1.是優(yōu)化稅收優(yōu)惠管理和促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需財力穩(wěn)定增長的需要。作為國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要杠桿，以不同形式的稅收優(yōu)惠鼓勵國內(nèi)亟待發(fā)展的行業(yè)和項目，已為世界各國普遍采用。但是，稅收優(yōu)惠作為一種實現(xiàn)特定目標(biāo)的特定政策手段，天然具有選擇性而非普遍性。通過一定的制度措施，將稅收優(yōu)惠置于公開、透明和嚴(yán)密的控制之下，對其進(jìn)行預(yù)算管理，一定程度上可以避免不必要的支出，保證國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需財力。

　　2.是控制優(yōu)惠規(guī)模和評價優(yōu)惠效果的需要。稅收優(yōu)惠實質(zhì)上是政府對特定納稅主體變相提供的貨幣補(bǔ)貼。建立稅式支出制度，有利于引導(dǎo)政府從對稅收優(yōu)惠的定向管理轉(zhuǎn)到通過依托專門、系統(tǒng)的統(tǒng)計分析制度的定量管理，從只注重政策制定權(quán)限到不斷優(yōu)化對稅收優(yōu)惠政策實施的全過程的管理程序；有利于控制稅收優(yōu)惠的總量，完善稅收優(yōu)惠的結(jié)構(gòu)，并為評價稅收優(yōu)惠的效果提供新的方法。

　　3.是規(guī)范政府行為的需要。稅收優(yōu)惠是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，其力度大小取決于優(yōu)惠的范圍及資金的總量。如果在政策實施過程中，缺乏對優(yōu)惠規(guī)模的衡量與控制，會導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過度或不足，造成政府職能的越位與缺位并存?，F(xiàn)階段稅收優(yōu)惠泛濫的“始作俑者”不是納稅人或納稅人利益集團(tuán)，而是各級地方政府，是一種帶有地方保護(hù)主義色彩的政府不良行為。通過建立有效的稅式支出制度，一定程度上有利于糾正政府職能的越位與缺位，規(guī)范政府自身行為。

　　4，是有效衡量和控制政府支出的需要。稅式支出的規(guī)模直接影響政府財政收支的大小。從收入角度看，作為政府放棄的稅收收入的稅式支出，其規(guī)模和效益將直接影響政府收入進(jìn)而影響政府支出。從支出角度講，如果稅式支出不能與財政支出一樣得以反映，將會從根本上削弱政府衡量和控制支出的力度和可靠性。從這一意義上講，政府總預(yù)算的控制僅考慮直接支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。將作為政府支出的隱性部分的稅式支出與通常的財政支出的顯性部分作為一個整體來考察，一定程度上更有利于評價政府為社會提供的公共產(chǎn)品的成本與效應(yīng)。同時，規(guī)范的稅式支出制度必然是納入預(yù)算管理的、公開透明、能自覺接受監(jiān)督的制度。從這一意義上講，建立稅式支出制度，對提高稅收優(yōu)惠的科學(xué)性、合理性和透明度，加快民主理財進(jìn)程，推動公共財政體系建設(shè)，都將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

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　　1.初步的理論研究為建立稅式支出制度提供了一定的理論依據(jù)。我國理論界在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，己經(jīng)結(jié)合我國實際對稅式支出制度建設(shè)進(jìn)行了一定的理論研究，并初步進(jìn)行了制度設(shè)計，為今后全面推行稅式支出制度提供了一定的理論依據(jù)。

　　2.公共財政管理框架的初步建立為建立稅式支出制度提供了廣闊的發(fā)展空間。經(jīng)過近幾年堅持不懈的努力，我國以預(yù)算編制改革、綜合預(yù)算管理改革、政府采購制度、國庫管理改革、所得稅收入共享制度、稅費改革為重點的公共財政管理框架體系已經(jīng)初步建立，政府的財政管理水平明顯提高，社會各界對財政管理規(guī)范化的認(rèn)可程度進(jìn)一步改善，要求規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的呼聲與日俱增，所有這些都為適時出臺稅式支出制度提供了有利條件。

　　3.我國加入WTO為建立稅式支出制度提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。加入WTO的影響可以概括為層次性、綜合性、動態(tài)性和互動性，這為政府提高公共管理水平產(chǎn)生了外在壓力。作為政府的一種應(yīng)對措施，以統(tǒng)一內(nèi)外稅制為突破口的新一輪稅制改革有可能啟動，稅收的法制化水平將不斷加強(qiáng)，在這種情況下為相機(jī)出臺稅式支出制度提供了一定的機(jī)遇。

　　4.西部大開發(fā)為建立稅式支出制度提供了“試驗田”。有關(guān)部門為配合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，陸續(xù)出臺了大量的稅收優(yōu)惠政策，為有選擇、有重點、有步驟地建立稅式支出制度，特別是進(jìn)行稅式支出的“局部試驗”提供了可能。

　　5.稅收信息化建設(shè)為建立稅式支出制度提供了技術(shù)支撐。隨著“金稅工程”的實施以及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，稅收信息化建設(shè)步伐明顯加快，稅收管理的現(xiàn)代化水平日益提高，為稅式支出的預(yù)算、評估、分析、考核等都帶來了極大的便利。

　　6.基層稅收征管的規(guī)范化為建立稅式支出制度提供了微觀保障。經(jīng)過長期的實踐，我國基層稅務(wù)部門的規(guī)范化水平已經(jīng)有了很大提高，基本上對納稅人資料建立了相應(yīng)檔案，稅收會計核算延伸到了應(yīng)征數(shù)和具體納稅人，對減免稅的管理也制訂了嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程，初步擁有了納稅人減免稅種、減免方式、減免幅度、減免期限等的減免優(yōu)惠項目等統(tǒng)計資料，所有這些使建立稅式支出制度擁有了微觀基礎(chǔ)。

　　三、建立我國稅式支出制度的初步設(shè)想

　　1.明確稅收優(yōu)惠的政策重點和支持方式。建立稅式支出制度的初衷是為了更好地規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，因此明確稅收優(yōu)惠的政策重點和支持方式應(yīng)是建立稅式支出制度的邏輯起點?？偟恼f來，今后一個時期，要做到“四個轉(zhuǎn)變”：（1）控制總量，使稅收優(yōu)惠項目由過多向總量適當(dāng)轉(zhuǎn)變。按照國外的經(jīng)驗，稅收優(yōu)惠一般以所得稅為主，流轉(zhuǎn)稅實行減免優(yōu)惠的很少。原因是流轉(zhuǎn)稅特別是增值稅具有鏈接式特征，屬中性稅收，實行稅收優(yōu)惠不易控制，制度成本過高。因此今后我國應(yīng)有計劃地調(diào)整稅收優(yōu)惠的稅種范圍，減少稅收優(yōu)惠的總量。（2）調(diào)整結(jié)構(gòu)，使稅收優(yōu)惠作用范圍由以區(qū)域優(yōu)惠為主向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變。應(yīng)配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，盡可能地為市場參與者創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。（3）優(yōu)化優(yōu)惠的作用方式，使稅收優(yōu)惠方式從直接減免向間接減免轉(zhuǎn)變。按照稅式支出理論，稅收優(yōu)惠的作用方式有直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種，直接優(yōu)惠指直接減免，是一種稅額式優(yōu)惠，間接優(yōu)惠包括稅前扣除、加速折舊、稅收抵免等多種方式，是一種稅基式優(yōu)惠，具有鼓勵企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和提高市場競爭力的作用，而且能夠體現(xiàn)出公平性，為大多數(shù)國家所采用。今后我國的稅收優(yōu)惠的作用方式應(yīng)主要采取間接方式，體現(xiàn)出稅法的公平性和科學(xué)性。（4）調(diào)整優(yōu)惠的管理方式，使稅收優(yōu)惠管理從以單項管理為主的粗放形式向綜合管理的細(xì)化方式轉(zhuǎn)變。總體而言，我國稅收優(yōu)惠可以劃分為法定優(yōu)惠、特定優(yōu)惠及臨時優(yōu)惠。法定優(yōu)惠具有固定性、普遍性、穩(wěn)定性的特點，側(cè)重于中長期調(diào)節(jié)；特定優(yōu)惠一般側(cè)重于中短期目標(biāo)調(diào)節(jié)；而臨時優(yōu)惠則主要針對個別納稅人的特殊臨時困難的解決，具有一定的補(bǔ)貼照顧性質(zhì)。我國今后的稅收優(yōu)惠重點應(yīng)放在法定優(yōu)惠和特定優(yōu)惠上，盡量減少臨時優(yōu)惠，并將稅收優(yōu)惠作為一個完整的系統(tǒng)工程來看待，從支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)來優(yōu)化管理方式。

　　2.逐步建立稅式支出預(yù)算制度。稅式支出預(yù)算是參照政府預(yù)算的編制方法，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和分類，測算稅式支出額并編制稅式支出表，反映計劃期各項稅式支出的來龍去脈及其額度，是實現(xiàn)稅式支出總量控制和協(xié)調(diào)的載體。目前西方國家對稅式支出的預(yù)算管理主要有三種模式：（1）全面預(yù)算管理模式，主要采用國家有美國、加拿大、澳大利亞、奧地利、法國和西班牙等。其中，美國和加拿大的稅式支出預(yù)算直接納入政府的預(yù)算管理，是預(yù)算報告的一部分。每年議會對稅式支出進(jìn)行嚴(yán)格的審議，并只有經(jīng)法律程序才能生效。（2）準(zhǔn)預(yù)算管理模式，主要采用國家有意大利、葡萄牙、德國、荷蘭等歐洲國家。這些國家的財政部只對那些比較重要的稅式支出項目進(jìn)行分析和評估并編制定期報告，但該報告不是國家預(yù)算報告的組成部分，也不需要議會審議批準(zhǔn)，只是作為預(yù)算法案的參考和說明。（3）非制度化的臨時監(jiān)督與控制模式，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的部分國家及一些發(fā)展中國家多采用這種方法。這是一種臨時的單項估計，即當(dāng)政府決定以稅式支出的形式對某一部門或行業(yè)提供財政補(bǔ)助時，才對其放棄的稅收收入進(jìn)行評估。筆者認(rèn)為第二種管理模式較適合我國實際。但循序漸進(jìn)的辦法是，在實行稅式支出制度開始時可參考第三種模式，以后擇機(jī)過渡到第二種模式。

　　3.逐步建立稅式支出評估制度。稅式支出評估指對稅式支出的實施情況進(jìn)行具體分析，比較成本和效益情況，主要包括預(yù)算的執(zhí)行情況及其政策效果。成本估算主要有三種方法：（1）收入放棄法，即計算由于提供稅收優(yōu)惠而減少的稅收收入額。（2）收入收益法，指取消一項特殊的減免優(yōu)惠所預(yù)期的稅收收入的增加額。（3）支出定量法，指用以估算一項相應(yīng)的直接支出取代另一項稅式支出，需要多少稅前支出才能達(dá)到相同的稅后收益。而稅式支出的效益一般是通過乘數(shù)分析、建立生產(chǎn)者剩余和消費者剩余模型以及優(yōu)勢分析法等方法測算。最后，再通過成本效益的綜合平衡來測算稅式支出的整體效益。

　　4.明確建立稅式支出制度的實施步驟。目前我國稅制本身還不盡科學(xué)完善，內(nèi)外資企業(yè)適用不同稅制，并且各項稅收政策經(jīng)常調(diào)整變動，為稅式支出的估算帶來很大困難。因此，積極穩(wěn)妥的辦法只能是走循序漸進(jìn)、分段實施的模式。具體而言，第一步，可在某些部門、某些行業(yè)和個別項目上先行開始稅式支出的統(tǒng)計、分析和評估，編制簡單的稅式支出報告?？梢钥紤]從企業(yè)所得稅稅種入手，選擇稅收優(yōu)惠較多的行業(yè)，如加工工業(yè)進(jìn)行試點，積累部分經(jīng)驗。第二步，擴(kuò)大試點范圍，對主要稅種和重點行業(yè)進(jìn)行評估，開展較為確切的定量分析，并編制較為規(guī)范和系統(tǒng)的稅式支出報告。第三步，編制全國的稅式支出統(tǒng)一賬戶，根據(jù)預(yù)算改革的進(jìn)展情況以及國家的民主理財進(jìn)程，再適時考慮是納入國家統(tǒng)一預(yù)算程序還是只作為國家預(yù)算報告的補(bǔ)充，形成較為完整的稅式支出預(yù)算控制。

　　5.完善稅式支出制度的相關(guān)配套措施。（1）提高稅法的層次性和透明度。目前我國除了少數(shù)幾部稅收法律外，多數(shù)稅種的基本規(guī)定是以稅收法規(guī)形式頒布的，同時稅收優(yōu)惠政策是以稅收規(guī)章或規(guī)范性文件的形式頒布，稅收的立法層次較低。稅法層次較低帶來的問題是政策制定過程隨意性較大，缺乏透明度，而且變化無常，稅收優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性和可預(yù)見性很差，對建立稅式支出制度帶來了一定的消極影響。因此，不斷提高稅法的立法層次和效力，增加立法的透明度和相對穩(wěn)定性，是建立稅式支出制度的必要前提。（2）進(jìn)一步完善財政預(yù)算編制制度改革?，F(xiàn)行的財政預(yù)算支出分類是按照支出用途分類的，不利于稅式支出在財政預(yù)算中的分類?？梢钥紤]將預(yù)算支出分類逐步過渡到國際通行的按預(yù)算職能分類，以此促進(jìn)政府職能的規(guī)范化，為實施規(guī)范、科學(xué)的稅式支出制度創(chuàng)造必要條件。