近年來，隨著政府對電子政務(wù)投入的不斷加大，人們對電子政務(wù)更加關(guān)注，電子政務(wù)在提高政府效率的同時，電子政務(wù)建設(shè)投入也成為了政府支出新的重要項目。如何加強對電子政務(wù)建設(shè)項目的審計監(jiān)督，保證工程質(zhì)量，提高財政資金使用效益，成為審計機關(guān)面臨的新課題。審計機關(guān)在對部分單位財務(wù)收支的審計過程中，也發(fā)現(xiàn)過一些相關(guān)問題。審計署在2006年第5號公告中披露，在對國土資源部的審計, 發(fā)現(xiàn)2003年至2004年, 國土資源部信息中心重復(fù)申報項目預(yù)算, 多獲得財政資金656萬元；部屬信息中心多報“ 金土工程”一期建設(shè)項目概算4180.34萬元；網(wǎng)絡(luò)建設(shè)未統(tǒng)籌規(guī)劃, 造成財政資金浪費；有些項目未按進度申報預(yù)算, 財政資金閑置1402.8萬元。

　　然而由于電子政務(wù)建設(shè)項目不同于傳統(tǒng)的政府投資項目，國家審計機關(guān)開展這方面的審計工作，缺乏一定的經(jīng)驗積累，還主要停留在預(yù)算編制、資金使用的合規(guī)性上，其審計的方式不能適應(yīng)電子政務(wù)建設(shè)項目的特點。作者在總結(jié)了電子政務(wù)建設(shè)項目一些特點的基礎(chǔ)上，提出了此類項目的一些審計思路。以期對國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)項目審計的開展提供一定的借鑒。

　　一、電子政務(wù)建設(shè)項目的主要特點

　　1、電子政務(wù)建設(shè)項目一般都會涉及軟件開發(fā)、硬件采購和網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等內(nèi)容

　　電子政務(wù)建設(shè)模式常見的有自建、外包和自建外包相結(jié)合三種模式。無論采用何種方式，一般都會涉及到系統(tǒng)軟件的購買，應(yīng)用軟件的開發(fā)，服務(wù)器、個人電腦和外設(shè)的選型和購買，還有網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，其中決定的因素是對需求（基于系統(tǒng)上的應(yīng)用）的理解，而對需求的理解可能因為資金、技術(shù)、人員等限制，或者是受到某方面的影響（如不顧實際情況把系統(tǒng)做的大而全，搞形象工程）而偏離實際，導(dǎo)致電子政務(wù)方面投入不能發(fā)揮應(yīng)有的績效。

　　2、電子政務(wù)建設(shè)項目形成的資產(chǎn)“看不見”東西多

　　電子政務(wù)建設(shè)完成后，多半核心價值在無形資產(chǎn)上，并且其價值體現(xiàn)在提高政府的效率上，因而對其產(chǎn)生的效益評價困難，事后監(jiān)督、檢查也就很困難。不像傳統(tǒng)的政府投資項目，建成的東西“看得見，摸得著”，投資經(jīng)濟效益明顯，事后的監(jiān)督、評價相對容易。電子政務(wù)建設(shè)項目正是因為建成的東西“看不見，摸不著”，極容易導(dǎo)致項目蒙混驗收，項目實際完成情況與項目批準(zhǔn)的計劃相差甚遠(yuǎn)。

　　3、電子政務(wù)是技術(shù)與管理的結(jié)合，“電子”與“政務(wù)”相結(jié)合才能發(fā)揮作用

　　不少單位的電子政務(wù)是有“電子”無“政務(wù)”,或者重“電子”，輕“政務(wù)”,這里的“電子”是指政府IT 業(yè)務(wù)系統(tǒng)或電子政務(wù)工程，而“政務(wù)”自然就是指政府的行政管理活動。有“電子”無“政務(wù)”，是說政府部門的工作方式很多還是傳統(tǒng)的手工機械式的，并不在IT業(yè)務(wù)系統(tǒng)上面運行。通俗地說，就是有了路但上面沒有車跑，電子政務(wù)成了形象工程或政績工程。這就有點類似其它政府投資搞的形象工程和面子工程，華而不實。

　　二、電子政務(wù)建設(shè)項目的主要審計方法

　　1、法規(guī)的運用

　　目前，傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)項目，相關(guān)部門制定了嚴(yán)格的法規(guī)和管理辦法，形成了成熟的監(jiān)管體系，然而電子政務(wù)工程建設(shè)項目與之有許多不同，因此傳統(tǒng)政府投資建設(shè)項目管理辦法、法規(guī)不能嚴(yán)格適應(yīng)于電子政務(wù)建設(shè)項目，一些地方和部門很容易繞過傳統(tǒng)政府投資項目的嚴(yán)格審批和監(jiān)督管理程序，造成一些電子政務(wù)項目違規(guī)問題比較多，政府資源浪費嚴(yán)重。對電子政務(wù)工程建設(shè)項目的的審計，筆者認(rèn)為除了投資審計中的一些常用的法律法規(guī)外，應(yīng)著重關(guān)注以下幾個法律、法規(guī)：《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》、《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目管理暫行辦法》以及相關(guān)部委和地方政府制定的電子政務(wù)管理辦法（如部門規(guī)章《建設(shè)部電子政務(wù)管理辦法》、地方規(guī)章《云南省電子政務(wù)管理辦法》）等。

　　2、申報和審批階段的審計

　　申報和審批是項目建設(shè)的第一步，是提高投資效益的關(guān)鍵?！秶译娮诱?wù)工程建設(shè)項目管理暫行辦法》對申報和審批有嚴(yán)格的規(guī)定。審計時，可重點關(guān)注項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計方案和投資概算等文檔的完整性和真實性。抽查部分會議記錄、專家評審意見。關(guān)注初步設(shè)計方案和投資概算報的編報單位的資質(zhì)，是否存在套用資質(zhì)的問題，對于編報的具體人員，可以查查相關(guān)人員的從業(yè)資格等等，非公開招標(biāo)取得編制資格的，更應(yīng)該多問一下，為什么給這家單位編制。對于可行性研究報告，初步設(shè)計方案的內(nèi)容，是審計的難點和重點，將要構(gòu)建的電子政務(wù)系統(tǒng)采用何種技術(shù)體系構(gòu)架，服務(wù)器的處理能力，網(wǎng)絡(luò)的容量，系統(tǒng)的總體規(guī)模、功能，這里面都有詳細(xì)的說明，即將投資構(gòu)建的系統(tǒng)能否發(fā)揮應(yīng)有的效益，這是關(guān)鍵的第一步。在審計的過程中，一般項目都已經(jīng)完工，可以調(diào)查了解實際用戶的反饋意見、測試系統(tǒng)運行情況、查看系統(tǒng)運行日志和維護記錄，對比可行性研究報告和項目建議書，關(guān)注與實際差異較大的地方，對那些用戶反映的意見比較大，系統(tǒng)中存在的問題較多的項目，特別是那些項目建成以后，服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)利用率低或是基本沒有用，電子政務(wù)建設(shè)投資沒有明顯效益的項目，審計階段可聘請政府信息化專家，獨立開展評估工作，發(fā)表專家意見。屬于形象工程的、存在損失浪費的或者有其他違法違規(guī)行為，審計應(yīng)該揭露并建議有關(guān)部門追究責(zé)任。

　　3、建設(shè)階段審計。

　　建設(shè)管理階段，審計時應(yīng)著重關(guān)注招投標(biāo)、政府采購、工程監(jiān)理和合同管理等方面的內(nèi)容。建設(shè)單位是否嚴(yán)格按招投標(biāo)法實行招標(biāo)，是保證項目公開透明關(guān)鍵一步。和其他政府投資項目一樣，招投標(biāo)是工程建設(shè)項目中違法違紀(jì)問題最多的地方，審計應(yīng)著重關(guān)注。對于已列入政府采購目錄的產(chǎn)品，是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購，必須關(guān)注。關(guān)注工程監(jiān)理情況，監(jiān)理單位資質(zhì)是否滿足要求，人員情況配備、素質(zhì)是否能夠勝任，監(jiān)理工作記錄是評價監(jiān)理工作的重要依據(jù)。作為電子政務(wù)建設(shè)項目，與傳統(tǒng)的建設(shè)項目相比，電子政務(wù)建設(shè)有其特殊性，電子政務(wù)建設(shè)項目技術(shù)含量高，專業(yè)化程度高，技術(shù)發(fā)展迅速，各種軟硬件價格變化較快，客觀上增加了項目監(jiān)管的難度，審計過程中結(jié)合具體情況，著重關(guān)注項目形成的文檔，對比項目申報審批階段初步設(shè)計方法和投資概算等文檔，有偏離情況重點審查。審查合同簽訂內(nèi)容，嚴(yán)格禁止層層轉(zhuǎn)包。關(guān)于建設(shè)管理階段審計，和其它政府投資項目審計相似，投資審計的案例也比較多，這里不再詳述。對于自行組織開發(fā)的項目，源代碼及相關(guān)的文檔非常重要，系統(tǒng)以后的更新維護離不開這些文檔。筆者曾見過一些企業(yè)，以源代碼和文檔為要挾，繼續(xù)要求從事與之相關(guān)的后繼項目，（因其他單位根本無法介入，這樣勢必造成巨大浪費。）使一些項目成為一些企業(yè)的寄生蟲。也有因為其它企業(yè)不能繼承前項目，導(dǎo)致后繼項目無法公開招標(biāo)，形成行業(yè)壟斷。為以后的高收費做鋪墊。對于這部分，簽訂合同異常重要，一定要明確。對于這部分的審計，應(yīng)該關(guān)注那些隱性的腐敗。同時，對于已經(jīng)造成損失的，或者是變相造成行業(yè)壟斷，審計應(yīng)該予以揭露。

　　4、驗收審計

　　系統(tǒng)建設(shè)完成后，驗收必不可少。電子政務(wù)項目技術(shù)含量高，建設(shè)單位由于人員、技術(shù)、設(shè)備等原因，自行組織驗收困難較大。很多單位往往是在實際運行中發(fā)現(xiàn)問題，才帶出了項目質(zhì)量問題。對于項目驗收的審計，應(yīng)關(guān)注驗收的程序，審核項目形成的資產(chǎn)。如前所述，電子政務(wù)建設(shè)形成的無形資產(chǎn)較多，價值難以評估，可行的辦法是嚴(yán)格核對項目主管單位在項目開工前的批復(fù)，抓住差異較大的地方不放，審計要追根求源，揭露事實。

　　5、運維階段審計。電子政務(wù)項目投入運營后，后期的運行經(jīng)費數(shù)目不小。一些電子政務(wù)項目，后期運維經(jīng)費由于缺乏相關(guān)制約，運維費的隨意性很大，今天軟件做個小的修補，動則幾萬甚至幾十萬，更有甚者打著運維費的名義，開展新的項目。同時如果運維費大大低于正常水平，也可以輔證系統(tǒng)基本沒有使用，項目是“形象工程”可能性較大。這個階段應(yīng)從審查運維制度入手，查看相關(guān)運維單位責(zé)任是否明確、實施流程是否規(guī)范、運維服務(wù)質(zhì)量能否得到保證。審核運維資金使用流程，跟蹤運維資金使用去向。關(guān)注運維資金預(yù)算執(zhí)行情況。

　　三、電子政務(wù)工程建設(shè)項目審計未來發(fā)展

　　中國的電子政務(wù)是從上世紀(jì)80年代的辦公自動化開始, 歷經(jīng)“ 金稅、金關(guān)、金卡工程” 、“ 十二金”工程和政府上網(wǎng)工程等進程。2002 年《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》出臺，2006年《2006——2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》公布，這些意見和規(guī)劃在促進政府信息化的同時，也帶來信息化投資的迅速增加。2009年2月，電子信息產(chǎn)業(yè)促進規(guī)劃獲原則通過，必將進一步促進政府信息化投資，在強調(diào)構(gòu)建“高效、廉潔、透明”政府時，審計機關(guān)對政府信息化投資必定會更加關(guān)注，然而，由于電子政務(wù)其特殊性，目前國內(nèi)沒有成熟績效評價體系，相關(guān)的法律和法規(guī)有待建設(shè)和完善等原因，政府大規(guī)模開展專項電子政務(wù)投資審計條件不是很成熟，建議審計是從財務(wù)收支入手（如文章開頭提到的審計署在對國土資源部預(yù)算執(zhí)行審計時發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)問題那那樣），關(guān)注電子政務(wù)建設(shè)過程中資金流向，逐步向評價電子政務(wù)績效過度，促進政府提高資金使用效益，發(fā)揮審計監(jiān)督作用。