我省預(yù)算管理改革至今已有七年的歷程。1998年，我省開始著手謀劃整個預(yù)算管理模式的改革；1999年制定了一套科學(xué)、嚴(yán)密的省級支出預(yù)算執(zhí)行管理辦法，初步構(gòu)建了一種新的預(yù)算管理模式框架；2000年預(yù)算改革從方案設(shè)計到實際操作都形成了比較規(guī)范的制度體系，并于當(dāng)年開始按照新的預(yù)算編制方法編制部門預(yù)算；2000年之后，財政預(yù)算改革不斷深化，各項制度更加完善和規(guī)范。
在財政不斷進行預(yù)算改革的同時，資金的撥付體制也在不斷發(fā)生變化�；仡欃Y金撥付體制的變化，大體上分為三個階段：財政統(tǒng)一向部門（即一級預(yù)算單位）撥付資金階段、一級國庫集中支付階段、二級國庫集中支付階段。不管在哪一階段，交通部門都結(jié)合自身的特點，不斷改革創(chuàng)新，在如何適應(yīng)財政國庫集中支付改革，加快預(yù)算支付進度，提高資金使用效益等方面進行了積極的改革和探索。
第一階段（2000年——2002年10月1日）：財政統(tǒng)一對部門（即交通廳）撥付資金。在這種支付方式下，交通廳及所屬單位所有列入預(yù)算的資金，均通過交通廳進行解繳和撥付。交通廳設(shè)立系統(tǒng)資金賬戶，分“收入”專戶和“支出”專戶，分別核算交通廳部門預(yù)算的收入和支出。在預(yù)算收入上繳時，部門預(yù)算中所有需繳入國庫或財政預(yù)算外資金專戶的收入，都需由各市交通局或廳直預(yù)算單位交入交通廳“收入”專戶，通過交通廳進行解繳。在預(yù)算資金撥付時，財政廳將交通部門的所有預(yù)算資金撥付交通廳“支出”專戶，由交通廳按照預(yù)算項目和專項計劃將資金撥付各市交通局或廳直各預(yù)算單位。
在這一階段支付體制要求下，交通廳針對本部門的實際情況，結(jié)合行業(yè)特點，利用財政預(yù)算改革的太好契機，在財務(wù)管理上實現(xiàn)了大膽的改革和創(chuàng)新。
一是在預(yù)算管理方面，完全按照財政預(yù)算改革的要求，實行了綜合預(yù)算、早編、細編預(yù)算，推行了零基預(yù)算，改變了過去“切塊、粗放型管理”和“基數(shù)加增長”的預(yù)算管理方式。
二是在資金管理方面，改過去不同單位分塊、多級、多頭、重疊管理資金為交通廳全面、統(tǒng)一歸口管理各項交通資金，并將交通規(guī)費的征收繳撥方式、交通資金撥付渠道等進行了合理的調(diào)整，全部統(tǒng)一到交通廳管理，真正實行了交通部門的“大財務(wù)”統(tǒng)一管理，適應(yīng)了財政預(yù)算改革和財政預(yù)算資金的支付要求。
三是交通廳將系統(tǒng)征收的各項交通規(guī)費的收支及廳直預(yù)算單位的所有收支納入交通廳收支的大盤子，編入一本預(yù)算，使交通部門的收支一目了然，有利于掌握交通系統(tǒng)的整體收支情況。
總結(jié)這一階段，由于剛剛實行預(yù)算改革，預(yù)算管理的經(jīng)驗較為缺乏，對項目管理尚屬初級階段，各項預(yù)算編制相對較粗，特別是系統(tǒng)交通規(guī)費收支預(yù)算，許多項目存在打捆編制的情況，未細化編制到項目。但由于在這一階段，財政只將資金撥付到交通廳系統(tǒng)支出專戶，資金撥付渠道比較單一，所以，預(yù)算的編制的粗放沒有影響到預(yù)算執(zhí)行進度，預(yù)算編制和執(zhí)行比較平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)突出的矛盾和問題。
第二階段（2002年10月1日——2006年10月1日）：財政實行了一級國庫集中支付。 2002年10月后，省財政廳取消了部門設(shè)立的資金“支出”專戶，交通部門預(yù)算資金撥付不再通過交通廳“支出”專戶，交通廳所屬的二級預(yù)算單位（即各市交通局、廳直預(yù)算單位）向財政報備預(yù)算資金撥款賬戶，預(yù)算所列各項資金由財政支付中心直接支付交通廳（一級預(yù)算單位）所屬的二級預(yù)算單位（即各市交通局、廳直預(yù)算單位）。鑒于交通規(guī)費收入的管理未實行改革，交通廳“收入”專戶仍保留，專項用于核算系統(tǒng)交通規(guī)費收入的解繳，且收入解繳渠道和方式未發(fā)生改變。
在實行這一支付方式的初始，交通部門在工作中遇到諸多的不利。
一是籌資擔(dān)保能力受到影響。近年來，公路建設(shè)發(fā)展較快， 由于規(guī)費收入不能滿足交通建設(shè)的需要，致使交通部門背負了沉重的債務(wù)負擔(dān)。在落實這部分資金缺口貸款時，因交通廳的“收入”和“支出”專戶均有大量的資金流動，且“支出”專戶由于收款和撥款的時間差以及按照建設(shè)進度撥付資金的要求，會有一定的資金結(jié)存量。所以，交通廳的賬戶往往被銀行視為放貸的“定心丸”。實行集中支付后，由于財政取消了交通廳設(shè)立的系統(tǒng)資金“支出”專戶，部門預(yù)算資金的撥付不再通過交通廳“支出”專戶，交通廳沒有資金結(jié)存，交通廳籌資擔(dān)保能力受到一定影響。
二是交通建設(shè)資金的構(gòu)成復(fù)雜，特別是公路、場站等基本建設(shè)項目，資金來源分為交通部補助、省交通規(guī)費補助、省市縣貸款和自籌等，其中列入交通廳部門預(yù)算的省級交通規(guī)費補助資金只是項目資金構(gòu)成的一部分。由于交通部門條塊結(jié)合的特殊管理體制，過去部補、省補項目資金的撥付方式是部對省、省對市、市對縣。實行國庫一級集中支付后，省補資金直接由財政支付中心支付到市，而部補、其他省補（合貸款等）資金仍均由省廳撥付，即仍為部對省，省對市，市對縣，形成了一個項目、多個資金撥付渠道的狀況，致使交通主管部門不能及時全面掌握項目整體資金的到位情況，不利于資金的統(tǒng)一歸口高效管理。
三是加大了省級財務(wù)部門的工作量。在實行國庫一級集中支付之前，交通廳財務(wù)管理實行統(tǒng)一管理、分級（部門）負責(zé)的方式。交通廳財務(wù)部門負責(zé)政策研究、系統(tǒng)預(yù)算，資金監(jiān)管等宏觀方面管理，五個行業(yè)職能局（公路局、運管局、征稽局、航運局、地鐵局）按各自職責(zé)從不同方面分別代表交通廳行使行業(yè)管理職能，廳財務(wù)處按預(yù)算項目和工程進度，將專項資金切塊分別撥付各職能局，由各職能局根據(jù)各自分工按照預(yù)算項目和下達的基本建設(shè)、大中修、小修保養(yǎng)計劃和工程進度，分項目對資金進行撥付和監(jiān)管。實行集中支付后，按財政廳要求，所有撥款手續(xù)（按照項目）由交通廳財務(wù)部門填報。實質(zhì)上就是將行業(yè)管理局的業(yè)務(wù)工作量轉(zhuǎn)移到交通廳財務(wù)部門，在人員少、任務(wù)重的情況下，難以有時間和精力進行財務(wù)管理方面的改革和創(chuàng)新。
四是給貸款管理帶來難度。提前或滯后歸還貸款本息均會帶來資金損失，但由于集中支付只能將資金撥付交通部門所屬的二級撥款單位，使列入部門預(yù)算的用于歸還交通廳擔(dān)負的省本級貸款本息的資金不能撥付到交通廳，加上財政支付程序的特殊要求和支付時間限制，給省本級貸款的還本付息造成很大影響。
五是交通資金調(diào)劑能力受到影響。在過去管理方式下，在專項計劃未下達前，交通廳可以調(diào)劑其他資金墊付，將公路大中修、小修保養(yǎng)、場站資金等專項資金及早預(yù)撥各市，爭取工程進度，待專項計劃下達，財政撥付預(yù)算資金后補齊墊付資金。但實行一級國庫集中支付后，財政廳不將資金撥付交通廳，交通廳不能在職責(zé)范圍內(nèi)調(diào)劑撥付資金，往往是在施工的黃金季節(jié)，資金不能撥付到位，影響工程進度，影響了交通廳財務(wù)部門資金調(diào)劑和調(diào)度職能的發(fā)揮。
在這一階段支付體制要求下，為適應(yīng)二級集中支付的改革，交通部門針對本部門的實際情況，結(jié)合行業(yè)特點，從有利于交通發(fā)展和資金管理的角度出發(fā)，實行了以下改革創(chuàng)新。
一是積極和銀行洽談，爭取理解和支持。一方面加大行業(yè)宣傳，另一方面與各銀行協(xié)商，尋找走出資金困境的突破口。利用國家工商銀行資產(chǎn)重組政策，將我省省管一般路的資產(chǎn)進行重組，即用工商銀行的中長期貸款將一般路的短期貸款置換出來。經(jīng)過半年多的努力，于2002年爭取到工商銀行40億元置換貸款，貸款期限為15年，貸款利率為國家基準(zhǔn)利率下浮10％。如此大額、貸款利率優(yōu)惠、貸款期限長、不限定項目的貸款前所未有。交通部、國家工商銀行總行的領(lǐng)導(dǎo)出席了我省40億貸款合同的簽字儀式。經(jīng)過認真的測算和分配，將40億貸款一次到位，用于歸還即將到期和未到期的高利率貸款， 40億貸款的置換，使交通廳每年減少利息支出近1億元。此次貸款置換的成功，不僅節(jié)約了財務(wù)費用、改善了交通廳的債務(wù)結(jié)構(gòu)，更重要的是極大震動和影響了其他銀行，很快有多家銀行向我們提出，愿意在調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)方面與我省交通部門進行合作�？梢哉f，工行40億貸款起到了很好的引導(dǎo)作用，改變了我省交通融資形勢。
二是推進了一般收費公路管理體制改革，將原省廳背負的省管普通收費公路債務(wù)下放給高速公路項目法人（即高速公路管理局、道路開發(fā)中心、國際金融組織貸款項目管理辦公室）管理。充分利用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，將原來省市合建的82個一般收費公路項目按區(qū)片交由省廳三個項目法人負責(zé)運營管理，一方面明確了投資主體，提高了管理效能，增加了效益；另一方面將債務(wù)下放三個項目法人管理（交通廳所屬二級預(yù)算單位），也適應(yīng)了財政實行的二級國庫集中支付的要求，解決了列入部門預(yù)算用于歸還省本級貸款資金的支付問題。
三是征得財政同意，在公路局、運管局、征稽局分別設(shè)立系統(tǒng)資金撥款專戶，在交通廳財務(wù)部門開具支付令后，將公路養(yǎng)護資金、客貨及運管場站建設(shè)資金、歸還貸款等專項資金，由財政支付中心分別切塊撥付以上三個行業(yè)主管局，再由三個行業(yè)主管局根據(jù)專項計劃和工程進度撥付資金，不僅解決了二級國庫集中支付帶來的問題，而且緩解了財務(wù)處工作緊張的壓力。
第三階段（2006年10月1日起）：財政實行了二級國庫集中支付。對于交通系統(tǒng)資金的支付，財政要求取消原公路局、運管局、征稽局設(shè)立的系統(tǒng)資金撥款專戶，系統(tǒng)公路養(yǎng)護資金、客貨及運管場站建設(shè)資金、歸還貸款等專項資金，由財政支付中心直接支付到各市交通局或勞務(wù)提供單位；對廳直預(yù)算單位，取消了原在財政備案的預(yù)算資金撥款賬戶。人員經(jīng)費和正常公用經(jīng)費部分，按照時間進度將額度均衡下達給單位，實行“零余額”授權(quán)支付；專項公用經(jīng)費部分，由財政支付中心直接支付到供應(yīng)商或提供勞務(wù)單位，實行直接支付。經(jīng)過近一年的運行， 目前也暴露了諸多問題和矛盾，需要不斷改革創(chuàng)新加以解決。
一是系統(tǒng)資金支付進度明顯減慢。雖然近幾年實行了項目庫管理，但由于交通行業(yè)的特點和實際情況，項目庫建設(shè)距財政預(yù)算項目庫要求還有差距。如公路新改建、客貨運場站建設(shè)項目等，涉及發(fā)改、國土、環(huán)保、文物等多個部門和許多客觀條件限制，而且新改建項目審批周期較長，具有不確定性。因此，對以上項目的管理是成熟一個，入庫一個，對項目前期工作不具備的，暫切塊列入預(yù)算；再比如，對于農(nóng)村公路建設(shè)項目，涉及到中央配套項目資金的安排，需待第二年中央下達專項計劃后才能下達配套資金計劃，在編制預(yù)算時，也只能暫切塊列入。但在二級國庫集中支付方式下，資金不能打捆支付，只有前期手續(xù)完備，下達專項計劃后才能支付資金。造成預(yù)算執(zhí)行緩慢，完不成支出進度，有些預(yù)算切塊資金要結(jié)轉(zhuǎn)下年度才能使用，形成資金閑置，不能及時發(fā)揮資金的使用效益。
二是廳直預(yù)算單位經(jīng)費緊張的問題更加突出。由于交通行業(yè)的特殊性，所屬的預(yù)算單位經(jīng)費普遍緊張。在過去的支付方式下，廳直預(yù)算單位人員經(jīng)費、正常公用經(jīng)費及專項公用經(jīng)費全部由財政支付中心支付到該單位，在具體執(zhí)行過程中，單位往往將正常公用經(jīng)費和專項公用經(jīng)費合并使用，經(jīng)費緊張的問題不是特別突出。實行二級集中支付后，專項公用經(jīng)費實行直接支付，單位不能再將兩項公用經(jīng)費合并使用，正常公用經(jīng)費不足的問題突出表現(xiàn)出來。特別是車輛使用費用、差旅費用等經(jīng)費的緊張，給單位的正常工作帶來了不便。
三是目前的集中支付方式對各廳局不加區(qū)別，和交通實際有一定脫節(jié)，不利于交通部門行使資金調(diào)劑職責(zé)。交通系統(tǒng)既是一個預(yù)算單位（部門），同時又是一個預(yù)算安排單位，點多、面廣、線長，擔(dān)付全省公路及其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護和管理，負責(zé)道路運輸市場、汽車運輸市場、地方鐵路、水路基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)管理工作等重要職責(zé)。交通部門預(yù)算直接涉及11個市、22個擴權(quán)縣、37個事業(yè)單位，是一個層層負責(zé)、分級管理、不可拆分的交通體系，有些專項業(yè)務(wù)，比如公路建設(shè)、公路養(yǎng)護等有其特殊性，第一年不能完全預(yù)測到第二年可能發(fā)生的情況，臨時性工程不可避免等。特別是不可預(yù)見的危橋、危涵，一旦發(fā)現(xiàn)，就要采取措施爭取施工時間，加快工程進度，保障道路暢通。但實行二級集中支付后，財政廳不將資金撥付交通廳或二級行業(yè)管理局，資金應(yīng)急保障能力受到制約。再比如交通系統(tǒng)預(yù)算中安排的專項基本建設(shè)資金，應(yīng)嚴(yán)格按照基本建設(shè)有關(guān)規(guī)定撥付。在未實行集中支付以前，這部分資金均由財政廳撥付交通廳，交通廳再根據(jù)項目開工與否、工程進度等撥付各有關(guān)單位，運行得較好，既有預(yù)付資金，也有按進度支付資金，也留有質(zhì)保金，財政投資評審中心對項目評審后的工程結(jié)余也較好控制處理。集中支付后這些調(diào)控措施沒有了，不便于交通部門行使管理職責(zé)。
四是進一步增加了交通廳財務(wù)處的工作量。二級國庫集中支付要求交通廳財務(wù)部門填具的用款計劃和支付申請更加具體和詳細，工作量成數(shù)十倍增加，使有限的人員忙于最單一而頻繁的日常撥款業(yè)務(wù)中，沒有更多的時間和精力研究政策，進行宏觀管理，影響交通廳財務(wù)管理職能。同時這樣大規(guī)模、大批量地撥付資金，也容易出現(xiàn)差錯和問題。
因財政第三次支付改革時間尚短，在總結(jié)一年運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，今后要重點在以下方面做好工作。
一是加大宣傳和培訓(xùn)的力度，提高認識。
鑒于目前部分單位在思想上還存在認識不足的問題，對新的管理手段和方法不適應(yīng)，對改革后資金支付的業(yè)務(wù)流程缺乏清晰的概念，存在抵觸情緒。要通過多種形式、多種渠道的宣傳，讓各單位了解改革的必要性和重要性，真正理解和掌握改革的有關(guān)內(nèi)容，對改革有個認知和適應(yīng)，進而參與到改革中來。通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，使預(yù)算單位的操作人員熟悉業(yè)務(wù)，盡快進入工作角色。
二是整合現(xiàn)有內(nèi)部機構(gòu)的職能，提高工作效率和預(yù)算執(zhí)行進度。
成立交通資金支付中心，人員由行業(yè)管理局的財務(wù)骨干組成，交通資金支付中心職能是負責(zé)調(diào)度和支付交通廳部門預(yù)算所列資金。由財政廳將交通廳部門預(yù)算所列資金按照進度全額撥付交通資金支付中心，由行業(yè)管理局結(jié)合各自職責(zé)，對項目進行管理，并根據(jù)工程情況，向交通廳開具支付各市專項資金撥款申請單，交通廳根據(jù)財政撥款資金到位情況，審核撥款申請單，向交通資金支付中心提交支付令支付資金。年終由交通支付中心負責(zé)編報預(yù)算資金的年度決算。這樣，就因地制宜地解決了預(yù)算編制和二級國庫集中支付銜接不夠、預(yù)算執(zhí)行緩慢等問題。
三是加強項目庫建設(shè)，提升預(yù)算編制水平和質(zhì)量，為預(yù)算順利執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。
部門預(yù)算的編制，必須建立在完整反映部門和單位的預(yù)算收支活動及其人員、資產(chǎn)等信息基礎(chǔ)上，并且要實行項目支出滾動管理。要編制好單位預(yù)算，難度確實較大。對廳直預(yù)算單位來講，要充分考慮下年度工作重點，把預(yù)算編細、編實，為支付打好基礎(chǔ)。對系統(tǒng)來講，就要加大項目庫管理力度。交通廳從2006年上半年開始，就結(jié)合財政的要求，集中精力開展交通系統(tǒng)的項目庫建設(shè)工作。在交通廳建立了一個開放式的項目庫，各行業(yè)主管局和三個高速公路項目法人也結(jié)合單位情況，建立相應(yīng)的項目庫，不需考慮預(yù)算編制的時間要求，只要項目完成前期工作，就可申請上報進入交通廳項目庫。這樣，在有充足的項目儲備的情況下，交通廳在編制預(yù)算時，根據(jù)年度可用財力的大小，在項目庫中篩選急需安排項目列入預(yù)算。因編入預(yù)算項目已全部完成前期工作，在財政批復(fù)預(yù)算后就可以順利執(zhí)行，從而加快支付進度，提高資金的使用效益。
四是積極向財政反映交通行業(yè)的特殊情況，爭取應(yīng)急資金的支持。
為解決臨時性工程應(yīng)急資金問題， 申請財政在部門預(yù)算中預(yù)留一定比例的資金，在發(fā)生的臨時性不可避免工程時，交通廳可以先行申請支付資金，待工程完工后再履行資金審批程序。目前，該項工作已經(jīng)基本和財政達成一致意見。
五是向財政呼吁修訂正常公用經(jīng)費的核定標(biāo)準(zhǔn)，解決經(jīng)費不足的問題。
交通系統(tǒng)工作點多、面廣、線長，許多工作在路上、在現(xiàn)場。從部至省現(xiàn)場檢查督導(dǎo)，協(xié)調(diào)會、行業(yè)管理會、安全會等較多，導(dǎo)致如車輛使用、差旅費等方面支出頻繁，平均水平遠高于其他廳局。而財政正常公用經(jīng)費的核定標(biāo)準(zhǔn)是在2001年制定的，與目前實際有很大出入。交通廳已著手進行交通系統(tǒng)正常公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)的研究，除財政規(guī)定的項目外，還針對具有交通特點的支出項目進行資料搜集和整理，比如：收費人員被裝費用、收費站照明費用、公路資產(chǎn)保險費用等等，科學(xué)測算其定額后上報財政廳，申請針對交通行業(yè)的特殊性給予特殊照顧，建議財政在修訂新的定額標(biāo)準(zhǔn)時能給予全面考慮。核定標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作不僅有利于緩解單位經(jīng)費超支的狀況，還使財政核定的預(yù)算更接近實際，進一步體現(xiàn)公共財政的意義。
總之，財政國庫集中支付改革是預(yù)算改革的必然，要更好地適應(yīng)國庫集中支付改革工作，就必須在實踐中不斷摸索經(jīng)驗，不斷改革原有的管理方式，不斷創(chuàng)新，找出適合本部門管理的方法來，以推進財政預(yù)算改革的順利實施。
