摘要：個(gè)人所得稅是我國(guó)財(cái)政收入的主要來(lái)源之一。然而，在我國(guó)現(xiàn)行稅制中，個(gè)人所得稅卻被公眾認(rèn)為是稅收流失最嚴(yán)重的稅種。個(gè)稅流失嚴(yán)重不僅使財(cái)政收入損失巨大，而且還加劇了個(gè)人收入分配不公的狀況。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)個(gè)稅的管理和征收辦法，加強(qiáng)稅法宣傳，提高公民自覺(jué)納稅的意識(shí)是改善我國(guó)個(gè)稅流失狀況的有效途徑。

　　關(guān)鍵詞：個(gè)人所得稅；稅收流失；經(jīng)濟(jì)影響

　　Abstract: The personal income tax is one of our country financial revenue important sources. However, in our country current taxation, the personal income tax actually by the public was revealed that is the tax revenue drains the most serious categories of taxes. Not only the tax outflow is serious causes the financial revenue loss to be huge, moreover also intensified the personal income assignment unfair condition. Therefore, further strengthens a tax the management and the collection means that strengthens the tax law propaganda, raises consciousness which the citizen on own initiative pays taxes is improves our country tax outflow condition the efficient path.

　　key word: Personal income tax; Tax revenue outflow; Economic impact

　　前 言

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，個(gè)人收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配中的比例迅速提高，目前占到GDP的70%左右。這為征收個(gè)人所得稅提供了牢固的稅源基礎(chǔ)。而居民儲(chǔ)蓄存款規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及來(lái)自國(guó)家稅務(wù)總局的資料顯示，個(gè)人所得稅已經(jīng)成為自1994年稅制改革以來(lái)增長(zhǎng)最快的稅種，8年來(lái)平均增幅高達(dá)48%.2001年全國(guó)個(gè)人所得稅收入接近1000億元人民幣，成為第四大稅種。其中，來(lái)源于工資、薪金的稅收占41%，利息、股利、紅利、財(cái)產(chǎn)租賃等資本所得為35%.而在上海、北京、深圳、廈門(mén)等城市，工資薪金稅收占總額的比例超過(guò)60%.

　　然而，在我國(guó)現(xiàn)行諸稅中，個(gè)人所得稅卻被公眾認(rèn)為是稅收流失最嚴(yán)重的稅種，被稅務(wù)部門(mén)稱(chēng)為征管“第一難”，被老百姓戲稱(chēng)為“征的不如漏的多”。筆者主要針對(duì)我國(guó)目前個(gè)人所得稅流失的狀況、原因和主要渠道及其巨大的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅改革和完善提幾點(diǎn)建議。

　　一、目前我國(guó)個(gè)人所得稅流失十分嚴(yán)重

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民收入分配格局發(fā)生了很大的變化，1978年在我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值最終分配中，居民個(gè)人所得只占50. 5%，集體所有為17 .9%，國(guó)家所得為31. 6%；到了1995年居民個(gè)人所得上升到了69 .1%，集體和國(guó)家所得分別為16 8%和14 .1%.這說(shuō)明了我國(guó)國(guó)民收入分配格局明顯向個(gè)人傾斜，傾斜的速度很快，程度也很大，而這些年來(lái)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持比較快的增長(zhǎng)，因此，可以推斷這種國(guó)民收入分配格局的變化，會(huì)使我國(guó)不少居民跨入個(gè)人所得稅納稅人的行列。

　　2002年我國(guó)居民儲(chǔ)蓄為8萬(wàn)億，據(jù)一項(xiàng)調(diào)查：3%的高收入階層占居民儲(chǔ)蓄的47%，存款的80%為20%的人所有，最富有的人早已是千萬(wàn)富翁。以上這些調(diào)查結(jié)果和數(shù)據(jù)，說(shuō)明我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)有了一個(gè)比較龐大的應(yīng)納稅個(gè)人所得稅的居民群體。

　　而從我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)際征收的情況看，雖然近幾年由于加強(qiáng)了個(gè)人所得稅的征管，個(gè)稅的收入增長(zhǎng)很快，但從總體看，個(gè)人所得稅收入仍偏低，與目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)較為龐大的應(yīng)納稅群體不相稱(chēng)。

　　近年來(lái)每年居民的銀行存款余額增加7000億以上按7000億元計(jì)算，假設(shè)勞務(wù)報(bào)酬估算個(gè)人所得稅，定率扣除20%，納稅所得額為4480億元；再按20%的比例稅率計(jì)算稅金，結(jié)果約為896億，這還是比較保守的推算。

　　2001年我國(guó)個(gè)人所得稅收入達(dá)995. 99億元。但換個(gè)角度看，這個(gè)數(shù)字并不樂(lè)觀(guān)。2001年全國(guó)稅收總共達(dá)15000億元，個(gè)人所得稅僅占全部收入的6 .6%.印度在1992年就達(dá)到了7 .68%，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為30%.而中國(guó)如果能達(dá)到15%的話(huà)就是2250億元，目前還少一千多個(gè)億。1999年個(gè)人所得稅還是400多億元時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院博士焦建國(guó)曾測(cè)算過(guò)個(gè)人所得稅的實(shí)際總量，認(rèn)為流失稅款在500億元左右，而2001年他認(rèn)為流失稅款應(yīng)該在1000億元左右，真正應(yīng)征稅額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際征收的數(shù)額，兩者的差額仍在兩倍以上?？梢?jiàn)我國(guó)目前個(gè)人所得稅流失的情況十分嚴(yán)重。2002年6月，由中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心會(huì)同中央電視臺(tái)《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)道》，對(duì)北京、上海、廣州700余位居民的訪(fǎng)問(wèn)調(diào)查，結(jié)果顯示：調(diào)查中除23%的受訪(fǎng)居民表明自己不在納稅人范圍外，24. 7%的受訪(fǎng)居民宣稱(chēng)自己按時(shí)按量完全繳納個(gè)人所得稅，與此同時(shí)分別有33 .4%、18 .2%的受訪(fǎng)居民承認(rèn)只繳納部分個(gè)人所得稅或完全未繳納個(gè)人所得稅，兩者合計(jì)51. 6%，是完全繳稅者的2 .1倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)的逃漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重，人們納稅意識(shí)不強(qiáng)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的發(fā)展趨勢(shì)是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量比重迅速上升，但是他們所提供的稅收或財(cái)政收入比重明顯低于經(jīng)濟(jì)比重。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，1986年我國(guó)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)稅收占財(cái)政收入比重為2 32%，占工業(yè)總產(chǎn)值比重為2 76%，納稅比例與工業(yè)產(chǎn)值比例較為接近，到1998年這兩個(gè)比例分別為7 09%和17 11%，相差10個(gè)百分點(diǎn)，若扣除必要合理的減負(fù)稅收，納稅至少少了一半。其主要原因是，相當(dāng)部分的私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)從事地下經(jīng)濟(jì)，有的從事非法經(jīng)濟(jì)，大量偷稅、漏稅和逃稅，成為快速致富或暴富的主要手段之一。顯然，稅收流失嚴(yán)重是十分普遍的現(xiàn)象。

　　二、目前我國(guó)個(gè)人所得稅流失的主要原因

　　據(jù)我國(guó)個(gè)人所得稅征收工作實(shí)踐第一線(xiàn)以及有關(guān)實(shí)證調(diào)查反映，目前我國(guó)個(gè)人所得稅流失的主要原因和渠道包括：

　?。ㄒ唬┚用駛€(gè)人收入隱性化非常嚴(yán)重

　　在我國(guó)目前居民個(gè)人的收入中，灰色收入甚至是黑色收入占較大一部分。2002年在我國(guó)8萬(wàn)多億元的居民儲(chǔ)蓄存款余額中，有2萬(wàn)億元左右屬于公款私存和各種形式的灰色收入和黑色收入。由于個(gè)人在取得這些收入時(shí)根本就不進(jìn)行納稅申報(bào)或申報(bào)不實(shí)，稅務(wù)部門(mén)無(wú)法如實(shí)掌握居民個(gè)人的收入來(lái)源和收入狀況，也就談不上對(duì)其征稅。

　?。ǘ﹤€(gè)人所得稅代扣代繳單位沒(méi)有依法履行代扣代繳的職責(zé)

　　例如，浙江省某市稅務(wù)部門(mén)在進(jìn)行個(gè)稅的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該市電力廠(chǎng)高級(jí)技術(shù)人員的月工資在一萬(wàn)元到五萬(wàn)元之間，管理人員的月收入也在千元以上，而單位卻沒(méi)有依法履行代扣代繳個(gè)人所得稅的職責(zé)， 使得這些應(yīng)納稅人員都沒(méi)有繳納個(gè)人所得稅，導(dǎo)致了稅收流失。

　?。ㄈ﹩挝粓?bào)銷(xiāo)應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，未按規(guī)定計(jì)入工資收入納稅

　　有的單位給個(gè)人買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，用公款支付個(gè)人費(fèi)用。有的單位企業(yè)為職工代扣代繳的個(gè)人所得稅不是從工資中扣除，而是將代扣代繳的稅金又列入成本或獎(jiǎng)金支出。這樣做，不但違反了有關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)，而且也人為地減少了個(gè)人應(yīng)稅收入，少計(jì)了個(gè)人所得稅。

　　（四）納稅人或代扣代繳人采用化零為整、虛報(bào)冒領(lǐng)的手段逃避個(gè)稅

　　這主要是利用我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)一些應(yīng)稅所得項(xiàng)目的起征點(diǎn)、扣除費(fèi)用等寬免規(guī)定，將收入化整為零，分散成多次收入領(lǐng)取，或者是以多個(gè)姓名虛報(bào)冒領(lǐng)本屬一個(gè)人的收入等手段來(lái)逃避交納個(gè)人所得稅。

　　（五）利用各種減免優(yōu)惠規(guī)定，搭靠或鉆政策的空子，騙取優(yōu)惠減免

　　從我國(guó)目前的實(shí)際情況看，有關(guān)稅收優(yōu)惠和減免的規(guī)定確實(shí)是太多太濫，這不僅使我國(guó)的實(shí)際稅率和法定名義稅率嚴(yán)重背離，直接減少了國(guó)家的財(cái)政收入，而且容易導(dǎo)致稅負(fù)不公，破壞稅法的嚴(yán)肅性；同時(shí)也容易亂開(kāi)減免稅口子，使各種非法越權(quán)減免魚(yú)目混珠，造成稅收流失，為不法分子逃避稅活動(dòng)提供了各種有利條件。

　?。┪覈?guó)個(gè)人所得稅存在某些制度漏洞

　　個(gè)人所得稅的征管力量不強(qiáng)，征管水平比較低。我國(guó)的稅收征管手段還相當(dāng)落后，還沒(méi)有實(shí)行信息化、電腦化管理。目前我國(guó)還沒(méi)有建立稅收信息化網(wǎng)絡(luò)，制約了個(gè)稅的審查和管理。

　　我國(guó)目前社會(huì)上還沒(méi)有形成誠(chéng)實(shí)信用、依法納稅的環(huán)境和氛圍。雖然這幾年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的法制建設(shè)和道德水平卻沒(méi)有相應(yīng)跟上。為了追逐利潤(rùn)而踐踏法紀(jì)、有損社會(huì)公德的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，而且沒(méi)有受到應(yīng)有的制裁和譴責(zé)，人們誠(chéng)實(shí)信用、依法納稅的意識(shí)十分低下，依法納稅、合法經(jīng)營(yíng)者被視為傻子，鉆法律漏洞偷逃稅者被視為能人，在這種社會(huì)環(huán)境和氛圍下，稅收流失日益嚴(yán)重并在全社會(huì)蔓延開(kāi)來(lái)，也就不足為奇了。

　　三、個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重的巨大影響

　　個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重，不僅使我國(guó)稅收收入損失巨大，而且對(duì)我國(guó)的宏觀(guān)調(diào)控造成不良影響。個(gè)人所得稅由于擁有累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)、寬免額和起征點(diǎn)、生計(jì)扣除等眾多的調(diào)解手段，可以隨經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)而影響、調(diào)節(jié)總供給與總需求的關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)起到自動(dòng)調(diào)節(jié)的作用，被稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”。個(gè)人所得稅對(duì)社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)作用也十分明顯，可以起到促進(jìn)公平分配的作用。然而，由于稅收流失量大而普遍地存在，使得個(gè)人所得稅“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用徒有虛名，對(duì)個(gè)人收入分配差距地調(diào)節(jié)也很難到位。目前我國(guó)個(gè)稅征稅的結(jié)果，可能不僅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)收入分配差額促進(jìn)公平分配的初衷，而且還有可能加劇了個(gè)人收入分配不公的狀況。

　　因?yàn)閺奈覈?guó)個(gè)人所得稅的征稅項(xiàng)目來(lái)看，雖然項(xiàng)目繁多，但實(shí)際上只有工資、薪金所得由于實(shí)行比較完善的代扣代繳課征制度管理相對(duì)完善之外，其他各項(xiàng)所得有的是國(guó)家規(guī)定暫不征收，有的則缺乏有效的征管辦法而基本上就流失掉了。據(jù)我國(guó)稅務(wù)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，目前個(gè)人所得稅收入的應(yīng)稅項(xiàng)目構(gòu)成中，對(duì)工資、薪金所得和個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得課征的個(gè)人所得稅收入占全部個(gè)人所得稅收入的82%.而據(jù)在上海市進(jìn)行的調(diào)查表明，上海市個(gè)人所得稅征收額中，對(duì)工資薪金所得課征的稅收額占全部個(gè)人所得稅收入的83%.從個(gè)人所得稅的稅收收入來(lái)源構(gòu)成分析，目前我國(guó)個(gè)人所得稅主要來(lái)源于對(duì)工資薪金的課征，以工資薪金取得收入者成為個(gè)人所得稅的主要負(fù)稅者。然而，通過(guò)對(duì)我國(guó)目前高收入階層的人員和收入來(lái)源來(lái)分析，目前我國(guó)的高收入階層中，以工資薪金收入作為其主要收入來(lái)源的人可以說(shuō)是微乎其微的。因此，我國(guó)個(gè)人所得稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)并沒(méi)有主要落到高收入階層身上，而主要由中等偏上收入的高工薪收入者負(fù)擔(dān)。根據(jù)我國(guó)征收個(gè)人所得稅的初衷，應(yīng)該是對(duì)過(guò)高收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，收入再分配調(diào)節(jié)的重點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)高收入階層征收個(gè)人所得稅，然而，實(shí)際上高收入階層由于收入來(lái)源的多樣化、隱蔽性強(qiáng)，加之個(gè)人所得稅征管不力，高收入階層稅收流失嚴(yán)重，使得我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)高收入的調(diào)節(jié)作用很不明顯。由此，加劇了個(gè)人收入分配不公的狀況。

　　四、我國(guó)個(gè)人所得稅改革和完善

　　依法納稅是現(xiàn)代國(guó)家現(xiàn)代公民的基本義務(wù)。美國(guó)建國(guó)初期財(cái)政部部長(zhǎng)漢密爾頓曾講過(guò)，人一生下來(lái)有兩件事情是不可避免的，一是納稅，二是死亡。社會(huì)公眾人物必須懂得他們?cè)趶纳鐣?huì)獲得聲譽(yù)的同時(shí)，也必須承擔(dān)社會(huì)的義務(wù)，其中“依法納稅”是起碼的條件。筆者認(rèn)為政府需要承擔(dān)以下四個(gè)方面的工作來(lái)改革和完善我國(guó)個(gè)人所得稅。

　　（一）實(shí)行個(gè)人所得稅制度和征收辦法的改革，為公民納稅提供良好、便捷的稅務(wù)服務(wù)

　　加強(qiáng)稅收征管工作的軟硬件設(shè)施的建設(shè)。包括建立一套嚴(yán)密完善的稅收征管法律制度，減少各種優(yōu)惠減免措施，增強(qiáng)執(zhí)法的剛性和執(zhí)法的嚴(yán)肅性，加大對(duì)逃稅偷稅等各種稅收流失行為的法律制裁和經(jīng)濟(jì)制裁，加強(qiáng)稅收征管隊(duì)伍建設(shè)，提高稅務(wù)征管人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立計(jì)算機(jī)控管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)稅收征管工作電腦化，并盡快與銀行等計(jì)算機(jī)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。

　?。ǘ┘哟筇佣惖母鞣N成本和風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)公民依法納稅

　　不能有效地打擊逃稅人，鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)納稅人，就等于打擊正直人，鼓勵(lì)不正直人。打擊逃稅最重要的是提高逃稅的成本，增加逃稅的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求首先提高被稽查的概率。其次增加對(duì)逃稅行為的懲罰成本，一是增加逃稅的罰款比例，這一比例應(yīng)當(dāng)是被稽查概率的倒數(shù)，例如稽查概率是20%，那么這一比例是5倍；二是增加逃稅的心理成本和精神代價(jià)，特別是對(duì)那些社會(huì)公眾人物（如富豪、明星、名人等）逃稅行為應(yīng)鼓勵(lì)輿論界給予曝光，使其增加名譽(yù)受損的心理代價(jià)；三是建立公民個(gè)人信用記錄體系，凡逃稅者應(yīng)列入黑名單。

　　（三）全面實(shí)行金融資產(chǎn)實(shí)名制

　　包括對(duì)儲(chǔ)蓄存款、有價(jià)證券等實(shí)名制，在各種支付結(jié)算中廣泛使用支票、信用卡。雖然目前建立金融資產(chǎn)實(shí)名制會(huì)面臨諸多阻力，但應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到金融資產(chǎn)實(shí)名制不僅對(duì)個(gè)人所得稅的征管意義重大，而且對(duì)抑制地下經(jīng)濟(jì)、防治腐敗，特別是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必需的信用關(guān)系都具有十分重要的意義。

　　（四）進(jìn)一步規(guī)范公民與政府之間的契約關(guān)系與服務(wù)關(guān)系

　　在和平時(shí)期，在現(xiàn)代國(guó)家建立一個(gè)統(tǒng)一的公平的強(qiáng)制性的現(xiàn)代稅收系統(tǒng)比建立一支現(xiàn)代的軍隊(duì)、警察、政法機(jī)構(gòu)更為重要。但也需要指出地是，必須通過(guò)合法的手段汲取應(yīng)得的社會(huì)資源，同時(shí)必須放棄以國(guó)家名義使用非法手段吸取社會(huì)資源，例如屢禁不止的“三亂”：亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資。采取非法手段向公民強(qiáng)征暴斂，只是政府墮落的表現(xiàn)。為此應(yīng)重新建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公民與政府之間的三大關(guān)系：一是納稅人與收稅人關(guān)系；二是公共產(chǎn)品消費(fèi)者與供給者關(guān)系；三是公共財(cái)政支出與分配的監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系：人民政府由人民供養(yǎng)，人民政府理應(yīng)代表人民、服務(wù)人民。

　　在新形勢(shì)下，加強(qiáng)稅法宣傳，推進(jìn)依法治稅和誠(chéng)信納稅，有利于保持穩(wěn)定的財(cái)政增收，保障籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的大量資金，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入新的推動(dòng)力。要通過(guò)采取重稅、輕稅或適度征稅等方式，影響和改變不同地區(qū)以及不同社會(huì)階層之間的收入分配，有效地促進(jìn)社會(huì)公平分配，減輕和抑制收入的兩極分化，緩解因收入懸殊而帶來(lái)的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管要和金融電子化的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，比如實(shí)行一個(gè)人一個(gè)代碼，一個(gè)人一個(gè)賬戶(hù)；在實(shí)名制的基礎(chǔ)上，建立起納稅人自行申報(bào)收入制度。更為重要的是，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立依據(jù)居民身份證、組織機(jī)構(gòu)代碼，對(duì)高收入行業(yè)和個(gè)人實(shí)行納稅人和扣繳義務(wù)人編碼制度，這不僅是對(duì)高收入者，而且是對(duì)每一個(gè)納稅人建立的制度，這樣才能把個(gè)人所得稅征管工作建立在科學(xué)可靠基礎(chǔ)上。

　　總之，應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前實(shí)際情況和條件對(duì)改革和完善個(gè)人所得稅的制約，也要清楚地認(rèn)識(shí)到個(gè)人所得稅流失還需要收入分配制度及其他配套措施共同發(fā)揮作用，才能收到可觀(guān)的成效。

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