摘要：本文從突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系的理論理解入手，探討了現(xiàn)行重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系存在的問題，進(jìn)一步闡述了構(gòu)建重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系的基本原則和評價指標(biāo)體系的構(gòu)成。

　　關(guān)鍵詞：突發(fā)危機(jī)事件；緊急救助資金；績效審計(jì)；評價指標(biāo)體系績效審計(jì)評價指標(biāo)體系不健全是現(xiàn)階段各級審計(jì)機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)資金績效審計(jì)共同面臨的一個難題。《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到2012年所有的政府專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目都要開展績效審計(jì)，如今發(fā)展規(guī)劃期即將結(jié)束，各級審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重心都在向績效審計(jì)過渡，但從目前情況看，突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)尚未形成規(guī)模效應(yīng)，操作起來更無標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化可言［1］。造成上述問題的原因是目前審計(jì)機(jī)關(guān)對突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價依據(jù)不充分、評價體系內(nèi)容不全面。

　　一、關(guān)于重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系的理論理解

　　根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)解釋，績效審計(jì)評價指標(biāo)體系是指由相互聯(lián)系相互制約的若干個用來衡量、評價被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)構(gòu)成的有機(jī)整體。我們認(rèn)為突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)一個重要的目標(biāo)就是為審計(jì)對象提供決策依據(jù)，重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包含科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)、考評指標(biāo)體系和管理體制。如對救災(zāi)資金政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評價，我們就要以一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)評判是否達(dá)到救災(zāi)資金政策設(shè)定的目標(biāo)，以科學(xué)的考評體系來評判救災(zāi)資金政策執(zhí)行的效果，查找救災(zāi)資金政策執(zhí)行過程中與預(yù)期目標(biāo)的差距，及時發(fā)現(xiàn)救災(zāi)資金政策執(zhí)行中存在的實(shí)際問題，為進(jìn)一步對救災(zāi)資金政策進(jìn)行優(yōu)化提供決策依據(jù)。

　　二、現(xiàn)行重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系現(xiàn)狀

　　（1）評價缺乏成熟、明確的專業(yè)指南。突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)的對象千差萬別，衡量審計(jì)對象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一，甚至同一資金項(xiàng)目會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論也會有所差別。現(xiàn)階段我們在進(jìn)行突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價時，受諸多因素的影響，評價標(biāo)準(zhǔn)相對單一，定性評價內(nèi)容相對較多，定量評價相對不足，造成重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差。

　?。?）評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性與客觀性。統(tǒng)一客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)是保障突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)深入有效進(jìn)行的最直接的因素，是完整意義上的突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)必不可少的技術(shù)要件，其功能在于為保證審計(jì)人員的專業(yè)判斷的一致性和客觀性提供指導(dǎo)。沒有科學(xué)可行的突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，就不能科學(xué)地衡量經(jīng)濟(jì)效益的高低，審計(jì)人員就無法做出科學(xué)的結(jié)論，無法對經(jīng)濟(jì)活動的合理性、有效性進(jìn)行評價，對救災(zāi)活動中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象難以定性，過多關(guān)注微觀效益，而忽視宏觀效益，無法把握重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)的整體性。

　?。?）缺乏與部門整體目標(biāo)的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有的績效評價指標(biāo)多數(shù)從通用指標(biāo)或?qū)I(yè)技術(shù)指標(biāo)中直接選擇，而不是從部門工作的關(guān)鍵目標(biāo)出發(fā)逐級細(xì)化。突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價體系中合法性、合規(guī)性內(nèi)容比例較大，評價體系多以考核工具形式出現(xiàn)，將評價體系機(jī)械地與政績考核掛鉤。評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)單一。偏重于短期效益，忽視對長期效益的評價；偏重資金本身局部效益，忽視對宏觀整體效益的評價，評價體系制定部門層次不高，多是救助資金的主管部門，缺乏全過程綜合評價，偏重于事后財(cái)務(wù)評價，缺乏對資金下?lián)芮肮芾?、運(yùn)作過程的監(jiān)控和資金運(yùn)行后的效益追蹤評價。

　　三、績效評價指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)中的作用

　　績效評價指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但目前，重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)存在諸多缺點(diǎn)，嚴(yán)重制約著我國開展重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)工作。在公共財(cái)政框架下，政府績效表現(xiàn)為國家（或政府）向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中表現(xiàn)出來的效益、效率和效果。其內(nèi)涵既包括政府“產(chǎn)出”的績效，即政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的績效表現(xiàn)，又包括政府“過程”的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)，是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對本級各部門和下級政府使用重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金活動進(jìn)行綜合的、系統(tǒng)的審查、分析，對照一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評價其管理和使用財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的現(xiàn)狀和潛力，發(fā)現(xiàn)影響重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助資金使用效益的問題，提出提高資金使用效益的建議，促進(jìn)改善管理，提高效益的一種活動［2］。就財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)而言，重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)是衡量、檢測和評價財(cái)政專項(xiàng)支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，揭露問題的重要量化手段。一套科學(xué)合理、層次清晰、實(shí)用可行的評價指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)中主要具有以下作用：①有助于將經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等抽象的審計(jì)目標(biāo)具體化， 將審計(jì)目標(biāo)與執(zhí)行階段的抽樣項(xiàng)目聯(lián)系起來。②直接提供對政府支出效益的優(yōu)劣做出客觀公正評判的依據(jù)。③為審計(jì)取證奠定基礎(chǔ)，為建立審計(jì)證據(jù)搜集程序提供依據(jù)。④構(gòu)建審計(jì)結(jié)論評價基礎(chǔ)，幫助形成和規(guī)范審計(jì)調(diào)查。

　　四、構(gòu)建重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系的基本原則

　　突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系總體結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是否合理，直接關(guān)系到審計(jì)評價的質(zhì)量。因此，構(gòu)建突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、規(guī)范性、實(shí)用性、可比性的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以下原則：

　?。?）相關(guān)性。公共化程度的測度是公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的核心任務(wù)，因此，應(yīng)著重篩選與公共化相關(guān)的指標(biāo)。

　?。?）完整性。公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系所選取的指標(biāo)應(yīng)盡可能反映財(cái)政公共化進(jìn)程的主要方面，避免重大遺漏。

　?。?）重要性。對能夠突出體現(xiàn)財(cái)政公共性本質(zhì)和財(cái)政公共化進(jìn)程的指標(biāo)進(jìn)行詳盡的測度和反映。

　?。?）獨(dú)立性。選出的指標(biāo)應(yīng)盡可能相互獨(dú)立，不同的指標(biāo)要評價財(cái)政公共化進(jìn)程的不同方面，避免重復(fù)評價。

　?。?）精確性?？陀^指標(biāo)的定義要準(zhǔn)確，資料來源可靠；主觀性指標(biāo)的取得要符合綜合評價技術(shù)的要求，評價方法科學(xué)。

　?。?）可比性。各評價因素或指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息必須可比；選擇評價因素時，要選取評價對象之間在該因素上具有差異性的指標(biāo)。

　?。?）經(jīng)濟(jì)性。指標(biāo)的選取要考慮現(xiàn)實(shí)條件及可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在滿足評價目標(biāo)的前提下要減少指標(biāo)之間的信息重復(fù)。

　　（8）客觀性。客觀性是指在選擇指標(biāo)時，應(yīng)充分考慮指標(biāo)的可監(jiān)控性，盡可能減少人為因素和主觀判斷對指標(biāo)測度的干擾。

　?。?）定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。

　　五、重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金

　　績效審計(jì)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建轉(zhuǎn)貼于審計(jì)評價指標(biāo)體系由總指標(biāo)、一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)共同組成“金字塔”狀的政府績效審計(jì)評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)［3］。其中，政府的社會、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展戰(zhàn)略是從全局的高度對指標(biāo)體系進(jìn)行的概括，是指標(biāo)體系的最高層次，是一級指標(biāo)。部門績效指標(biāo)體系是二級指標(biāo)，是為了實(shí)現(xiàn)一級體系中若干指標(biāo)所涉及的政府職能而必需的子指標(biāo)層次。項(xiàng)目績效指標(biāo)是最底層的指標(biāo)，是整個指標(biāo)體系的基礎(chǔ)層。重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系的構(gòu)成是在以上框架的指導(dǎo)下建立的。有關(guān)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系指標(biāo)解釋如下：

　　（1）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金目標(biāo)設(shè)定指標(biāo)指對預(yù)定目標(biāo)的設(shè)定、規(guī)劃情況是否科學(xué)、合理，能否體現(xiàn)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等。可細(xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·下?lián)芤罁?jù)的充分性：設(shè)立依據(jù)是否充分。

　　·使用預(yù)定目標(biāo)的明確度：使用的預(yù)定目標(biāo)是否明確。

　　·使用的預(yù)定目標(biāo)的合理性：使用的預(yù)定目標(biāo)設(shè)置是否客觀、科學(xué)，能否體現(xiàn)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等。

　　·使用的預(yù)定目標(biāo)完成的可能性：根據(jù)使用實(shí)際進(jìn)展情況，預(yù)測專項(xiàng)資金使用的預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。

　?。?）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金使用的預(yù)定目標(biāo)完成程度指使用的預(yù)定總體目標(biāo)或階段目標(biāo)的完成情況。可細(xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　使用的預(yù)定目標(biāo)完成率＝使用的預(yù)定目標(biāo)完成數(shù)／使用的預(yù)定目標(biāo)數(shù)×100％。

　　使用的預(yù)定目標(biāo)完成質(zhì)量＝使用實(shí)際達(dá)到的效果／使用的預(yù)定目標(biāo)×100％。

　　實(shí)際達(dá)到的效果是指評價對象實(shí)際達(dá)到的效益，當(dāng)效益可以量化時，則采用相應(yīng)的數(shù)額；當(dāng)效益不可量化時，可以采用專家評議、調(diào)查問卷等方法，得出結(jié)論。

　　使用的預(yù)定目標(biāo)完成的及時性：使用的預(yù)定目標(biāo)是否如期完成，未完成的理由是否充分。

　　使用情況驗(yàn)收的有效性：使用情況驗(yàn)收方式的合理性、驗(yàn)收機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和驗(yàn)收結(jié)果的公正性等。

　　（3）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金使用的組織管理水平指按照國家政策法規(guī)和實(shí)際情況，逐步形成和運(yùn)用的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、基礎(chǔ)管理制度、激勵與約束機(jī)制、信息支持系統(tǒng)以及由此形成的組織、協(xié)調(diào)和管理措施等。可細(xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·使用的管理制度保障：使用的相關(guān)管理制度是否健全以及落實(shí)到位情況；項(xiàng)目合同書、驗(yàn)收報告、技術(shù)鑒定等資料是否齊全并及時歸檔。

　　·使用支撐條件保障：使用支撐條件保障承擔(dān)單位的人員、設(shè)備、場地、信息等支撐條件的保障情況。

　　·使用質(zhì)量管理水平：使用的技術(shù)指標(biāo)和質(zhì)量管理，達(dá)到國家、部委或行業(yè)等技術(shù)和質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的情況。

　?。?）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金落實(shí)情況主要反映項(xiàng)目的計(jì)劃投入、資金到位等情況?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　專項(xiàng)資金到位率＝實(shí)際撥付金額／計(jì)劃投入資金×100％。

　　專項(xiàng)配套資金到位率＝實(shí)際到位配套資金／計(jì)劃投入配套資金×100％。

　　專項(xiàng)資金到位及時性：各項(xiàng)資金是否按項(xiàng)目進(jìn)度及時到位。

　　專項(xiàng)資金財(cái)政投入乘數(shù)＝財(cái)政投入后帶動其他資金投入總額／財(cái)政投入金額。

　　（5）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金實(shí)際支出情況主要反映實(shí)際支出結(jié)構(gòu)的合理性、超支或結(jié)余情況、資金利用效率等?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　使用率＝實(shí)際使用金額／實(shí)際撥付金額×100％。

　　·支出的相符性：項(xiàng)目的實(shí)際支出與預(yù)算批復(fù)（或合同規(guī)定）的用途是否相符，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支的平衡情況以及支出調(diào)整的合理性（只計(jì)算財(cái)政撥款部分）。

　　·支出的合規(guī)性：項(xiàng)目的實(shí)際支出是否符合國家財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)管理制度以及有關(guān)專項(xiàng)資金管理辦法。

　?。?）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金會計(jì)信息質(zhì)量主要反映會計(jì)信息資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和及時性等?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·信息的真實(shí)性：實(shí)際發(fā)生支出的會計(jì)核算是否真實(shí)、準(zhǔn)確和規(guī)范。

　　·信息的完整性：項(xiàng)目資金投入、支出、資產(chǎn)等會計(jì)核算資料的完整性。

　　·專項(xiàng)資金信息的及時性：各類會計(jì)核算資料提供的及時性；已完成項(xiàng)目是否及時進(jìn)行決算與審計(jì)；形成的固定資產(chǎn)是否及時登記入賬等情況。

　　（7）重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理狀況主要反映財(cái)務(wù)管理制度健全性、財(cái)務(wù)管理有效性及財(cái)務(wù)制度執(zhí)行狀況等。可細(xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·制度的健全性：專項(xiàng)資金的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度、會計(jì)核算制度的完整性和合法性；是否有項(xiàng)目資金管理辦法，并符合有關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)管理制度的規(guī)定。

　　·管理的有效性：資金的重大開支是否經(jīng)過評估論證，資金的撥付是否有完整的審批程序和手續(xù)；財(cái)務(wù)管理制度是否按規(guī)定有效執(zhí)行。

　　需要指出的是，重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系是一個多項(xiàng)指標(biāo)的集合，各項(xiàng)指標(biāo)在指標(biāo)體系中的重要性不能平均分配，權(quán)重分配是對于各項(xiàng)指標(biāo)重要性的權(quán)衡和評價，權(quán)重的大小反映了重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金各項(xiàng)工作的重點(diǎn)、難度以及在資源精力投入上的差別。有關(guān)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系的應(yīng)用還需進(jìn)一步研究，這里不再討論。

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