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確立資源稅制的應有地位

來源: 編輯: 2009/07/23 00:29:39  字體:

  資源稅是以各種應稅自然資源為征稅對象,調節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。

  1994年稅制改革后屬于資源稅應稅稅目的有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源產(chǎn)品,并對應稅資源按資源等級實行幅度稅額計征的辦法。應該說,新的資源稅制在調節(jié)級差收入、促進資源的合理利用、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的作用。

  一、現(xiàn)行資源稅制存在的主要問題

  現(xiàn)行資源稅制的立法精神以及由此而產(chǎn)生的問題,已明顯不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,主要表現(xiàn)在:

  (一)資源稅制的立法精神滯后,不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求

  現(xiàn)行資源稅制體現(xiàn)的是調節(jié)級差收入這一立法精神,沒有充分表達國家對自然資源的所有權和管理權,更沒有體現(xiàn)運用資源稅促進合理開采利用資源、有效保護自然資源的精神。我們認為,在目前我國人均自然資源占有率非常低、資源形勢緊張的情況下,資源稅制如果不能體現(xiàn)利用稅收杠桿促進合理開采自然資源、有效保護自然資源的精神,則開征資源稅的目的就難以達到。

  (二)資源稅地位不突出,稅收功能難以發(fā)揮

  現(xiàn)行資源稅制由于稅基窄、課稅體系不健全等所帶來的稅收調節(jié)功能的缺陷已日益突出,特別是資源稅收入偏低,地方政府、稅務部門對其重視程度相對而言就不高,制約了資源稅作用的發(fā)揮。從下表可以看出,1994年稅制改革后,全國稅收總收入以年均16.77%的幅度增長,到2003年達到了20461億元,而全國的資源稅收入年均增幅僅為7.00%,到2003年收入也僅為83.94億元,資源稅收入占全國稅收總收入的比重僅為0.41%,占地稅收入的比重也僅為1.32%。全國資源稅收入占稅收總收入的比重從1994年的0.89%下降到2003年的0.41%??梢?,資源稅在整個稅收體系中的地位明顯偏低,限制了其應有功能的發(fā)揮。

  (三)資源稅覆蓋面太窄,難以充分發(fā)揮保護自然資源的作用

  現(xiàn)行資源稅制在稅目的設計上存在著嚴重的缺陷,僅列舉了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源,而對土地資源、水資源、林木資源等均沒有列入資源稅征收范圍,覆蓋面過窄的資源稅制,難以發(fā)揮有效保護自然資源的作用,從而使大量自然資源受到野蠻的掠奪和無情的破壞,資源開發(fā)中“重利用輕環(huán)境”的現(xiàn)象突出。

  因為資源是商品價格構成的基礎,應稅資源的后續(xù)產(chǎn)品價格比非稅資源后續(xù)產(chǎn)品的價格相對就高,不合理的商品比價必然導致對非稅資源的掠奪式開采。如浙江省由于未對建筑用砂、石開征資源稅,難以利用稅收對砂、石資源開采加以限制,再加上砂、石開采管理上的問題,致使許多河道采砂陷入無序開采,嚴重破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡。再如浙江省麗水市為經(jīng)濟發(fā)達省份的欠發(fā)達地區(qū),該市現(xiàn)有持證開采的礦山341家(不包括河道采砂),其中甲類礦種以地下開采為主,乙類礦種(砂、石、黏土)基本是露天開采,目前共有廢棄礦山200多處,平均每百平方公里就有1.2處,對礦產(chǎn)資源的過度開采大大加重了政府對生態(tài)環(huán)境保護與治理的任務。

  (四)稅率設計不合理,不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求

  一是稅率明顯偏低。現(xiàn)行資源稅稅率設計于1993年,是按照當時的經(jīng)濟發(fā)展水平、當時的產(chǎn)品價格來設計的,既沒有考慮經(jīng)濟社會發(fā)展之因素,也沒有考慮同一自然資源在不同開采時期的品位等級可變性特征,且單位稅額明顯偏低。如煤炭、成品油等的市場價格已提高了二倍到三倍,但原油的資源稅額自1994年以來卻一成不變,因此,國家并沒有因經(jīng)濟的發(fā)展、物價水平的提高而增收。

  二是對確定適用稅額的權限過分集中。現(xiàn)行資源稅制采用了分級核定的辦法,即對資源稅稅目、稅額幅度的確定由國務院決定,納稅人具體適用的稅目、稅額由財政部商有關部門,在國務院規(guī)定的稅額幅度內確定,一部分子目和一部分納稅人具體適用的稅額,授權省級人民政府確定,并報財政部和國家稅務總局備案。但是礦產(chǎn)開采單位和個人開采的資源品位、開采條件及負擔能力卻在不斷變化中。一般來講,資源條件3-5年(或更長一些)會出現(xiàn)一次較大的變化。而資源稅條例除確定了7類應稅資源的幅度稅額外,還對全國的原油、天然氣、煤炭、鐵銅鉛鎢錫鎳資源的大的開采企業(yè),以及部分非金屬礦原礦的適用稅額,做出具體的規(guī)定,這些規(guī)定自1994年以來變化不大,不利于地方政府根據(jù)實際情況做出靈活的選擇,也難以調動地方政府的積極性。

  三是未能充分體現(xiàn)組織收入的功能。現(xiàn)行資源稅實行的是從量定額計征辦法,即按應稅資源產(chǎn)品課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額計征辦法,如每噸原油的單位稅額在8-30元之間,每噸煤炭的單位稅額在0.3-5元之間,然后再在此范圍內按不同區(qū)域、不同等級確定具體的單位稅額,這只反映了優(yōu)質資源與劣質資源的單位級差收入,未能考慮自然資源的環(huán)境價值和財政價值,對資源輸出大省(區(qū))而言是極不公平的,因為資源大省(區(qū))并未能從資源輸出中得到相應的稅收收入,而對資源開采造成的生態(tài)環(huán)境保護和治理卻需大量的投入,產(chǎn)出投入比例失衡,嚴重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

  (五)稅費并存,削弱了資源稅的地位

  我國目前對自然資源的開采利用除了實施必要的稅收調節(jié)之外,還輔之以大量的費,處于稅費并存的局面,如對土地資源的利用,所涉及的稅費就有耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等,且土地出讓金大大高于土地利用所涉及的稅收收入;對同一礦產(chǎn)品的開采也存在稅、費重復征收等問題,如對礦產(chǎn)資源的開采利用,既涉及到資源稅,也涉及到礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等等。稅費并存、以費擠稅的局面,嚴重削弱了資源稅的地位作用。

  二、資源課稅的國際比較與借鑒

  對自然資源的開采、使用,除按正常征收一般的直接稅(如所得稅)和間接稅(如增值稅)外,不少國家還對其征收一些特別稅費,主要有三種類型:

  (一)礦區(qū)使用費

  一是根據(jù)產(chǎn)量價值征收一定比例的礦區(qū)使用費;二是按礦區(qū)面積征收礦區(qū)費;三是以租金、特許

  本文原文權使用費等形式對某些礦產(chǎn)和石油開采征收使用費。如加拿大、挪威、澳大利亞、阿根廷等國家。這些國家征收的礦區(qū)使用費類似于我國目前的礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費等,具有對國有礦產(chǎn)資源開采以收費形式進行補償?shù)男再|。

  (二)特別收益稅

  部分國家對資源開采實現(xiàn)的利潤,在征收普通公司所得稅的同時,另征特別所得稅,主要體現(xiàn)在石油資源。如:安哥拉對石油生產(chǎn)企業(yè),除按40%普通稅率征收一般公司稅外,還征收石油稅,其基本稅率為50%,并另征15.75%的附加稅(合計稅率為65.75%);挪威對來自油氣生產(chǎn)和石油管道運輸?shù)乃谜n征50%的石油收益稅,且不能在公司稅前扣除。

  (三)資源開采稅

  目前,有不少國家或地區(qū)對資源開采活動按資源開采量或價值征收屬于間接稅性質的開采稅,稅率往往因不同資源類型而不同。如美國路易斯安那州對不同的自然資源分別開征開采稅,對石油征收石油開采稅,對天然氣開征天然氣開采稅,對煤、礦石、鹽、硫等征非石油礦產(chǎn)開采稅。其中除石油開采稅實行從價定率征稅外,其他的實行從量定額征收。這同我國現(xiàn)行的資源稅制基本相同,只不過我國對應稅資源均實行從量定額征收,沒有實行從價定率征收。

  根據(jù)我國是個自然資源較為稀少,尤其是人均自然資源占有率非常低這一特點,應該在開采消費自然資源的環(huán)節(jié)征收資源稅,并且對不同的資源采用不同稅負的方法。

  三、資源稅制改革的具體設想

  按照科學發(fā)展觀,統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、全面建設小康社會,以及“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的要求,通過擴大資源稅覆蓋面,調整計稅依據(jù),合理設計資源稅率,確立資源稅制的應有地位,充分調節(jié)自然資源的合理利用和保護生態(tài)環(huán)境,促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

  (一)明確納稅主體,抑制資源無序開采

  現(xiàn)行資源稅制將納稅主體界定為在中華人民共和國境內開采條例規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人。根據(jù)此規(guī)定,在采礦領域,應認定不管是何種單位還是個人,誰開采即由誰繳納資源稅。而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費則明確由采礦權人繳納。 納稅人與納費人的界定不盡一致,容易導致開采人與采礦權人在資源稅納稅義務的確定上相互扯皮。從法律角度來考慮,應將納稅主體界定為所有權人即采礦權人,誰擁有,誰繳納,便于資源稅的日常征管和法律責任的追究。 (二)拓寬稅基,擴大資源稅的覆蓋面

  借鑒其他國家實施資源稅制的成功經(jīng)驗,按照資源稅的稅種屬性,應將資源稅的征收范圍擴大到所有應予保護的自然資源,包括:礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源、海洋資源、地熱資源等自然資源,但考慮我國全面開征資源稅還有一定的難度,可采取循序漸進、分步實施的辦法,逐步擴大資源稅的覆蓋面。

  一是盡快開征水資源稅。水為生命之源,是不可替代的自然資源和環(huán)境要素。有關資料表明,我國人均水資源占有量只有2200立方米,僅相當于世界人均占有量的四分之一,目前全國600多個城市有400多個供水不足,其中嚴重缺水的城市有100多個,年缺水總量達60億立方米。就我國的現(xiàn)狀而言,一方面,部分地區(qū)水資源缺乏;另一方面,部分地區(qū)水資源開發(fā)利用率低、浪費嚴重。據(jù)此,我們認為,應盡快在全國范圍內開征水資源稅,對所有開采或取用各種天然水(包括地表水、地下水、礦泉水、地熱水等)的均納入征稅范圍,按照開采量或取用量在開采或取用環(huán)節(jié)征收,在稅率的設計上,應考慮我國幅員遼闊、水資源分布極不平衡的實際,可確定較大的稅率幅度,在幅度范圍內由省級人民政府確定具體稅率,同時,取消目前的水資源費,通過稅收真正起到保護水資源、提高水資源利用效率的作用。

  二是盡快開征砂石料資源稅。隨著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展,建筑砂石料開采量、使用量居高不下。由于對砂石料開采管理不嚴格以及稅收調節(jié)不到位等,致使砂石料無序開采,嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境,并造成大量稅收流失,國有資源的價值難以體現(xiàn)。我們認為,開征砂石料資源稅已成當務之急,可將所有在陸、江、河、海開采的建筑用砂、石料納入砂石料資源稅的征稅范圍,合理設計稅率,為保護生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境發(fā)揮應有的稅收調控作用。

  三是適時開征土地資源稅。土地是不可再生的資源。鑒于我國現(xiàn)行對土地課征的稅費過多、范圍過窄、減免過寬、稅率過低、不利于土地資源的合理配置等狀況,可將現(xiàn)行的耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等歸并為土地資源稅,并在現(xiàn)行土地開發(fā)利用稅費負擔的基礎上,合理設計土地資源稅的稅率,擴大土地資源稅的征稅范圍,以土地資源稅來調控土地資源的合理開發(fā)利用。

  (三)調整計稅依據(jù),明確資源稅的屬性

  資源稅是對開采利用國有資源而征收的一種稅,只要有開采國有資源的行為發(fā)生,只要開采了國有資源,均應繳納資源稅。而我國現(xiàn)行資源稅是以納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品中的銷售數(shù)量或自用數(shù)量為課稅數(shù)量的,這顯然很不合理。因為自然資源被開采后,無論納稅人是否從開采資源中獲得收益,自然資源實際上都已經(jīng)被“利用”,鑒于此,應本著簡化稅制的原則,將資源稅計稅依據(jù)從現(xiàn)行的按開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品的實際產(chǎn)量計征。這一方面更能體現(xiàn)國家對國有資源的調控和保護思想,進一步明確資源稅的屬性;另一方面促使納稅人能從自身利益出發(fā),合理開采自然資源,盡可能減少所開采資源的積壓和浪費,使有限的資源能夠得以更好的開發(fā)利用。 (四)提高稅率,充分體現(xiàn)國有資源的價值

  1.要充分體現(xiàn)資源的稀缺度和政府對該類資源開采的限制程度。對不可再生的稀缺度高的資源,政府對該類資源的限制程度就強,在稅收上就應設置較高的稅率;反之,對一些可再生的稀缺度不大的資源,政府對該類資源的限制程度就相對弱一些,在稅收上可設置相對低一點的稅率。

  2.增強資源輸出地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能力。比較而言,資源輸出型地區(qū)的經(jīng)濟相對不發(fā)達,如我國經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)基本是資源輸入地,而西部地區(qū)基本是資源輸出地,要提高資源輸出地的經(jīng)濟發(fā)展能力和水平,就應該運用稅收政策來提高資源輸出地的財力,提高資源稅稅率是一種最簡捷的辦法,這也是符合國家支持西部大開發(fā)政策的。

  3.提高資源稅收入比重。某一稅制的地位高低,除了稅收立法層次高低等因素之外,更重要的還是組織收入量的多少、在收入中所占比重的高低,這也是地方政府所關注的?,F(xiàn)行資源稅不被看重,同資源稅稅率過低,且10年不變,組織收入的功能弱化是相關聯(lián)的;而要提高資源稅制的地位,提高資源稅收入比重,就必須提高資源稅的稅率。

  4.調整資源開采的級差收入。資源市場遵從的是優(yōu)質高價、劣質低價的價值規(guī)律,因此,在稅率設計上,也應體現(xiàn)優(yōu)質資源稅率從高、劣質資源稅率從低的原則。

  5.反映資源開采的外部成本。按照保護生態(tài)環(huán)境的要求,資源的有害物質含量越高,在開采過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞就越大,國家對環(huán)境治理的投入就越多,而這種投入必須通過以稅收的形式來籌集資金,因此該類資源的資源稅稅率就應越高,反之則設計相對低的稅率。

  根據(jù)以上原則,在擴大資源稅覆蓋面的基礎上,對原油、金屬類礦產(chǎn)資源、礦泉水資源、土地資源等稀缺度高的自然資源應從高設計稅率,其他類資源可相對從低設計稅率,以體現(xiàn)國有資源的價值以及國家對自然資源稀缺度的調控度。在具體的稅率設計上,考慮我國幅員遼闊的實際,一方面要拉大稅額幅度,由地方政府(省級)結合實際確定具體的稅額,有利于資源大省在資源輸出中得到相應的經(jīng)濟利益,來確保生態(tài)環(huán)境保護和治理的需要。另一方面提高總體單位稅額,實行差別稅率,對稀缺或環(huán)境破壞力強的資源,應確定其資源稅的稅負不能低于10%,一般資源的稅負不低于5%,有利于我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

  (五)清費立稅,充分發(fā)揮稅收調節(jié)功能

  通常收費的理論依據(jù)是公共部門為社會成員提供特定服務和特定設施而收取的經(jīng)濟補償。但從目前應稅的資源產(chǎn)品稅、費負擔情況看,過多的收費必然導致資源稅功能的弱化,且許多收費從其性質看,是屬于稅收范疇,是代表國家行使職權收取的,如礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、土地出讓金、水資源費等。因此,我們認為,應從清費立稅、減輕負擔、強化稅收功能的角度出發(fā),全面清理現(xiàn)行開采利用國有資源的各類收費項目,按照先易后難的原則逐步推行費改稅,目前可將礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等歸并進礦產(chǎn)資源稅,水資源費改為水資源稅等,由稅務機關統(tǒng)一征收。

  (六)規(guī)范減免,保護資源合理開采利用

  從保護資源、合理開采利用資源的角度,應嚴格資源稅的減免規(guī)定,除因不可抗力(如自然災害)造成資源開采者重大損失的,報經(jīng)省級地方稅務局批準予以減免一定時期的資源稅外,其他一律不予減免。同時,國家應下放減免稅權限,不作具體的減免稅項目規(guī)定,對需減免的資源稅項目,可由省級人民政府根據(jù)本省實際作出具體的規(guī)定。

  (七)加強征管,提高資源稅制的地位和作用

  鑒于資源稅實行從量計征的特殊性,在建立稅收征管配套制度方面可從兩個方面加以考慮:一是建立相關配套措施。要建全和規(guī)范資源稅制的相關法規(guī),把稅務機關與礦產(chǎn)資源管理、土地管理、水資源管理、鹽務管理等行業(yè)管理部門的協(xié)作機制以法規(guī)的形式固定下來,形成一個穩(wěn)固的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡,進一步提高資源稅制的地位。二是加強源泉控管。對開采國有資源的單位或個人進行一次全面的清查登記,摸清資源稅納稅人的底數(shù),實行動態(tài)管理,及時掌握納稅人變化情況,并定期或不定期的開展資源稅專項檢查,加強源泉控管。

責任編輯:小奇
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