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個人所得稅的限制因素

來源: 焦建國 編輯: 2006/12/14 11:11:37  字體:

  [摘 要]市場化改革需要個人所得稅,但個人所得稅在目前現(xiàn)實經(jīng)濟社會中受到諸多因素限制。經(jīng)濟發(fā)展水平和市場化程度低決定了個人所得稅成為主體稅種尚待時日,稅政能力不適應(yīng)、不到位是限制個人所得稅的關(guān)鍵因素。分配秩序混亂、制度環(huán)境導(dǎo)致的居民納稅意識淡薄也給稅收征管帶來了困難。在現(xiàn)有條件下完善個人所得稅制度關(guān)鍵是提高稅政能力。

  [關(guān)鍵詞]個人所得稅;經(jīng)濟體制;稅政能力;納稅意識;分配秩序

  任何一個稅種的開征、良性運行及其在稅制中的地位都需要相應(yīng)的條件,個人所得稅則需要更高的條件。在最一般的意義上說,決定個人所得稅的因素有三個:一是經(jīng)濟發(fā)展水平,二是經(jīng)濟體制,三是稅政能力。經(jīng)濟發(fā)展水平客觀上決定個人所得稅稅源的有無及大小;經(jīng)濟體制狀態(tài)決定個人所得稅存在的制度空間;稅政能力決定個人所得稅制度選擇、設(shè)計的是否合適、恰切,決定能否達到既定目標,決定稅收效率。另外,分配機制和納稅意識作為環(huán)境因素,對個人所得稅制度運行的影響至關(guān)重要,分配狀況是“硬環(huán)境”,納稅意識是“軟環(huán)境”。

  我國個人所得稅從1980年開征到1994年基本確立起制度框架,按照建立社會主義市場經(jīng)濟目標的要求,未來應(yīng)該成為主體稅種。但現(xiàn)實地看,我國個人所得稅運行效果不夠理想,沒能實現(xiàn)稅制設(shè)計目標,對高收入調(diào)節(jié)乏力,甚至是逆調(diào)節(jié);征管漏洞很大,稅收流失較多,至少在1/2以上。①進一步看,與國際經(jīng)驗比較,在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平之下,我國個人所得稅占稅收總額的比重應(yīng)在10%上下,實際卻不到5%,還存有很大差距。②一方面,改革需要個人所得稅的地位、作用應(yīng)有大的提高;另一方面,現(xiàn)實經(jīng)濟社會中相應(yīng)的條件不充分又限制了個人所得稅的發(fā)展。

 ?、佟€人所得稅稅收流失問題,已見過的一些研究和推證,結(jié)論大體一致,即流失量在1/2以上??蓞⒁姶抟悖骸蛾P(guān)于我國個人所得稅問題的思考》,《財政研究》1997年第10期;安體富、岳樹民:《調(diào)整我國目前稅負水平的對策》,《中國稅務(wù)報》1999年4月22日,第3版。

 ?、凇⌒斓釕c等:《個人所得稅改革及其對經(jīng)濟系統(tǒng)的沖擊》,載于項懷誠等著《個人所得稅調(diào)節(jié)誰》,經(jīng)濟科學(xué)出版社1998年版,第51頁。

  一、經(jīng)濟發(fā)展水平不高、市場化程度低決定個人所得稅成為主體稅種尚待時日

  經(jīng)濟發(fā)展水平的核心指標是人均收入水平。人均收人水平直接決定個人所得稅稅基的有無和大小。人均收入水平高,多數(shù)人具有納稅能力,個人所得稅的發(fā)展成為可能;相反,人均收入水平低,多數(shù)人沒有繳納個人所得稅的能力。實踐表明,不同收入的國家其個人所得稅的發(fā)育狀況是極不相同的。20世紀90年代初期,個人所得稅在稅制中的地位,高收入國家中的美國、加拿大、澳大利亞分別為41.37%(1992)、41.61%(1989年)、48.75%(1991年),0ECD國家1990年平均為30%;中等收入國家中的泰國、匈牙利、墨西哥分別為9.90%(1992年)、5.54%(1990年)、13.72%(1989年),中等收入水平發(fā)展中國家平均為8.55%;低收入國家中的印度、印度尼西亞分別為7.68%(1992年)、6.03%(1991年)。③

 ?、邸 吨袊y(tǒng)計年鑒》1994年,第769頁。

  中國的經(jīng)濟發(fā)展水平用人均GNP指標并不能反映其實際情況,至少不能完全反映實際情況。因為中國經(jīng)濟參差不齊,用不同的指標衡量甚至是相互矛盾的。拋開其他與個人所得稅無直接聯(lián)系的指標,僅以城市化、從業(yè)人員的分布(包括產(chǎn)業(yè)分布及城鄉(xiāng)分布)這樣兩個與個人所得稅聯(lián)系緊密的指標而言,即能進一步看出個人所得稅稅基受到的限制。以城市人口比重測算的城市化水平,1985年為23.7%,1997年只有29.92%,到2000年最多為32%。而1980年世界城市化平均水平為40%,2000年達到48%。通常在工業(yè)化初期,城市化水平就應(yīng)該在40%左右。如英國在1851年的城市化水平為50.1%,德國1881年就達到41.4%,美國在1901年時為40%。1996年世界銀行發(fā)展報告測算的中低收入國家城市人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3%。①可見,中國城市化的程度處于較低的水平。以從業(yè)人員在城鄉(xiāng)之間和產(chǎn)業(yè)之間的分布看,占70%以上的鄉(xiāng)村從業(yè)人員根本就不可能進入納稅界線。

  ① 趙彥云:《宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計分析》,中國人民大學(xué)出版社1999年版,第145~146頁。

  我國目前的經(jīng)濟社會處于“三合一”狀態(tài):廣大農(nóng)村地區(qū)遠未脫離自然經(jīng)濟的束縛,傳統(tǒng)的計劃體制在各個方面頑強地持續(xù)著,市場經(jīng)濟有了20年的發(fā)展基礎(chǔ)。自然經(jīng)濟狀態(tài)決定的生產(chǎn)力水平和計劃體制決定的生產(chǎn)關(guān)系,不可避免地成為個人所得稅發(fā)展的制約力量。尤其是在體制轉(zhuǎn)軌的“膠著”過程中,“計劃失靈”和“市場失靈”疊加在一起,使個人所得稅嚴重扭曲,市場化程度低,雙重體制的負效應(yīng)是制約個人所得稅發(fā)展的一個重要因素。

  二、核心是稅政能力不適應(yīng)、不到位

  首先,根本在于不能依法治稅。稅務(wù)行政的本質(zhì)意義是稅務(wù)機關(guān)按法律依據(jù)組織稅收收入,而不是按照所謂的“計劃”或“任務(wù)”組織稅收收入。稅收收入若不足,應(yīng)通過法定程序修改稅法,而不是在稅法執(zhí)行過程中下達“計劃”或“任務(wù)”。但多年來形成了“任務(wù)”硬于法的做法,考績、晉升、獎勵、懲罰等等都與“任務(wù)”掛鉤,而跟執(zhí)法沒有關(guān)系。這在根本上違背稅收本質(zhì)要求,破壞法制尊嚴。

  其次,稅務(wù)人員素質(zhì)低,不適應(yīng)個人所得稅征管的需要。許多稅務(wù)工作人員本身對稅法就沒有什么了解,對納稅人引導(dǎo)、服務(wù)做得遠遠不夠,對大多數(shù)普通公民來說即使要交稅也不清楚到哪兒去交、去找誰、如何交;計劃經(jīng)濟體制及粗放型經(jīng)濟增長方式影響至深,成本意識淡薄,只求數(shù)量不求效益,鋪張浪費嚴重;稅務(wù)人員與納稅人勾結(jié),幫助納稅人偷逃稅款并從中獲取利益,并非個別現(xiàn)象。1997年我國有近100萬稅務(wù)公務(wù)員,當年收了近8 000億元人民幣的稅收;美國國稅局10萬人,收了1.7萬億美元的稅收;日本國稅局5萬人,只相當于我國的1/20,收的稅是我國的8倍。②

 ?、凇±盍周姷龋骸缎蝿萏魬?zhàn)稅收稅收如何應(yīng)戰(zhàn)》,《經(jīng)濟日報》1998年11月17日,第5版。

  第三,制度約束不夠。目前我國的代扣代繳制度軟弱無力,現(xiàn)行稅法中沒有明確不按規(guī)定履行扣繳義務(wù)的單位和個人應(yīng)負有哪些法律責任,這強化了其逃脫扣繳義務(wù)的動機。因而扣繳義務(wù)人自覺履行扣繳義務(wù)并不普遍,有些甚至幫助納稅人逃稅。至于個人自行申報制度,更是形同虛設(shè),沒有幾個人能自覺申報所得,主動納稅。即使不交稅,一般也沒有人來稽查;即使查了一般也查不到;即使查到了,一般也沒有什么嚴厲措施,幾乎都能“擺平”。于是所謂自行申報實質(zhì)上是稅務(wù)機關(guān)一廂情愿的事情。

  最后,征管基礎(chǔ)工作落后。稅務(wù)機關(guān)對納稅人個人情況掌握的太少,基本處于失控狀態(tài);與有關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)也沒有真正建立起相應(yīng)的制度;現(xiàn)代化技術(shù)裝備不足或不能科學(xué)、充分利用,閑置與浪費并存。

  三、分配秩序混亂給稅收監(jiān)控帶來困難

  收入分配機制最直接地決定著個人所得稅,因為稅收本身就是個分配范疇。中國收入分配機制正處在計劃分配機制收縮、市場分配機制擴大的轉(zhuǎn)軌過程,兩種分配機制不僅并存,而且相互干擾,因此,導(dǎo)致了持續(xù)的分配秩序混亂。

  分配秩序混亂在各個方面都很嚴重。一是收入分配過于平均化。這主要是行政計劃分配機制造成的,依靠國家行政撥款的行政事業(yè)單位,工資基本上是平均化分配,與績效和貢獻不相關(guān);按人頭分配的福利平均化,據(jù)統(tǒng)計,我國目前職工取得的各種福利平均仍在工資收入的36%以上,這一部分收入無法進入目前的稅管視野。二是收入與社會貢獻倒掛的情況十分復(fù)雜。如專職與兼職收入倒掛,由于生產(chǎn)要素市場不健全,一些握有稀缺資源、信息或知識的人,花費較少精力的兼職收入或“灰色收入”或“黑色收入”高出專職工資收入許多,這些收入幾乎完全逃避稅收兼管。三是行業(yè)壟斷缺乏競爭機制,郵電通信、金融保險、電力、煙草等壟斷性行業(yè)占有國家或社會資源,其職工收入長期處于高水平,而且其中相當一部分是灰色的,如郵電通信電力行業(yè)的濫收費一直沒能禁止,金融保險業(yè)的回扣、提成是公開的秘密。這些收入稅收兼管也奈何不了。四是地區(qū)收入差距事實上在日益擴大。城鎮(zhèn)居民1998年平均每人全年家庭實際收入來源,東部最高的三地區(qū)廣東為8 905元,上海為8 825元,北京為8 521元;西部最低的三地區(qū)甘肅為4 034元,寧夏為4 146元,山西為4 118元,前者比后者多出1倍還多。③盡管這種差距主要是由經(jīng)濟發(fā)展水平造成的,但對居民個人來講,制度因素也在起很大作用,不是個人所得稅能解決得了的。

  ③ 《中國統(tǒng)計年鑒》1999年,第325頁。

  混亂的分配秩序使個人收入多元化、隱蔽化,難以控制;加上中國目前經(jīng)濟的信用化程度低,個人所得基本上是現(xiàn)金直接支付,給個人所得稅的征管帶來很多麻煩。目前個人收入除工資、薪金可以監(jiān)控外,其它收入基本上處于失控狀態(tài)。許多隱性收入、灰色收入,稅務(wù)機關(guān)無法監(jiān)控,也監(jiān)控不了。

  四、制度環(huán)境魚龍混雜,致使公民納稅意識難以樹立

  納稅意識直接反映公民對課稅的接受程度,或主動納稅,或不知道納稅,或偷逃抵稅。納稅意識是決定納稅成本高低和稅制運行效率至關(guān)重要的因素。即使是發(fā)達大中城市的市民了解個人所得稅的也不多,進入納稅界限而不納稅的卻相當普遍。沒有幾個人會主動去繳納個人所得稅,“大家都沒有交稅的習慣”。很多人認為納稅是企業(yè)和個體戶的事,和一般平民百姓無關(guān),甚至認為納稅是屈從于政府權(quán)力的非自愿行為。令人憂慮的是,幾乎所有文章都在談?wù)撝袊窦{稅意識差,但很少深究其制度背景與環(huán)境影響。物質(zhì)決定意識,在一定的制度環(huán)境里,制度決定意識。轉(zhuǎn)軌以來的制度環(huán)境極不利于納稅意識的培育與養(yǎng)成。因此,個人所得稅開征以來,公民納稅意識一直是其運行的制約因素。

  首先,計劃體制下的非稅觀念與非稅行為根深蒂固。在人們的意識中,“非稅論”占絕對統(tǒng)治地位,人們普遍認為稅收是剝削與掠奪的工具。改革以后最初開征的個人所得稅主要是對外國人征收的,繼之是對城鄉(xiāng)個體工商戶征收的,最后是為調(diào)節(jié)收人差距對高收入者征收的。在此過程中,社會上對外資企業(yè)、個體經(jīng)濟的爭論甚至批判一直就沒有停止過。高收入者的高收入基本上是“非正統(tǒng)”的,是“旁門左道”來的。這些對社會的負面影響不可低估,直到今天,公民對納稅的反感仍在持續(xù)地起作用。廣大工薪階層(即使是收入進入納稅范圍)認為繳稅是“大款”的事,而“大款”們“要想富,吃稅務(wù)”,當官的高收入則拿不到桌面上來。改革以來的兩極分化現(xiàn)象對社會普遍樹立納稅意識是極為不利的。

  第二,社會腐敗現(xiàn)象對納稅人心理的強烈刺激。中國稅收文化中歷來存在著官民不同,從來都是民養(yǎng)官,官收稅,官是不用納稅的;現(xiàn)代稅收文明則不同,發(fā)達市場經(jīng)濟國家的總統(tǒng)要和平民一樣按時公開收入,照章納稅。政府是公共機構(gòu),政府征稅是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿足公共需要,這是納稅人接受政府征稅的基礎(chǔ),即我們常說的“取之于民,用之于民”。當政府稅收不按公共目的使用而是為少數(shù)政府官員或少數(shù)人謀利益時,如破舊的公交車常年在凹凸不平的馬路上顛簸,政府官員們的轎車卻在一茬一茬地更新;當嚴重的官僚主義持續(xù)不斷地造成社會資源的巨大浪費時,如今天一個斷橋,明天一個垮堤,后天一個建完就虧損的工廠,在這樣的現(xiàn)實刺激之下,納稅人必然“不買帳”。稅務(wù)人員對納稅人設(shè)租、尋租,最直接地激起納稅人對納稅的抵制。

  第三,政府、納稅人的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不健全?,F(xiàn)行稅法規(guī)定的政府的權(quán)利、義務(wù)和納稅人的權(quán)利、義務(wù)是不全面的。(1)對個人所得稅而言,政府應(yīng)該有使納稅人清楚明白納稅事項的義務(wù),因為在稅收關(guān)系中,政府始終是矛盾的主要方面。但政府對此做得很不夠,搞了多年的普法教育,其中卻不曾見有稅法;中央電視臺如新聞聯(lián)播前后的黃金廣告時段,從來也沒有播出過關(guān)于納稅之類的公益廣告。很多納稅人包括一些“大人物”、名人們尚且不知道還有納稅這么一回事,即使知道有這么回事,也不知道該怎么辦、到哪去辦。(2)政府還要履行一項至關(guān)重要的義務(wù)。即讓納稅人明白稅收都干了什么,要接受納稅人的監(jiān)督,相對而言,就是納稅人的權(quán)利,即“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”,這是現(xiàn)代稅收的一個基本要求。這對公民納稅意識的養(yǎng)成是一個必要的條件,基本途徑是政府預(yù)算的法治化和透明化。我國的財政預(yù)算既不完整,僅是政府收支的一半左右;也不清晰,連經(jīng)濟學(xué)家、高級政府官員都看不明白,何況普通納稅人?加拿大在1993年《稅收指南》中對聯(lián)邦政府征收個人所得稅1加元作如下說明:26分用于支付老年金、失業(yè)金;24分用于支付財政債務(wù);17分用于聯(lián)邦政府財政轉(zhuǎn)移到省政府;13分用于聯(lián)邦政府日常活動;7分用于國防;8分用于社會活動;2分用于對外援助;3分用于其它方面。①我國政府與個人之間稅收權(quán)利與義務(wù)嚴重不對稱,似乎政府只有征稅的權(quán)利,而不必履行相應(yīng)的義務(wù);納稅人只有納稅義務(wù)而沒有相應(yīng)的權(quán)利。這在相當程度上促使公眾對政府利益形成一種冷漠甚至敵視態(tài)度,讓交稅就交稅,能不交漏掉、逃掉最好;交完拉倒,一交了之,與我無關(guān)。

 ?、佟遣#骸都幽么髠€人所得稅征管及對我國的啟示》,《稅務(wù)研究》1996年第1期。

  第四,費稅不分,扭曲個體工商業(yè)戶的納稅意識。政府管理部門收費泛濫,不僅侵犯稅基,而且扭曲納稅人納稅意識和納稅行為。僅對個體餐飲服務(wù)業(yè)“有權(quán)收費”的單位就近20家之多。稅費不分的惡劣影響在于,使納稅人認為納稅也是“亂來”的,貶損了稅收的法律效力。收費多使個體工商戶不得不想方設(shè)法逃避其負擔,而能逃掉的只能是稅收,因為稅收是要入國庫的,而收費大多人收費單位的“小金庫”。而且,各收費單位的收費都是以行政管理的名義出現(xiàn)的,“有根有據(jù),名正言順”,“賴”也“賴”不掉。這就使個體工商戶對稅收的逆反心理大增,能逃就逃,能頂就頂。

  上述種種因素使公民納稅意識難以樹立起來。

  結(jié) 語

  個人所得稅制度運行總是要實現(xiàn)一定的功能目標,實現(xiàn)不同的設(shè)計目標需要的條件是不同的。這些條件都是必不可少的,只是它們作用的角度不同。在我國目前經(jīng)濟發(fā)展水平不高、市場化程度低的情況下,個人所得稅在稅制中的地位就不可能成為主體稅種。在現(xiàn)有的稅制框架內(nèi),作為個人所得稅制度運行“硬環(huán)境”的分配狀況、作為“軟環(huán)境”的納稅意識確實影響征收效率,但最終還是要落實到稅政能力上。如何在現(xiàn)有的條件下提高征管效率,關(guān)鍵是提高稅政能力,而提高稅政能力的關(guān)鍵是法治化。

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