審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中對我國績效審計的未來發(fā)展進行了明確規(guī)劃：“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”可見，國家審計的最高決策層已經(jīng)為國家審計的發(fā)展指明了方向，績效審計將在國家審計中占有舉足輕重的地位，是國家審計的發(fā)展趨勢。

　　從目前基層審計機關(guān)的現(xiàn)狀來看，還遠不能適應(yīng)開展績效審計的要求，存在以下制約基層審計機關(guān)開展績效審計的因素有：

　　1.審計計劃缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，審計力量相對不足。

　　近年來各級地方審計機關(guān)在安排審計計劃時，往往只是根據(jù)上級指示及工作需要安排審計項目，如上級機關(guān)統(tǒng)一組織的審計項目、年度必審項目、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計以及領(lǐng)導(dǎo)交辦項目等，不能合理地考慮自身力量。當(dāng)前基層審計機關(guān)審計力量相對不足，一個縣級審計機關(guān)，審計人員往往只有幾人、十幾人，多的也僅二十幾人，而真正在審計一線的審計業(yè)務(wù)人員更少。人數(shù)少但審計任務(wù)卻一點也不少，人手少、任務(wù)重是所有基層審計機關(guān)共同面對的尖銳矛盾。雖然通過采用計算機輔助審計等現(xiàn)代化審計手段，可以在一定程度上緩解這一矛盾，但這一矛盾仍將在相當(dāng)長的時期內(nèi)始終困擾著基層審計機關(guān)。要開展比財政、財務(wù)收支審計更為復(fù)雜的績效審計，必將使這一矛盾更加突出。

　　2.審計工作人員綜合素質(zhì)欠缺，難以滿足績效審計高標準的要求。

　　開展績效審計涉及方方面面，必須運用多學(xué)科的知識，采用多樣化的審計方法，采取多種審計手段。而當(dāng)前基層審計人員相對老化，知識層次相對較低，知識陳舊，且相對集中于財務(wù)會計及審計之中，欠缺懂管理、通社會科學(xué)、熟法律、工程的復(fù)合型人才，審計視野相對狹窄，難以滿足績效審計綜合性強，層次高的需要?，F(xiàn)有審計人才結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)的矛盾也是開展績效審計的又一大制約因素。

　　3.傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計模式的影響，對績效審計認識不足。

　　傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計以真實、合規(guī)、合法為其特點。在目前，由于我國經(jīng)濟體制正處于轉(zhuǎn)軌階段，社會主義市場經(jīng)濟體制的各項規(guī)章制度還有待完善，經(jīng)濟領(lǐng)域的違法違規(guī)行為屢見不鮮，會計信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為還比較普遍，真實性、合法性問題在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，仍然是審計機關(guān)要重點關(guān)注的內(nèi)容；同時，審計人員限于自身責(zé)任，對績效審計的重要性認識不足，在實際工作中大都滿足于對會計資料的真實性，對經(jīng)濟活動合規(guī)、合法性的審查與判斷。僅僅著眼于微觀、立足于宏觀的不多，審計的成果更多地局限于糾錯防弊，缺乏對經(jīng)濟活動效益性的分析與評價。

　　4.欠缺比較成熟的理論作指導(dǎo)，評價指標不明確。

　　當(dāng)前，我國績效審計的理論探討尚存在一定的過程，還沒有形成其具有中國特色、適合中國實踐的理論成果。基層審計機關(guān)開展績效審計目前既無可遵循的相關(guān)準則，也無可參照的專業(yè)方法，更無相對統(tǒng)一的評價標準。目前現(xiàn)有的評價指標體系中較為完善的只有針對財政、財務(wù)收支審計的財務(wù)評價指標，缺少績效審計所需的各類非財務(wù)指標。影響單位或項目績效的因素復(fù)雜多變，與之相應(yīng)的績效審計的評價指標必然同樣具有復(fù)雜性和不確定性。要制定適用的、便于操作的績效評價指標體系，需要各級審計機關(guān)進行長期的理論和實踐兩方面的研究、探索。

　　針對存在的上述制約因素，基層審計機關(guān)除了應(yīng)該通過合理調(diào)配審計人員、采用計算機輔助審計、引進復(fù)合型審計人才、強化審計人員培訓(xùn)、探尋評價指標等手段、方法，緩解以上因素的制約，為開展績效審計積極創(chuàng)造條件外，怎樣在目前情況下，利用現(xiàn)有審計機關(guān)內(nèi)外部條件，整合現(xiàn)有資源，找準突破口，選好試點項目，進行績效審計的實踐和探索是一個值得思考的問題。

　　筆者認為，根據(jù)基層審計機關(guān)實際情況，結(jié)合當(dāng)前審計工作中財政性資金審計、國家投資建設(shè)項目審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計三項重點，從績效審計的經(jīng)濟性、效率性、效果性出發(fā)，從相關(guān)資金在收、支、用中的合理性、有效性方面入手，以真實性、合法性審計為基礎(chǔ)，開展一些績效審計方面的探索：

　　1.對財政性資金的審計。

　　財政審計是國家審計永恒的主題，不管是真實性、合法性審計還是效益性審計，財政審計都是國家審計工作的重中之重。

　　財政預(yù)決算審計是對一級政府財政資金的收入與支出的審計，要做到收的合理、支的恰當(dāng)并保證收與支的平衡。對基層審計機關(guān)來說，除了審核各項收與支的真實、合法合規(guī)情況外，要向效益性方面延伸，就應(yīng)該在審計中注重以下幾個問題：一是各項稅、費是否足額、及時收繳，能否做到足額、及時入庫。并通過比較各類稅費、各個年度的征管成本的變動分析征管費用的合理性。二是應(yīng)掌握財政有無以各種方式借入資金。分析、評價財政借入資金的金額、占比，分析財政借款方式、借款期限等是否合理；分析財政借入資金的對財政產(chǎn)生的風(fēng)險程度和歸還借款對今后財政狀況的影響。三是要重點把握審計財政支出預(yù)算安排的合理性，撥款的及時性，特別是對教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點專項資金是否能足額、及時安排，能否做到眼前效果與長遠效益的統(tǒng)籌安排。

　　對機關(guān)事業(yè)單位的績效審計，是財政性資金審計的重要組成，也是對財政預(yù)決算審計的收支合理性和效益性審計的進一步細化落實。審計中除了預(yù)決算審計中應(yīng)注意的審計重點外，還要審核其單位財政、財務(wù)收入是否全部納入財政統(tǒng)一管理；通過對單位各項收、支進行縱向、橫向的比較來分析其機關(guān)行政職能的履行情況；要審核單位執(zhí)行政府采購制度情況。

　　對財政專項資金的績效審計，則應(yīng)在審計真實性和合法性的同時，重點審計專項資金有無被擠占挪用；項目實施預(yù)算、實施時間有無重大變動；了解已完成項目的現(xiàn)實使用、管理、效果等情況。從中反映項目實施的經(jīng)濟性、效率性和效果性。在方式上可以按資金類型采用專項審計調(diào)查的方式，關(guān)注資金使用、管理是否合規(guī)以及資金的使用效果，注意跟蹤和應(yīng)用財政績效評估的成果；也可按項目類型在合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，確定項目的決策、管理和績效。

　　2.對國家投資建設(shè)項目的審計。

　　這是目前績效審計最直接、最有效的突破口。隨著財政體制、政府投資管理體制的根本轉(zhuǎn)變和國庫集中支付、會計集中核算、部門預(yù)算等制度的逐步建立完善，政府投資績效審計應(yīng)重點審查建設(shè)主管部門上報的部門預(yù)算和同級財政部門批復(fù)的部門建設(shè)性預(yù)算，看財政部門和主管部門對項目建設(shè)資金的分配和審批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和擠占挪用建設(shè)資金等違規(guī)問題。在具體的國家投資建設(shè)績效審計項目中，應(yīng)著重抓住投資決策、資金使用、建設(shè)管理和投資效果四個環(huán)節(jié)開展審計。

　　投資決策環(huán)節(jié)主要審查立項是否規(guī)范、科學(xué)，重點審查項目審批是否嚴格遵守程序、論證是否充分、可行性研究是否確實可行，是否建立了完善的決策責(zé)任制。資金使用環(huán)節(jié)主要審查建設(shè)資金安排和管理情況，看建設(shè)資金籌集是否及時到位；資金使用是否規(guī)范合理；政府各職能部門對建設(shè)資金撥付、使用和管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。建設(shè)管理環(huán)節(jié)主要審查各種管理制度的落實情況，通過對國家建設(shè)資金投資活動取得的有用效果的審核和評價，重點揭示項目建設(shè)管理中存在的問題，評價項目的投資績效，規(guī)范招投標程序，促進建設(shè)單位內(nèi)控制度建設(shè)，防止國有資產(chǎn)的合法流失；關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)有無違規(guī)搞“政績工程”、“形象工程”的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對財政性資金的支配權(quán)。投資效果環(huán)節(jié)要重點衡量建設(shè)項目滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀效益、社會效益及生態(tài)效益方面評價項目的投資效益。通過實際效益和設(shè)計效益的對比分析，對項目的投資效益做出客觀評價。在具體實踐中，要根據(jù)建設(shè)項目的行業(yè)性質(zhì)和審計目的進一步探索細化的績效審計評價指標體系。

　　3.對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的審計。

　　經(jīng)濟責(zé)任審計本身就是績效審計的一種特殊形態(tài)，它既包括了合規(guī)、合法性審查，也包括了經(jīng)濟性、效果性、效率性的評價，是財務(wù)審計、合規(guī)審計、績效審計的綜合。領(lǐng)導(dǎo)干部直接經(jīng)手的具體經(jīng)濟事項可能并不多，領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)取得的經(jīng)濟成果，重大決策的正確與否，更多地要從領(lǐng)導(dǎo)干部所在地方、單位取得的經(jīng)濟效果中反映出來。因此，反映、評價其任期內(nèi)取得的經(jīng)濟效益是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重點。

　　在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，除對領(lǐng)導(dǎo)干部個人經(jīng)濟事項實施審計外，要注重企業(yè)總體績效的評價，應(yīng)在同行業(yè)、同規(guī)模、同地區(qū)企業(yè)間對重要經(jīng)濟指標進行縱向和橫向比較，通過企業(yè)取得的效益來評價企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任。

　　在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，要著重審核地方重要經(jīng)濟指標的變化。包括：稅費征繳情況，財政收支總量，對農(nóng)業(yè)、水利、交通、教育、衛(wèi)生、城建等重點部門、重點行業(yè)的投入情況；對涉及社會安定的社保、失業(yè)、醫(yī)療等專項基金的征繳、管理情況。

　　在行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，則應(yīng)著重審核機關(guān)履行職能的有效性。包括：行政事業(yè)性收費、罰款的合規(guī)情況；代管的專項資金、基金的使用情況；歷年來各項規(guī)費、資金的收支變動情況等。