怎樣正確看待公路的收費期限，如何合理確定公路的收費期限，這不僅涉及到廣大使用者的切身利益，也關系到投資者的合法權益，更影響到我國的公路事業(yè)能否健康持續(xù)地發(fā)展。《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）和《收費公路管理條例》（以下簡稱《收費條例》）對收費公路的收費期限作出了一系列規(guī)定，這對規(guī)范收費公路管理、依法收費行為，保護使用者和投資者的基本權益，起到了十分重要的作用。但我們也應該清醒地看到，目前公路收費年限核定工作仍舉步維艱，很多問題仍困擾著收費公路的行業(yè)管理，以至收費年限核定工作至今仍開展得相當遲緩。
筆者認為，要合理地確定公路收費期限，有必要調整角度，跳出固有的思維模式，從正確地把握公路的基本屬性、理性地對待公路的收費年限、客觀承認收費年限核定工作中存在的缺陷著手，重新、全面認識公路的收費期限。
一、公路的公益性決定了公路收費期限的確定具有雙重性
國家從確定公路收費期限的核定原則，到出臺公路最長收費期限的限制及具體量化各類型收費公路的收費期限，前后將近8年。在這8年左右的實踐過程中，我們對收費公路的認識也在不斷深化和提高。
1998年1月1日起實施的《公路法》，關于收費公路的收費期限問題，在第六十條中針對不同的投資主體，對公路收費期限分別作出了如下原則規(guī)定：縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者集資建成的收費公路的收費期限，按照收費償還貸款、集資款的原則，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照國務院交通主管部門的規(guī)定確定；國內外經(jīng)濟組織投資建設的收費公路，其收費經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則，由有關交通主管部門與投資者約定并按照國家有關規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長不得超過國務院規(guī)定的年限。
《公路法》作出了收費期限核定的原則，但沒有明確具體的收費期限，只規(guī)定“最長不得超過國務院規(guī)定的年限”。對于最長期限的限制，由于種種原因遲遲未能出臺。事實上，在2004年8月18日前，各地政府在把握公路收費期限的政策問題上，除依照《公路法》制定的原則外，基本上是參照交通部在1996年10月9日發(fā)布的9號令中關于“轉讓公路經(jīng)營權中的車輛通行收費權，應堅持以投資預測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資預測回收期的50%）為基準的原則，最多不得超過30年”的精神在進行管理。
2004年8月18日，國務院第61次常務會議通過了《收費條例》。9月25日，國務院法制辦公室和交通部的有關負責同志在接受人民日報記者采訪時，對收費公路的發(fā)展原則作了這樣的表述：“公路是公益性設施，從理論上講，應當全部由政府無償提供。改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的高速發(fā)展，對公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的”瓶頸“。但是由于我國政府的財力還不夠雄厚，難以滿足公路建設所需的巨大資金需求。在這種情況下，為了多渠道籌集公路建設資金，加快公路建設速度，緩解公路交通的”瓶頸“制約作用，我國政府出臺了”貸款修路，收費還貸“政策。這只是政府在財力不足、公路建設壓力巨大的情況下采取的特定政策。隨著我國政府財政實力的逐步增強，公路網(wǎng)漸趨完善，對收費公路的發(fā)展規(guī)模進行控制，實行以非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路的政策就順理成章了。這是我國政府首次就公路的基本屬性和收費公路這個事物的特殊性作出的最新、最權威的解釋。
基于收費公路的特殊性，《收費條例》的第十四條，就收費公路的最長收費期限問題作出了明確的規(guī)定：“收費公路的收費期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列標準審查批準：（一）政府還貸公路（注：即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者集資建成的收費公路）的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。（二）經(jīng)營性公路（注：即國內外經(jīng)濟組織投資建設的收費公路）的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年”。
《收費條例》對公路收費期限在《公路法》制定的原則基礎上進一步作出了最長期限的限制，顯示了公路收費期限確定的雙重性原則，體現(xiàn)了“公路發(fā)展應當堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的原則。毫無疑問，這對促進公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展、最大限度減輕老百姓的負擔，構建和諧社會具有特別重要和深遠的意義。
但遺憾的是，就雙重性原則如何貫徹落實問題，《收費條例》在自身條款設計上出現(xiàn)了不應有的缺憾。第九條在設置收費公路立項的門檻時只作了“符合國家和省、自治區(qū)、直轄市公路發(fā)展規(guī)劃，符合本條例規(guī)定的收費公路的技術等級和規(guī)�！本驮试S立項的規(guī)定。而該項目在規(guī)定的“最長期限”內是否具有“收費償還貸款、償還有償集資款”或“收回投資并有合理回報”的能力，沒有作為收費公路立項的前置性條件。如在建成后再根據(jù)“收費償還貸款、償還有償集資款”或“收回投資并有合理回報”的原則，按常規(guī)的收費標準來測算其收費期限，則完全有可能出現(xiàn)經(jīng)測算“收費償還貸款、償還有償集資款”或“收回投資并有合理回報”的期限超過《收費條例》規(guī)定的最長期限的尷尬局面。在這種情況下，如果以規(guī)定的最長期限為該項目的收費期限，那么對超過最長收費期限部分所遺留的債務（指政府還貸公路），或部分尚未取得的合理回報（指經(jīng)營性公路）等將作如何處理？顯然，這種立項的門檻設置與公路收費期限的雙重性原則是相矛盾的。
二、公路的公共性決定了公路收費期限的預測存在不確定性
根據(jù)《收費條例》規(guī)定的公路收費期限確定原則，決定公路收費期限長短的因素有：投資總額、交通流量、收費標準、通行費收入、運行成本及經(jīng)營性公路的稅負等等。除投資總額可依據(jù)已審計核定的決算數(shù)外，對該收費公路的交通流量、通行費收入、收費標準、運行成本和經(jīng)營性公路的稅負等狀況的預測，通常是在已掌握的歷史資料基礎上，通過對未來發(fā)展趨勢的判斷，運用數(shù)學模型來進行計算的。這種預測方式在理論上是可行的，但在實際操作中卻陷入了困境。因為這種預測方式忽視了公路是公共產(chǎn)品，它的需求是由社會公共需求來決定的，即由代表公共需求的政府來決定的，政府通過行政手段，決定這個項目的交通流量發(fā)展趨勢、決定它在相應公路網(wǎng)上地位及它的收費標準等等。而作為一個具體的收費公路項目，在這些方面它完全是被動的，它無法左右這一切。因此以孤立、靜止的方式對一個具體收費項目進行收費期限的預測，決定了其預測結果的具有不確定性。
�。ㄒ唬╆P于交通流量發(fā)展趨勢的研究和預測
一個收費公路項目的交通流量大小及發(fā)展趨勢，通常取決于該項目在整個公路網(wǎng)上所處的位置、相關區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢、今后一個時期里相關區(qū)域內公路新建和改建的規(guī)劃、以及與其同方向收費公路收費標準的變化等等。在收費公路項目可行性研究階段，一般通過交通量OD調查和搜集該地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢等資料，對收費公路項目的交通量發(fā)展趨勢進行分析預測。由于我國公共事業(yè)仍處于發(fā)展的初級階段，遠期規(guī)劃的制訂尚不成熟，公共的需求在不斷地發(fā)生變化，每一屆政府修訂規(guī)劃已成為潛規(guī)則。因此在“工可”階段對相關區(qū)域在一二十年內或幾屆政府期間，可能出現(xiàn)的公路新、改建規(guī)劃的變化進行準確的預測，既不現(xiàn)實也不可能。而事實證明，交通發(fā)展規(guī)劃的不斷修訂和完善，在很大程度上改變了相關公路項目原預測的交通流量發(fā)展趨勢。近幾年部分普通收費公路出現(xiàn)慘淡經(jīng)營、每況愈下的尷尬局面，無一不與規(guī)劃的修訂相關。同樣，預測相關區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢對交通流量的影響，也存在很多難以確定的因素，特別象我省這種經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展的地區(qū)，就更難以作長期預測了。
�。ǘ╆P于通行費收入及收費標準的預測
收費公路的通行費收入，除了收費標準外，主要取決于交通流量。由于交通流量的發(fā)展趨勢的預測具有不確定性，決定了通行費收入的預測同樣存在缺陷，而各級政府在不同時期出臺的一些特殊政策，如郵政綠色通道、鮮活農產(chǎn)品通道、省級龍頭骨干企業(yè)農產(chǎn)品通道等等免收車輛通行費的政策，以及部分縣（市）自行規(guī)定五套班子車輛免收通行費，或本地車輛免收通行費等類似情況的出現(xiàn)，更增加通行費收入預測的難度。
而收費標準，通常在年限預測過程中所采用的標準與實際所發(fā)生的也存在著差異。在年限預測過程中采用的收費標準，一般是省級人民政府批準的各類別車輛每公里（指高速公路），或每次（指普通收費公路）的付費標準，我們暫且稱之為法定的收費標準。這種法定的收費標準相對穩(wěn)定，通常在一定時期內不會發(fā)生變化。如我省高速公路的收費標準，除滬杭甬高速公路作過一次調整外，其它所有高速公路一直采取一類車每公里四角的收費標準，普通公路的收費標準更是相對穩(wěn)定，一經(jīng)省政府批準，基本上保持不變。而實際的收費標準，則是在法定的收費標準基礎上，因各地計費規(guī)則的設計和是否收取車次費（指高速公路）、收費政策的調整等不同而產(chǎn)生。
以我省高速公路收費情況為例：
（1）我省高速公路實行收取車次費政策，即不論行駛里程長短，均按不同類別車輛分別收取定額車次費，一類車輛按5元收取，以此類推。以一輛一類車行駛高速公路4公里（按高速公路互通間距規(guī)定不小于4公里）為例，按現(xiàn)行政策應收取通行費為0.4×4+5.00=6.60元，這時，一類車的實際收費標準已演變成6.60/4=1.65元/公里（實際上收費標準遠不止1.65元/公里，詳見后），而不是每公里0.40元；
�。�2）我省高速公路車輛通行費計費規(guī)則設計為：以5元為單位遞增，在實際操作中首先對“元”以后的尾數(shù)“角、分”實行“四舍五入”，然后再對“元”實行“逢二進五，逢七進十”。按這個計費規(guī)則，我們同樣以一輛一類車行駛高速公路4公里為例，其實際收取的通行費為10元（即0.4×4=1.60元，先進為2元，再進為5元，然后再加5元車次費），這時的收費標準實際已成為10/4=2.5元/公里，與每公里0.40元的法定收費標準大相徑庭。當然，我們應該看到，隨著單車行駛里程的增加，車次費和計費方式對法定收費標準產(chǎn)生的偏差會逐步得到衰減，但關鍵是看短距離行駛車輛數(shù)所占的比重，因為它最終反映實際收費情況與法定收費標準的離差，也決定了測算依據(jù)的可信度。
另外，如國家發(fā)改委等部委為改善運力結構而出臺的給予大噸位車輛降低通行費征收標準的優(yōu)惠政策，地方政府從實際出發(fā)，給普通收費公路收費站附近一定范圍內的車輛實行年票制，或統(tǒng)繳政策等等，也在不同程度上改變著收費標準。
�。ㄈ╆P于運行成本及稅負的預測
1.收費公路的養(yǎng)護和大中修支出在收費公路運行成本中舉足輕重，而經(jīng)營性公路的稅負又決定著企業(yè)的投資回報，因此在測算收費年限時，這兩個因素也占有相當?shù)臋嘀亍?/p>
在正常的情況下，高等級公路應每5年實施一次大修，因此在收費公路運行成本測算過程中一般也按5年一次大修計算支出。但近幾年部分高等級公路，特別是高速公路，由于種種原因卻出現(xiàn)了通車不到二三年時間，就不得不提前實施大修，特別是某些軟土路段，由于路基不斷沉降，造成養(yǎng)護、維修成本居高不下，使實際發(fā)生的費用與原預測的支出出現(xiàn)較大的差距。
2.國家規(guī)定，經(jīng)營性公路須承擔營業(yè)稅等相關稅賦。在公路收費年限測算過程中，通常營業(yè)稅按通行費收入的5%計，所得稅按利潤總額的33%計，其它附加稅按各地實際發(fā)生情況計算。但事實上，這幾年經(jīng)營性公路的稅賦并非如此，既有國家政策的調整，也有實際操作中變化。根據(jù)財政部和國家稅務總局《關于公路經(jīng)營企業(yè)車輛通行費收入營業(yè)稅政策的通知》（財稅[[2005]77號]）精神，自2005年6月1日起，經(jīng)營性高速公路的營業(yè)稅稅率統(tǒng)一下降二個百分點，按車輛通行費收入的3%征收。以我省經(jīng)營性高速公路一年通行費收入80億計，2%就是1.6億元，也就是每年的投資回報凈增1.6億元。所得稅實際征繳的情況更是千差萬別：有充分利用國家相關政策，享受18%稅率的；有先按33%繳納，后返回15%的；也有部分地區(qū)考慮到項目投資回報的實際情況，通過財政補貼的形式，將33%全額返回的。而更主要的原因是經(jīng)營性公路的財務制度及會計核算辦法上的某些缺陷，使經(jīng)營性公路年度財務報表的稅前調整基本上是無法可依（如企業(yè)計提折舊的理論依據(jù)？如計提折舊按什么方法計提合理等等），因此經(jīng)營性公路所得稅的征繳情況，各地千差萬別。
客觀事實使我們不得不承認，在公路收費年限問題上，由于預測方式本身存在的缺陷，預測的結果與客觀事實存在有較大的差異，以致核定的公路收費年限與現(xiàn)實情況根本難以相符，產(chǎn)生了部分投資者獲利豐厚，部分投資者連正常的還貸付息都出現(xiàn)困難的不良現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，給收費公路的后續(xù)管理留下了巨大的隱患，也給進一步籌措公路交通建設資金增加了難度。
三、把握公路的基本屬性，合理確定公路收費年限。
公路的公益性與公共性，決定了收費公路的特殊性。
收費公路20多年的實踐充分顯示了收費公路的這種特殊性：投資收費公路只是取得未來若干年的收費權，并不擁有收費公路的所有權和處置權；而所謂經(jīng)營性公路，除了沿途設施（服務區(qū)等）和廣告業(yè)務外，并沒有實質性的經(jīng)營內涵，無非是在形式上使用稅務發(fā)票、照章納稅和政府給予“合理回報”而已。很顯然，投資收費公路完全不同于投資其它產(chǎn)業(yè)，收費公路企業(yè)也完全不是通常含義上的企業(yè)。
但由于我們對收費公路的認識有個過程，習慣以投資其它一般產(chǎn)業(yè)的管理理念來理解“收費償還貸款、集資款”和“ 收回投資并有合理回報”的政策，以管理常規(guī)企業(yè)的方式來管理收費公路企業(yè)，所以在公路收費年限上出現(xiàn)的種種問題，完全是在情理之中。
充分認識公路的基本屬性，擺脫固有的思維模式，創(chuàng)新收費公路的管理理念，探索確保公眾切身利益和維護投資者合法權益、合理確定公路收費期限的新路子，應是當務之急。
�。ㄒ唬⿲嵭心甓缺貙徶�，有效控制政府還貸公路的收費期限。
政府還貸公路，根據(jù)《收費條例》規(guī)定，最長不得超過15年，屬中西部省、自治區(qū)、直轄市的，最長不得超過20年。
如何有效控制政府還貸公路的收費期限，筆者認為，除收費公路建設立項時把好經(jīng)濟可行性研究關以外，最有效的控制辦法是在收費后實行年審制。由交通主管部門和審計部門聯(lián)合組織，對政府還貸公路項目每年的收支情況進行審計，逐年認定每個項目的貸款或尚未歸還的集資款的余額，并報財政與物價部門備案。什么時候還清貸款或集資款，就什么時候停止收費；如到了最長期限停止收費，尚有未還清的貸款或集資款，建立政府埋單機制。
當然，依照《收費條例》第二章第十一條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的精神，也可以探索政府還貸公路實行最長收費期限制度，用提前還清貸款或集資款項目的盈余，彌補到了最長期限仍未還清貸款或集資款項目的虧損，以減輕政府的負擔。
（二）推行定額回報制，將經(jīng)營性公路投資回報的合理性落到實處。
經(jīng)營性公路投資回報的“合理”性，不僅關系到地方投資環(huán)境的好壞、投資者利益的保護及國家收費公路政策的嚴肅性與穩(wěn)定性，更重要的是，它直接關系到老百姓的切身利益、群眾的負擔及社會的公平與和諧。但作為衡量是否“合理”的一個重要指標——收費年限，由于其測算方式本身存在的先天缺陷和預測結果的不確定性，使投資回報的合理性遭受到空前的置疑。
怎樣才能做到收費公路的投資回報相對合理，筆者認為推行定額回報是一條值得探索的路子。
歷史上我們一直反對收費公路實行“固定回報”或“定額回報”，其出發(fā)點是好的，是為了防止高額回報、增加老百姓的負擔和產(chǎn)生社會新的不公。但應該承認，“企業(yè)應承擔投資風險”的這種觀點也在潛移默化地起著重要的作用。但恰恰是因為收費公路企業(yè)不同于一般企業(yè)，我們的良好愿望沒有產(chǎn)生預期的效果，不合理的回報現(xiàn)象屢屢發(fā)生，并引發(fā)出種種矛盾，使我們的管理工作陷入困境。
至于實行定額回報的可行性、其法律依據(jù)及政策的制定等等問題，筆者認為需要進行專題探討、研究和論證，但它的優(yōu)勢是顯而易見的：
1.有利于解決公路的公益性與經(jīng)營性公路的盈利性之間存在的矛盾；
2.可避免因時間跨度帶來的種種不確定因素，把“合理回報”的指標從定性轉化為定量，將“合理”落到實處，貫徹落實收費期限確定的雙重性原則；
3.有利于改變因效益差而造成的公路失修失養(yǎng)狀況，避免侵犯繳費使用者合法權益的現(xiàn)象發(fā)生；
4.有利于探索進一步拓寬公路交通建設資金籌措的渠道，也有利于收費權益轉讓管理思路的進一步拓寬。
事實上，近幾年投資收費公路采取定額回報的形式已經(jīng)悄然興起，如部分省、市交通投資企業(yè)，經(jīng)國務院批準發(fā)行的企業(yè)債券，專項投資經(jīng)營性收費公路，其實質就是定額回報。
