了轉(zhuǎn)讓工作的開(kāi)展。另外，轉(zhuǎn)讓的某些公路項(xiàng)目存在著審批部門(mén)亂、不同部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的審批程序、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不一致，操作程序不規(guī)范的現(xiàn)象，這些也影響了收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的順利實(shí)施。
3.公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)值評(píng)估工作不規(guī)范，在轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，缺少權(quán)威的公路項(xiàng)目?jī)r(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果差距很大，在公路項(xiàng)目?jī)r(jià)格方面難以形成共識(shí)。有的項(xiàng)目采取雙方議價(jià)的形式?jīng)Q定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，缺乏科學(xué)性。資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估項(xiàng)目時(shí)受到的干擾很大，出現(xiàn)低估的情況。對(duì)有交通部補(bǔ)助的路段的轉(zhuǎn)讓?zhuān)�沒(méi)有形成規(guī)范的處置辦法和操作程序。
4.企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中遇到的最突出的問(wèn)題就是路政管理問(wèn)題。雖然在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確規(guī)定企業(yè)賦有保護(hù)路產(chǎn)完好無(wú)損的責(zé)任，但沒(méi)有賦予企業(yè)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，在出現(xiàn)公路路產(chǎn)損壞的情況下，企業(yè)必須要上報(bào)給路政管理單位來(lái)處理，而路政機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)路產(chǎn)損壞時(shí)，又不能及時(shí)找到責(zé)任人，不能保障路產(chǎn)損壞的及時(shí)修復(fù)與道路的及時(shí)暢通。
我國(guó)目前公路路政管理是“一路兩制、政出兩門(mén)”，公路路產(chǎn)、路權(quán)由交通行政機(jī)關(guān)授權(quán)公路路政管理機(jī)構(gòu)管理，公路的交通安全則由公安機(jī)關(guān)管理。公路自身的管理體制 ，公路分級(jí)管理的多樣化，是不利于公路路政管理的，這種管理體制必然會(huì)出現(xiàn)交叉、重復(fù)管理的問(wèn)題。
四、加強(qiáng)高速公路特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)采取的措施
1.建立法律保障機(jī)制。健全的法律和嚴(yán)格依法辦事是高速公路規(guī)范管理的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)建立健全高速公路管理法律法規(guī)體系，增強(qiáng)管理部門(mén)和公眾的法律意識(shí)，國(guó)外在這方面給我們提供了有益的借鑒。法國(guó)于1955年通過(guò)了《高速公路財(cái)政法》，美國(guó)于1956年通過(guò)了聯(lián)邦資助公路法案，日本于1957年頒布了《高速公路干道法》。這些法律的頒布與實(shí)施有力地保障了高速公路健康有序地建設(shè)與管理。我國(guó)高速公路的法制建設(shè)滯后于高速公路的設(shè)施建設(shè)。有關(guān)高速公路管理的法律還未制定，《公路法》的一些規(guī)定過(guò)于原則，缺乏操作性；而《道路交通管理?xiàng)l例》與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的一些規(guī)定又不一致，甚至相互抵觸。因此，必須加強(qiáng)高速公路法律建設(shè)，為高速公路的運(yùn)營(yíng)管理營(yíng)造良好的法律環(huán)境。目前高速公路特許權(quán)經(jīng)營(yíng)在我國(guó)還變化多樣，導(dǎo)致在實(shí)踐操作中隨意性較大，在爭(zhēng)議處理上無(wú)據(jù)可依，影響了特許權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的健康發(fā)展。因此亟需出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)的法規(guī)。要從我國(guó)高速公路的性質(zhì)、特點(diǎn)出發(fā)，借鑒國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)，建立我國(guó)高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的特許制度。應(yīng)通過(guò)政府授權(quán)，確認(rèn)高速公路公司特殊的法人主體資格，明確高速公路公司代行國(guó)家對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理責(zé)任，以保證其運(yùn)行管理的權(quán)威性和規(guī)范性。讓審批者有據(jù)可依，讓投資者真正放心。
2.政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)審批中存在的審批環(huán)節(jié)多，經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)，審批程序、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不一致，轉(zhuǎn)讓操作不規(guī)范等問(wèn)題，由政府牽頭，由交通部會(huì)同有關(guān)部門(mén)著手起草《高速公路政府特許經(jīng)營(yíng)的管理辦法》，規(guī)范操作程序，盡快解決引進(jìn)非公有資本過(guò)程中存在的問(wèn)題。筆者還建議國(guó)務(wù)院成立投資委員會(huì)，地方各省市區(qū)縣再成立相應(yīng)的直屬投資委，受?chē)?guó)家投資委與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，原先由其他各部、局等多個(gè)部門(mén)制定的有關(guān)投資所有手續(xù)、費(fèi)用、稅收及政策文件，先上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)投資委統(tǒng)一審定，然后下發(fā)。這樣可使前來(lái)投資的企業(yè)，從受多家部門(mén)管理轉(zhuǎn)向只受一個(gè)投資委的管理，也使地方政府由上邊多個(gè)部委、多頭文件造成的無(wú)所適從，變?yōu)閱我粰C(jī)構(gòu)、單一文件的有所適從。給投資企業(yè)提供更寬松的環(huán)境和一個(gè)專(zhuān)門(mén)的管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，也是對(duì)改善投資環(huán)境的一種“從根而治”。
3.公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估采用收益現(xiàn)值法。收益現(xiàn)值法是從資產(chǎn)收益的角度出發(fā)，通過(guò)估算被評(píng)估資產(chǎn)的預(yù)期未來(lái)收益并折算成現(xiàn)值，用以確定被評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值的一種評(píng)估方法。
公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于政府特許權(quán)利類(lèi)無(wú)形資產(chǎn)（權(quán)利類(lèi)無(wú)形資產(chǎn)是指由契約、合同或政府授權(quán)構(gòu)成的無(wú)形資產(chǎn)），政府特許類(lèi)無(wú)形資產(chǎn)是政府管理制度創(chuàng)新的直接產(chǎn)物，沒(méi)有公路特許經(jīng)營(yíng)制度的建立，便沒(méi)有公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)形資產(chǎn)的出現(xiàn)。公路特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)定義為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，采用收益現(xiàn)值法是我國(guó)加入WTO后與國(guó)際接軌的慣用作法，更加符合商業(yè)運(yùn)作法則和價(jià)值規(guī)律，同時(shí)也有利于特許人和受許人做出更加合理的價(jià)值判斷，對(duì)特許雙方不失為一種公平的選擇。在采用收益現(xiàn)值法評(píng)估公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的過(guò)程中，特許經(jīng)營(yíng)年限作為關(guān)鍵參數(shù)必須加以明確。根據(jù)收益現(xiàn)值法的基本原理，特許經(jīng)營(yíng)年限越長(zhǎng)，公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值也就越大。在特許經(jīng)營(yíng)雙方簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，可以充分考慮兩者關(guān)系，權(quán)衡利弊，達(dá)成“雙贏”；在特許經(jīng)營(yíng)合同終止或變更時(shí)，可以根據(jù)收益現(xiàn)值法，合理確定對(duì)原受許人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或向新受許人收取的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。
4.理順管理體制。目前影響民間資本進(jìn)入高速公路經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的一個(gè)重要障礙是管理體制復(fù)雜、管理成本高昂。首先需要理順交通與公安的關(guān)系，目前同一條高速公路的行政管理由公安、交通兩家共管，職能交叉，帶來(lái)諸多矛盾。同時(shí)機(jī)構(gòu)重疊，加大了管理成本，既不利于高速公路的管理，也不利于投資者利益的保護(hù)。因此現(xiàn)行道路交通管理體制改革勢(shì)在必行，可通過(guò)授權(quán)綜合執(zhí)法，統(tǒng)一管理，以提高工作、經(jīng)濟(jì)效益。高速公路公司與路政部門(mén)關(guān)系也需要理順， 為避免類(lèi)似交警派駐后所形成的“一路兩制”的局面，政府可采取授權(quán)方式或委派式路政管理模式，授權(quán)方式就是委托高速公路公司行使路政執(zhí)法權(quán)，以便于在利益趨同的前提下，實(shí)施對(duì)路產(chǎn)路權(quán)的有效保護(hù)。推行“委派式”的路政管理模式，路產(chǎn)保護(hù)職責(zé)仍劃歸企業(yè)，路權(quán)維護(hù)職責(zé)仍由路政機(jī)構(gòu)行使。由公路路政管理機(jī)關(guān)向公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)派出路政管理人員，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的辦公機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)對(duì)該企業(yè)經(jīng)營(yíng)的公路實(shí)施路政管理，派駐人員與公路經(jīng)營(yíng)公司之間是以合同的形式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種管理模式可以把公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為與路產(chǎn)保護(hù)管理、道路養(yǎng)護(hù)、執(zhí)法監(jiān)督緊密結(jié)合。調(diào)動(dòng)了企業(yè)參與公路管理的積極性，可以更好地保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)，便于統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)管理，減少?lài)?guó)家行政執(zhí)法操作的復(fù)雜性。
