一、引言

　　改革開放至今，成就舉世矚目，神州大地在沉睡了百年之后再煥新顏，生機(jī)勃勃，各項(xiàng)事業(yè)皆蒸蒸日上，中華民族復(fù)興之火熊熊。與此同時(shí)，改革也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)時(shí)刻，出現(xiàn)了許多制約改革進(jìn)一步深化的因素。除資源短缺、能源消耗大、生態(tài)環(huán)境惡化外，各種社會(huì)因素也不斷顯現(xiàn)，表現(xiàn)在稅法上，其中之一即為中央地方稅收權(quán)限劃分問(wèn)題上。

　　目前，稅收權(quán)限劃分科學(xué)化已經(jīng)成為了我們改革過(guò)程中的一個(gè)重要課題。如何解決中央和地方的稅收權(quán)限的劃分，對(duì)于調(diào)動(dòng)改革過(guò)程中中央和地方積極性，解決中央地方協(xié)調(diào)不夠的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)稅收資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮好稅收的作用具有十分重要的作用。

　　二、稅收權(quán)限的劃分現(xiàn)狀

　　1994年，我國(guó)進(jìn)行分稅制改革，按照政府事權(quán)劃分稅種，根據(jù)稅收管理權(quán)和稅收收入歸屬的不同，將稅收分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。這對(duì)于采取國(guó)家統(tǒng)一稅制，實(shí)行稅收收入統(tǒng)歸國(guó)庫(kù)，再由中央調(diào)撥而言是一個(gè)歷史的進(jìn)步。同時(shí)，分稅制的實(shí)行不僅有利于保證國(guó)家稅制的集中統(tǒng)一，又有利于發(fā)揮地方稅的調(diào)節(jié)作用，取得更好的效果。但隨著時(shí)間的推移，改革的深化，原先粗線條地處理中央地方之間的稅收權(quán)限已經(jīng)無(wú)法滿足進(jìn)一步發(fā)展的需要了。目前，我國(guó)中央和地方的稅收在表面上看地方稅的種類和形式都多于中央稅，但就實(shí)際而言，地方稅的收入規(guī)模較小，仍然無(wú)法滿足地方政府各類職能的執(zhí)行。

　　分稅制實(shí)施后，中央和地方的利益相對(duì)獨(dú)立，在稅收的劃分上也逐步明確，而地方稅種和稅種要件的設(shè)置以及征收管理權(quán)限方面的安排，地方權(quán)限太少，中央權(quán)限過(guò)于集中。

　　隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府作為社會(huì)的政府，就其經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)而言的職能不斷強(qiáng)化，而政府職能的強(qiáng)化對(duì)財(cái)稅收入提出了新的要求。因而改革過(guò)程中，中央與地方在稅收權(quán)限劃分的權(quán)利義務(wù)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，使事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致的現(xiàn)象不斷凸現(xiàn)。

　　在稅收分權(quán)時(shí)需要注意事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則。事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則是權(quán)力和義務(wù)相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一等法律原則在稅法上的具體化。事權(quán)是享有財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)是履行事權(quán)的保障。只有把事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合，相統(tǒng)一，才能保證各級(jí)政府最大效率地完成其各自的職能，才能避免人浮于事或財(cái)力不足的現(xiàn)象，才能最大限度地提高財(cái)政收支的效益。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是事權(quán)和財(cái)權(quán)沒(méi)有很好地結(jié)合在一起，主要表現(xiàn)在地方的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)相比相對(duì)較少，使得地方很難充分行使其職責(zé)。

　　而要真正保證地方的財(cái)權(quán)，立法必不可少，而我國(guó)目前尚無(wú)嚴(yán)格意義上的地方稅法，這對(duì)于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，完善稅法體系，意義重大。

　　三、引發(fā)的問(wèn)題

　　改革開放不斷深化，“服務(wù)型政府”理念逐漸深入人心，人們對(duì)于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境、生態(tài)等公共產(chǎn)品的需求不斷增加，對(duì)政府的期望不斷提升?！岸愂帐菫槲拿鞫冻龅拇鷥r(jià)”，一切政府職能的執(zhí)行，一切公共消費(fèi)品的提供都需要稅款作為支持，否則政府即使再有雄心壯志也是“巧婦難為無(wú)米之炊”。當(dāng)前，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力涌入城市，城市化過(guò)程加速進(jìn)行，各種“城市病”提前出現(xiàn)，直接影響城鎮(zhèn)人民的生活水平，而新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中醫(yī)療保險(xiǎn)，義務(wù)教育，生態(tài)治理無(wú)不需要財(cái)政的支持。地方政府為執(zhí)行各類職能，無(wú)不想方設(shè)法增加財(cái)政收入，甚至也出現(xiàn)了與“服務(wù)型政府”背道而馳的做法。

　?。ㄒ唬﹣y收費(fèi)問(wèn)題

　　由于稅收的穩(wěn)定性和稅收法律關(guān)系決定了稅收收入雖然對(duì)政府而言至關(guān)重要，然而卻不能隨意多增亂增。因而，地方政府將一些服務(wù)性手續(xù)收費(fèi)作為生財(cái)之道，提高各種服務(wù)登記費(fèi)用，并增設(shè)各種雜亂費(fèi)用。雖然此類費(fèi)用收入有限，且影響政府在人們心目中的形象。而一些主管部門官員則稱：“為增加財(cái)政收入，不得已而為之。”

　?。ǘ﹪?guó)有企業(yè)改制困難，地方主義抬頭

　　各個(gè)地方政府的國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)了“頭班車沒(méi)趕上，二班車沒(méi)跟上，三班車沒(méi)擠上”的情況，從而使一些企業(yè)改制困難，而政府為使這些老的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任，同時(shí)，為使這些已經(jīng)喪失競(jìng)爭(zhēng)能力的國(guó)有企業(yè)繼續(xù)為政府提供利潤(rùn)和稅收，保持一定的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和盈利，則為此類企業(yè)大開綠燈，通過(guò)政府行為設(shè)置市場(chǎng)障礙，對(duì)其他本地民營(yíng)企業(yè)和外地企業(yè)進(jìn)行變相歧視性征稅等，使其無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，形成行政壟斷。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其本質(zhì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，這種通過(guò)行政行為保持市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的做法嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的秩序，也不利于統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的形成完善。同時(shí)，基于地方政府目光局限的現(xiàn)實(shí)，地方“一把手”認(rèn)為打開地方市場(chǎng)，招商引資的稅收收入實(shí)現(xiàn)期限較長(zhǎng)，因而為在自己的任期內(nèi)保持直接而充足的稅收，還是主要采取保護(hù)原有老的地方企業(yè)為主，以招商引資為輔。

　?。ㄈ┧痉ǜ瘮。粤P代刑

　　法律是保障公平正義的最后一道防線，而有些地方則將司法訴訟也作為增收的一種方式，尤其是刑事案件中甚至出現(xiàn)了以刑代罰的現(xiàn)象，有法不依或者依法不嚴(yán)，這嚴(yán)重影響了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為法治經(jīng)濟(jì)，對(duì)法律公平正義的需求巨大，而這樣的做法傷害了各類市場(chǎng)主體的感情，滋生腐敗，對(duì)社會(huì)的副作用很大。

　?。ㄋ模┤蝿?wù)稅

　　“稅收是政府的奶娘”，地方政府迫于分稅制事權(quán)和財(cái)權(quán)不一致的現(xiàn)狀，為保證各類龐大的財(cái)政支出常出現(xiàn)任務(wù)稅，顛倒了財(cái)政程序，要求稅務(wù)部門根據(jù)預(yù)算，通過(guò)履行實(shí)質(zhì)課稅原則，征收稅款。因而產(chǎn)生了多增亂增，給企業(yè)增加了沉重的負(fù)擔(dān)，惡化了當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，使企業(yè)進(jìn)入量不斷減少，而迫于企業(yè)數(shù)量的局限對(duì)原先的企業(yè)更多增稅，更使企業(yè)不堪重負(fù)，如此惡性循環(huán)。任務(wù)稅也嚴(yán)重?fù)p害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象，人們對(duì)于稅收逐漸不滿，納稅意識(shí)更加淡薄，導(dǎo)致偷稅、漏稅、逃稅、抗稅現(xiàn)象更加頻繁出現(xiàn)。

　　四、稅收權(quán)限劃分的現(xiàn)實(shí)分析及解決方案探索

　　基于目前分稅制的不完善，導(dǎo)致不少地方政府入不敷出，而想方設(shè)法增加收入，從而導(dǎo)致了亂收費(fèi)、地方保護(hù)主義、以罰代刑、任務(wù)稅等行政違法行為。這種“拆東墻補(bǔ)西墻”來(lái)提供社會(huì)需求的公共產(chǎn)品自然不可取，但卻長(zhǎng)久無(wú)法根治，究其原因還是在于中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不平衡，稅收權(quán)限劃分不夠科學(xué)。因此，在劃分中央和地方的權(quán)限上要注意堅(jiān)持三大原則：

　　第一，為從稅收方面創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，確保國(guó)家方針政策在各地得到有效實(shí)施，國(guó)家稅收的基本政策及其重要法規(guī)都應(yīng)由中央制定，而不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣把地方稅收的立法權(quán)全部或大部分放到地方。

　　第二，由于我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域廣袤的大國(guó)，各地的自然條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體內(nèi)容都存在很大的差異，所以，各地的稅源情況也各具有一些特殊性。在這種情況下，賦予地方適度的稅收權(quán)限也是必要的，這種制度安排將有利于地方因地制宜地根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)特色和實(shí)際情況，采取某些特殊的稅收政策措施，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，提高公共服務(wù)水平。

　　第三，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，稅收立法在政府層面上不能過(guò)度下放，允許各個(gè)縣級(jí)行政單位都有自己的稅收權(quán)限將嚴(yán)重影響國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性。

　　因而，可以采取兩大措施：

　?。ㄒ唬┱_處理加強(qiáng)地方稅收與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，促進(jìn)地方稅收體系的建立和發(fā)展

　　針對(duì)當(dāng)前地方稅收雖然稅種眾多，但收入規(guī)模小，不能適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，要保持地方稅收收入作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源的經(jīng)濟(jì)地位，努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，逐漸擴(kuò)大地方稅收收入的規(guī)模，特別是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方財(cái)政收入對(duì)地方稅收的依賴程度越來(lái)越強(qiáng)烈、越來(lái)越高的情況下，一定要保證地方稅收尤其是“六稅一費(fèi)”（營(yíng)業(yè)稅和城市建設(shè)稅，地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅以及教育費(fèi)附加）的收入。這“六稅一費(fèi)”既是構(gòu)成地方稅收的主要框架，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。

　　（二）合理劃分地方稅收立法權(quán)限

　　完善我國(guó)分稅制的財(cái)政體制，根據(jù)中央和地方的職權(quán)劃分，進(jìn)一步細(xì)致和完備權(quán)限劃分，尤其是要將財(cái)權(quán)和事權(quán)掛鉤。建議在保持主要權(quán)限的前提下，從有利于地方政府利用本地資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，培育骨干財(cái)力的需要出發(fā)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，組織財(cái)政收入。地方的立法權(quán)中央仍需嚴(yán)格限制，以保證全國(guó)稅制統(tǒng)一，但可以賦予省級(jí)稅收立法一定空間，以發(fā)揮因地制宜，挖掘稅收潛力的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地方稅收優(yōu)勢(shì)。