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「摘要」 全面提升審計(jì)質(zhì)量和水平,是審計(jì)工作進(jìn)入新的發(fā)展階段的一項(xiàng)主要任務(wù),也是發(fā)展審計(jì)事業(yè)的關(guān)鍵。本文從審計(jì)工作質(zhì)量的基本概念及內(nèi)涵,全面分析了審計(jì)工作質(zhì)量的基本要求、保障要素及表現(xiàn)形式,提出了影響當(dāng)前審計(jì)工作質(zhì)量的七個(gè)方面因素,并著重從“審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)方案制定、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告和跟蹤整改”五個(gè)環(huán)節(jié)提出了全面提升審計(jì)工作質(zhì)量的對(duì)策意見(jiàn)。
「關(guān)鍵詞」 審計(jì)質(zhì)量 內(nèi)涵 問(wèn)題 對(duì)策
我國(guó)的社會(huì)主義審計(jì)制度自1983年建立以來(lái),審計(jì)工作走過(guò)了近20年的發(fā)展歷程,建立了一套較為完善的審計(jì)法律法規(guī)體系,摸索出一些基本的審計(jì)工作規(guī)律和方法,培養(yǎng)了一支素質(zhì)較高的審計(jì)干部隊(duì)伍,審計(jì)監(jiān)督的職能作用得到了一定的發(fā)揮。在加入WT0、全面推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新形勢(shì)下,審計(jì)工作如何與時(shí)俱進(jìn)、繼往開(kāi)來(lái),是擺在我們每個(gè)審計(jì)干部面前十分緊迫的突出問(wèn)題。今年初的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議對(duì)當(dāng)前審計(jì)工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)作了深刻分析,明確提出我國(guó)審計(jì)工作已進(jìn)入了一個(gè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)拓創(chuàng)新、不斷深化、尋求進(jìn)一步發(fā)展的新階段。這對(duì)于明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作的指導(dǎo)思想,準(zhǔn)確把握審計(jì)工作的發(fā)展方向具有十分重要的意義。筆者認(rèn)為,面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn),發(fā)展審計(jì)事業(yè)的關(guān)鍵是要全面提高審計(jì)工作的質(zhì)量和水平。下面試就審計(jì)工作質(zhì)量的概念及內(nèi)涵、影響審計(jì)工作質(zhì)量的主要因素及表現(xiàn)、提升審計(jì)工作質(zhì)量應(yīng)采取的舉措等問(wèn)題談一些粗淺認(rèn)識(shí),以?huà)伌u引玉。
一、審計(jì)工作質(zhì)量的概念及內(nèi)涵
“質(zhì)量”一詞最先應(yīng)用于對(duì)產(chǎn)品好壞的衡量?!抖Y記》中的“考工記”曾記載:“令百工審查五庫(kù)器材之質(zhì)量”。這大概是我國(guó)歷史上最早對(duì)質(zhì)量的記載。
按照《辭海》對(duì)質(zhì)量一詞的解釋?zhuān)百|(zhì)量”即為優(yōu)劣程度。那么審計(jì)工作質(zhì)量是什么?筆者認(rèn)為,審計(jì)工作的質(zhì)量概括地講就是指審計(jì)工作的優(yōu)劣程度,即審計(jì)職能作用的發(fā)揮程度。不同的時(shí)期,不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量的要求和衡量的標(biāo)準(zhǔn)不盡一致,因而它是一個(gè)開(kāi)放的、動(dòng)態(tài)的概念,是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展的范疇。但從審計(jì)工作履行監(jiān)督、服務(wù)職能的本質(zhì)屬性看,審計(jì)工作質(zhì)量有其內(nèi)在規(guī)律值得研究。筆者試從三個(gè)方面分析其內(nèi)涵:
?。ㄒ唬┗疽笠WC審計(jì)工作質(zhì)量,至少應(yīng)具備以下基本要求:
1 具備執(zhí)法主體資格。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,執(zhí)行經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)及其人員必須具備行政執(zhí)法資格。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》設(shè)立,自設(shè)立之日起便具備了執(zhí)法主體資格。否則,依法審計(jì)無(wú)從談起,提高質(zhì)量便是無(wú)泉之水,無(wú)本之木。
2 有合法充分的審計(jì)依據(jù)。審計(jì)依據(jù)的是現(xiàn)行財(cái)經(jīng)法律法規(guī),它們是審計(jì)人員對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的真實(shí)、合法、效益作出判斷的客觀標(biāo)準(zhǔn)和尺度。由于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的復(fù)雜性、多樣性和法律法規(guī)的層次性、時(shí)效性、地域性,在具體審計(jì)事項(xiàng)中,能不能選用恰當(dāng)、充分的法律法規(guī)依據(jù)作為判斷標(biāo)準(zhǔn),直接影響對(duì)審計(jì)事項(xiàng)判斷的正確性和整個(gè)審計(jì)工作質(zhì)量。因此,選用合法充分的審計(jì)依據(jù),是保證審計(jì)工作質(zhì)量的基本要求。
3 有科學(xué)的審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)所要達(dá)到的預(yù)期目的。從大的方面講,審計(jì)的根本目標(biāo)就是要履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé),維護(hù)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和經(jīng)濟(jì)秩序,服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策,促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益。具體到每一個(gè)項(xiàng)目,又都有其不同的特定的審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)目標(biāo)在整個(gè)審計(jì)中處于統(tǒng)帥地位,審計(jì)目標(biāo)制定是否科學(xué)、定位是否準(zhǔn)確,直接關(guān)系到審計(jì)的組織方式、方法是否正確,內(nèi)容是否全面、適當(dāng),進(jìn)而直接關(guān)系到審計(jì)工作質(zhì)量高低。
4 審計(jì)行為依法依規(guī)。審計(jì)是行政執(zhí)法部門(mén),其行為的合法性和規(guī)范性,直接影響著審計(jì)結(jié)果的有效性和審計(jì)工作的質(zhì)量。為了規(guī)范審計(jì)工作,審計(jì)署依據(jù)《審計(jì)法》和行政執(zhí)法的有關(guān)要求,先后制定出臺(tái)了一系列的審計(jì)準(zhǔn)則,一些行業(yè)還出臺(tái)了本行業(yè)的操作規(guī)范。出臺(tái)準(zhǔn)則及操作規(guī)范的目的就是要保證審計(jì)執(zhí)法的嚴(yán)肅性,保證審計(jì)執(zhí)法行為及其結(jié)果的合法性、有效性,確保審計(jì)工作質(zhì)量。
5 審計(jì)報(bào)告真實(shí)可靠。審計(jì)報(bào)告是綜合反映審計(jì)工作情況和結(jié)果的書(shū)面文書(shū),是反映和體現(xiàn)審計(jì)工作質(zhì)量及其成效的重要手段。審計(jì)報(bào)告反映的內(nèi)容是否真實(shí)可靠,不僅影響審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)決定和審計(jì)意見(jiàn),而且影響宏觀決策。因此,審計(jì)報(bào)告必須數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。依據(jù)審計(jì)報(bào)告作出的審計(jì)決定認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律法規(guī)準(zhǔn)確、恰當(dāng),無(wú)復(fù)議撤銷(xiāo)或行政訴訟敗訴事件出現(xiàn)。
(二)保障要素
審計(jì)質(zhì)量的保障要素很多,歸結(jié)起來(lái)主要有四個(gè)方面。
1 有一支過(guò)硬的審計(jì)干部隊(duì)伍。審計(jì)質(zhì)量在很大程度上取決于審計(jì)干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。特別是加入WTO以后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量的要求越來(lái)越高,是否擁有一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍,是提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平的重要問(wèn)題。世界各國(guó)對(duì)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)都非常重視,許多國(guó)家都把人才的引進(jìn)、培養(yǎng)作為提升審計(jì)質(zhì)量的第一要素,制定了嚴(yán)格的進(jìn)人標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)的相關(guān)制度、措施,如美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家對(duì)審計(jì)人員都制定了非常嚴(yán)格的要求。我國(guó)近年來(lái)也高度重視審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè),朱總理明確要求要從嚴(yán)治理審計(jì)隊(duì)伍,狠抓審計(jì)干部隊(duì)伍培訓(xùn)。審計(jì)署制定了審計(jì)人員準(zhǔn)入制度,明確規(guī)定凡進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)的人員必須經(jīng)過(guò)考試。同時(shí),制定了審計(jì)干部培訓(xùn)規(guī)劃,采取有力措施狠抓落實(shí),為建立一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精良的干部隊(duì)伍,全面提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平提供了根本保證。
2 有健全的內(nèi)部監(jiān)督控制機(jī)制。建立健全審計(jì)質(zhì)量?jī)?nèi)部控制機(jī)制,是規(guī)范審計(jì)行為、控制審計(jì)差錯(cuò)、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。近幾年來(lái),各地審計(jì)機(jī)關(guān)普遍實(shí)行了審計(jì)執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法督察制、執(zhí)法公示制等內(nèi)部控制制度,在促進(jìn)提高審計(jì)質(zhì)量和水平等方面發(fā)揮了較好作用。實(shí)踐證明,健全的內(nèi)部控制機(jī)制是提高審計(jì)工作質(zhì)量的重要保障。
3 有一套健全完善的法律法規(guī)體系。建立完善的審計(jì)法律法規(guī)體系,是社會(huì)主義法制建設(shè)和依法治國(guó)的必然要求,是審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的重要保證,也是規(guī)范審計(jì)行為、衡量審計(jì)工作質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。我國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度以來(lái),特別是《審計(jì)法》實(shí)施以來(lái),審計(jì)的法律法規(guī)不斷完善,審計(jì)工作逐步走上了法制化、制度化、規(guī)范化軌道,審計(jì)工作的質(zhì)量和水平明顯提高。
4 有與時(shí)俱進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法?!肮び破涫?,必先利其器”。審計(jì)工作要充分發(fā)揮其職能作用,必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)與方法。特別是面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì),社會(huì)各界對(duì)審計(jì)工作的要求越來(lái)越高,審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜,審計(jì)工作的任務(wù)越來(lái)越重,只有與時(shí)俱進(jìn),積極探索和應(yīng)用適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的審計(jì)技術(shù)與方法,才能高質(zhì)量地完成審計(jì)工作任務(wù)。
?。ㄈ┍憩F(xiàn)形式
審計(jì)工作質(zhì)量的好壞,最終要看審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策、促進(jìn)加強(qiáng)管理等方面所發(fā)揮的作用。而這些作用的發(fā)揮,主要是以審計(jì)信息、報(bào)告等作為載體體現(xiàn)出來(lái)的。筆者認(rèn)為,其中最為主要的載體是審計(jì)報(bào)告,這是由其在整個(gè)審計(jì)工作中的作用決定的。
1 從內(nèi)容上看,審計(jì)報(bào)告既勾勒了審計(jì)的范圍、內(nèi)容、方式、起止時(shí)間及被審計(jì)單位的基本情況等總體輪廓,集中、客觀、全面地表達(dá)了審計(jì)機(jī)關(guān)所查證的事實(shí)、依據(jù)的法律規(guī)定、改進(jìn)被審計(jì)單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支管理的意見(jiàn)建議。因此,審計(jì)報(bào)告是審計(jì)工作成果和質(zhì)量的綜合反映。
2 從作用上看,審計(jì)報(bào)告具有其它審計(jì)文書(shū)不可替代的重要作用。第一,審計(jì)報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)了解審計(jì)情況的主要渠道。按照審計(jì)法和審計(jì)工作準(zhǔn)則要求,審計(jì)組在完成審計(jì)工作后,要向指派機(jī)關(guān)寫(xiě)出審計(jì)報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)報(bào)告全面、如實(shí)了解審計(jì)情況,便于加強(qiáng)對(duì)整個(gè)審計(jì)工作的指導(dǎo)。第二,審計(jì)報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位溝通情況的重要途徑。第三,審計(jì)報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)處理決定、出具審計(jì)意見(jiàn)書(shū)的基礎(chǔ)。第四,審計(jì)報(bào)告是審計(jì)工作服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策的橋梁。如財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的兩個(gè)報(bào)告,既是反映審計(jì)工作成果的重要標(biāo)志,特別是審計(jì)工作服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策的重要載體。
3 從實(shí)際情況看,審計(jì)報(bào)告已成為了全面提升審計(jì)成果質(zhì)量的主攻方向。但現(xiàn)實(shí)中,審計(jì)報(bào)告無(wú)論從格式還是內(nèi)容都有待進(jìn)一步改進(jìn),如報(bào)告內(nèi)容不全面、重點(diǎn)不突出、文字表述不恰當(dāng)?shù)臄?shù)字堆砌,缺乏深層次原因分析以及從機(jī)制制度上提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)不夠等等,已從一定程度上影響到審計(jì)作用的充分發(fā)揮,制約了審計(jì)質(zhì)量的進(jìn)一步提高。
二、影響審計(jì)工作質(zhì)量的主要因素及表現(xiàn)
審計(jì)機(jī)關(guān)是一個(gè)綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén),工作涉及到方方面面??梢哉f(shuō),影響審計(jì)工作質(zhì)量的因素有很多,其中既有審計(jì)主體方面的,也有審計(jì)客體方面的;既有體制、制度方面的,也有人員素質(zhì)等方面的因素。具體講主要有以下幾種:
?。ㄒ唬徲?jì)目標(biāo)是否明確
審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)行為的既定方向和預(yù)定結(jié)果,它不僅能體現(xiàn)審計(jì)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的時(shí)代要求,而且影響審計(jì)事業(yè)自身的發(fā)展,在不同的社會(huì)發(fā)展時(shí)期,政府審計(jì)的目標(biāo)定位不同。審計(jì)目標(biāo)是否明確,直接關(guān)系到審計(jì)工作的開(kāi)展,目標(biāo)的偏差,意味著審計(jì)內(nèi)容、手段以及技術(shù)的偏差。如果審計(jì)目標(biāo)不具體、不明確,就會(huì)使審計(jì)監(jiān)督難以做到有的放矢,影響審計(jì)的質(zhì)量和職能作用的發(fā)揮。
?。ǘ徢皽?zhǔn)備是否充分
審前準(zhǔn)備是審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施審計(jì)前,必須進(jìn)行的一項(xiàng)重要工作,包括收集審計(jì)資料、編制審計(jì)方案、選派審計(jì)人員等。準(zhǔn)備工作是否充分,直接影響審計(jì)實(shí)施效果和質(zhì)量。審前準(zhǔn)備不充分的主要表現(xiàn)為:審前調(diào)查不夠深入,編制審計(jì)方案時(shí)目標(biāo)不明確、內(nèi)容不具體、重點(diǎn)不突出;與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的法律、法規(guī)和被審單位基本情況收集不夠全面;沒(méi)有有針對(duì)性地開(kāi)展審前培訓(xùn),以及審計(jì)技術(shù)方法準(zhǔn)備不充分等。如果審前準(zhǔn)備不充分,將在一定程度上造成審計(jì)實(shí)施中的盲目性,從而影響審計(jì)質(zhì)量。
?。ㄈ徲?jì)實(shí)施是否徹底
審計(jì)實(shí)施是審計(jì)人員檢查被審計(jì)單位賬目、收集審計(jì)證據(jù)的過(guò)程。審計(jì)實(shí)施中能否按審計(jì)方案檢查被審計(jì)單位會(huì)計(jì)資料,發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線(xiàn)索是否及時(shí)查深查透,并取得完整合法、有效的審計(jì)證據(jù),都直接影響著審計(jì)工作的質(zhì)量。因此,審計(jì)實(shí)施徹底與否,是決定審計(jì)工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素。實(shí)際工作中導(dǎo)致審計(jì)實(shí)施不徹底的原因主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面:一是審計(jì)主體方面。如審計(jì)人員不能按照要求進(jìn)行審計(jì)抽樣測(cè)試和判斷,導(dǎo)致審計(jì)重點(diǎn)不突出;沒(méi)有按方案要求對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行全面審計(jì);審計(jì)證據(jù)收集不夠全面、充分等。二是審計(jì)客體方面。如被審單位內(nèi)部控制薄弱,經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜,會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,提供審計(jì)的會(huì)計(jì)資料不完整等,都在不同程度上對(duì)審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生影響。
(四)審計(jì)處理是否公正
依法依規(guī)、客觀公正、實(shí)事求是地評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng),處理審計(jì)查明的問(wèn)題,是保證審計(jì)質(zhì)量的基本要求。在具體審計(jì)實(shí)踐中,由于受主、客觀方面原因的影響,有些審計(jì)處理存在一些偏差,主要表現(xiàn)為:審計(jì)定性不準(zhǔn)、審計(jì)處理適用法律、法規(guī)不當(dāng),處理處罰偏寬偏嚴(yán)等,而直接影響審計(jì)質(zhì)量,導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄎ澹徲?jì)對(duì)象的復(fù)雜程度
審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性必然導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督的復(fù)雜性。隨著改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變得更加復(fù)雜,與恢復(fù)審計(jì)制度初期相比,有三個(gè)明顯的不同:一是企業(yè)向集團(tuán)化和行業(yè)向系統(tǒng)化發(fā)展。許多企業(yè)通過(guò)重組、兼并等形式,由零散的小公司,逐步發(fā)展成為了集團(tuán)公司。一些行政單位也由過(guò)去的塊塊管理,發(fā)展成為了系統(tǒng)的垂直管理,審計(jì)難度明顯加大。二是審計(jì)范圍和內(nèi)容逐步擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)和審計(jì)事業(yè)的發(fā)展,審計(jì)工作由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)向管理和效益審計(jì)延伸,由單純的審計(jì)處理發(fā)展為處理和服務(wù)并重。特別是開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)后,審計(jì)工作已由對(duì)“事”的監(jiān)督轉(zhuǎn)向了對(duì)“人”的監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督的復(fù)雜性明顯加大。三是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變得更加復(fù)雜。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是加入WTO后,政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都將發(fā)生深刻變化,使審計(jì)監(jiān)督的難度和復(fù)雜程度加大,進(jìn)而對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。
?。徲?jì)人員素質(zhì)及審計(jì)技術(shù)方法的局限性
人的因素是最為關(guān)鍵的因素,人員素質(zhì)的低劣和方法技術(shù)的落后,必然導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量的低劣。人員素質(zhì)和技術(shù)局限性主要表現(xiàn)為:一是少數(shù)審計(jì)干部特別是基層審計(jì)干部還不能完全適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求。從人員結(jié)構(gòu)上看,復(fù)合型審計(jì)人才較少,知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)老化的現(xiàn)象在基層審計(jì)機(jī)關(guān)較為普遍,由于經(jīng)驗(yàn)和能力均受到一定的局限,使審計(jì)監(jiān)督職能作用的發(fā)揮難以達(dá)到社會(huì)的預(yù)期要求;二是審計(jì)人員工作責(zé)任心和對(duì)職業(yè)的關(guān)注狀況。除了業(yè)務(wù)能力外,影響審計(jì)質(zhì)量的還有職業(yè)精神。如果沒(méi)有一個(gè)好的精神狀態(tài),就難以高質(zhì)量地完成審計(jì)任務(wù),甚至造成審計(jì)過(guò)失,而影響審計(jì)工作質(zhì)量;三是審計(jì)技術(shù)方法還比較落后。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的快速發(fā)展和科技知識(shí)的日新月異,一方面,對(duì)審計(jì)技術(shù)方法提出了很高的要求,另一方面,也使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的舞弊行為更加隱蔽,傳統(tǒng)的手工查賬方式難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求,制約了審計(jì)監(jiān)督職能作用的發(fā)揮和審計(jì)工作質(zhì)量的提高。
(七)審計(jì)人員的非獨(dú)立性
按照《審計(jì)法》的規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)工作,這是保障審計(jì)工作客觀公正的基本要求。但從實(shí)際情況看,影響審計(jì)獨(dú)立性的因素主要是少數(shù)地方還存在行政干預(yù)以及審計(jì)活動(dòng)受審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足的制約,從而嚴(yán)重制約著審計(jì)職能的發(fā)揮,最終影響審計(jì)工作的質(zhì)量。
三、關(guān)于提升審計(jì)工作質(zhì)量與水平的思考
提升審計(jì)工作的質(zhì)量首先要解決思想觀念,即工作思路。特別是領(lǐng)導(dǎo)者的思路。一個(gè)地方、一個(gè)部門(mén)的一把手思路如何,能否開(kāi)拓局面,不斷創(chuàng)新,往往與其是否善于提出正確的思路有直接的重要的關(guān)系。思路是什么?是我們把握全局,吃透上級(jí)指示精神,結(jié)合實(shí)際情況制定工作方針的一種理性思考。領(lǐng)導(dǎo)者的工作思路反映其思想方法、政策水平、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和工作能力。其次要認(rèn)識(shí)到審計(jì)工作是一個(gè)系統(tǒng),筆者認(rèn)為這個(gè)系統(tǒng)是由“審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)方案制定、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告和跟蹤整改”五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成,這五個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣,缺一不可,在整個(gè)審計(jì)過(guò)程中具有同等重要的地位,是全面提高審計(jì)成果質(zhì)量和水平的主線(xiàn)。當(dāng)然,提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平,要抓好隊(duì)伍建設(shè)、法制建設(shè)和基礎(chǔ)性工作等,這里重點(diǎn)具體談?wù)勅绾巫プ∥鍌€(gè)環(huán)節(jié)、努力深化審計(jì)工作的問(wèn)題。
?。ㄒ唬┳ズ脤徲?jì)立項(xiàng)環(huán)節(jié),著力提高項(xiàng)目的針對(duì)性
審計(jì)立項(xiàng)是指確定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃,簡(jiǎn)單地說(shuō),是為什么要搞這項(xiàng)審計(jì)。立項(xiàng)即謀劃?!皩徲?jì)重舉,明畫(huà)深圖”,可見(jiàn)謀劃的重要性。但是,目前也有一些審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)立項(xiàng)并未引起足夠重視,主要存在“三多三少”:即考慮收繳的多,重視服務(wù)的少;臨時(shí)動(dòng)議的多,統(tǒng)籌考慮的少;從局部考慮的多,從全局考慮的少。這些現(xiàn)象必然影響審計(jì)的最終效果。搞好審計(jì)立項(xiàng),重點(diǎn)要堅(jiān)持和把握好三個(gè)原則:一是要堅(jiān)持目的性原則。做任何事情都要有一定的目的,選擇一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目,要充分考慮其目的性,估價(jià)這項(xiàng)審計(jì)的效果??傮w講,要做到“三個(gè)圍繞”:即圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)工作中心,圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題,圍繞社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)湖北省審計(jì)系統(tǒng)始終遵循上述原則進(jìn)行選項(xiàng)、立項(xiàng),都收到了比較好的效果。二是要堅(jiān)持整體性原則。也就是所選擇的審計(jì)對(duì)象要有一定的行業(yè)性和系統(tǒng)性,能使審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生宏觀效應(yīng)和整體效應(yīng)。因此,在安排每年的審計(jì)項(xiàng)目時(shí),在對(duì)象上既要考慮有一定的量,又要突出重點(diǎn),要選擇一至兩個(gè)行業(yè)(系統(tǒng))作為重頭,通過(guò)對(duì)這些行業(yè)審計(jì),形成審計(jì)結(jié)果的整體效應(yīng),以提高審計(jì)成果層次,擴(kuò)大審計(jì)的宏觀效果。如前幾年全國(guó)統(tǒng)一組織的糧食系統(tǒng)審計(jì),由于具備了整體性,取得了非常好的審計(jì)效果。三是要堅(jiān)持量力而行的原則。當(dāng)前,審計(jì)工作任務(wù)重與力量不足的矛盾非常突出,一方面,需要不斷提高審計(jì)工作的效率和水平,另一方面,必須合理確定審計(jì)工作任務(wù),做到壓數(shù)量,保質(zhì)量,突出效果。要進(jìn)一步擴(kuò)大基層審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目計(jì)劃工作上的自主權(quán),從過(guò)去以完成上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排任務(wù)為主,逐步轉(zhuǎn)移到以服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的軌道上來(lái),使基層審計(jì)機(jī)關(guān)能夠抽出大量時(shí)間圍繞本地經(jīng)濟(jì)工作中心確定項(xiàng)目。在壓數(shù)量保質(zhì)量中,要注意處理好數(shù)量和質(zhì)量、宏觀與微觀的關(guān)系,要在確保質(zhì)量的前提下,實(shí)現(xiàn)一定的審計(jì)面。要著眼宏觀,充分考慮項(xiàng)目在宏觀效益和效果的基礎(chǔ)上,選擇好立項(xiàng)。
?。ǘ┳プ徲?jì)方案制定環(huán)節(jié),著力提高方案的操作性
制定審計(jì)方案,也就是確定這項(xiàng)審計(jì)工作的具體操作思路、方法以及需要達(dá)到的最終目的。這是項(xiàng)目確定后緊接著要做的一項(xiàng)重要工作,關(guān)系到具體審計(jì)項(xiàng)目能否高質(zhì)量完成。目前,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這項(xiàng)工作比較重視,在實(shí)施審計(jì)前,都能夠制定比較可行的方案,但也有一些地方和審計(jì)人員對(duì)方案制定的認(rèn)識(shí)不高,有的處于應(yīng)付狀態(tài),制定的方案操作性不強(qiáng),使方案成為“紙上談兵”;有的憑經(jīng)驗(yàn)辦事,審到哪里算哪里,影響審計(jì)實(shí)施的效果。制定方案必須做到三點(diǎn):一是要認(rèn)真搞好審計(jì)調(diào)查,切實(shí)增強(qiáng)方案的針對(duì)性。項(xiàng)目確定后,要選擇一至兩個(gè)單位進(jìn)行審前調(diào)查,摸清被審計(jì)單位或行業(yè)的大體情況,初步了解和掌握被審計(jì)單位(行業(yè))的機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)政財(cái)務(wù)收支等情況,對(duì)其內(nèi)部控制情況進(jìn)行初步測(cè)評(píng),摸清存在的主要問(wèn)題和環(huán)節(jié),并認(rèn)真分析取得的資料,研究確定審計(jì)的重點(diǎn)資金、重點(diǎn)單位及重點(diǎn)內(nèi)容。二是要切實(shí)增強(qiáng)方案的可操作性。審計(jì)方案除包括審計(jì)項(xiàng)目的名稱(chēng)、被審對(duì)象、審計(jì)的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、審計(jì)的起止時(shí)間、審計(jì)的組織方式和具體操作步驟及方法、審計(jì)力量的安排、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用、審計(jì)情況的處理、審計(jì)跟蹤整改措施、審計(jì)涉及紀(jì)律及審計(jì)人員執(zhí)法責(zé)任等情況外,特別是要明確重點(diǎn)資金、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)問(wèn)題。方案的制定要力求細(xì),使其具有較強(qiáng)的操作性。三是要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則,切實(shí)增強(qiáng)方案的科學(xué)性。制定的方案不能一成不變,要隨時(shí)針對(duì)變化的情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。特別是在重點(diǎn)行業(yè)及系統(tǒng)的方案制定中,由于涉及的單位多、范圍廣,情況比較復(fù)雜,這就要求方案盡量地貼近工作實(shí)際,對(duì)方案中不盡合理的地方,要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,及時(shí)補(bǔ)充完善。要充分調(diào)動(dòng)所有審計(jì)人員的積極性,每個(gè)審計(jì)人員都應(yīng)參與方案制定的討論,凡是重大行業(yè)的審計(jì)方案要經(jīng)廳(局)辦公會(huì)討論確定。對(duì)經(jīng)討論確定的審計(jì)方案,要確保其權(quán)威性,沒(méi)有特殊原因,必須嚴(yán)格按方案的要求組織實(shí)施審計(jì)。
(三)抓好審計(jì)實(shí)施環(huán)節(jié),著力提高微觀審計(jì)的準(zhǔn)確性
審計(jì)實(shí)施是指具體組織實(shí)施審計(jì)的過(guò)程。審計(jì)實(shí)施環(huán)節(jié)處在整個(gè)環(huán)節(jié)中的第三關(guān),也是能否打造審計(jì)精品最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié),主要是抓審計(jì)質(zhì)量。一是要精心組織,切實(shí)搞好審計(jì)力量的有效整合,明確各崗位的目標(biāo)和責(zé)任。在審計(jì)過(guò)程中,要合理利用審計(jì)人力資源,在人員分工時(shí),盡量發(fā)揮每個(gè)審計(jì)人員的長(zhǎng)處,把最有限的力量用在刀刃上。對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目和行業(yè)的審計(jì),要堅(jiān)持全廳(局)一盤(pán)棋,打破處(科)界限,對(duì)審計(jì)力量統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配;對(duì)系統(tǒng)(或行業(yè))的審計(jì),要發(fā)揮審計(jì)系統(tǒng)的作用,采用“上下”結(jié)合和交叉審計(jì)的組織方式,實(shí)行審計(jì)力量的最優(yōu)配置,充分發(fā)揮人力資源的整體效能。二是要堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針,深入進(jìn)行審計(jì)。全面審計(jì)、突出重點(diǎn)是保證審計(jì)質(zhì)量的根本要求,如果沒(méi)有一定的面,就難以全面理解和掌握被審單位的情況,從而缺乏對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行分析的基礎(chǔ),以致影響宏觀作用的發(fā)揮。這個(gè)“面”,就是指一項(xiàng)具體審計(jì)中需要把握的“面”,如一個(gè)單位的財(cái)務(wù)收支狀況、內(nèi)部控制情況等。在確保了一定“面”的情況下,必須突出重點(diǎn)。要以資金為主線(xiàn),審清來(lái)龍去脈,在審計(jì)中善于抓住疑點(diǎn)問(wèn)題,逐個(gè)深入,特別是對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些重大違法違紀(jì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)案件線(xiàn)索,要審深審?fù)福⑴e一反三,回答“是什么,為什么,怎么樣,怎么辦”;要善于從宏觀角度思考,抓住每一個(gè)微觀的問(wèn)題,將有問(wèn)題資金的來(lái)源、使用、結(jié)果等環(huán)節(jié)全部查清,切實(shí)做到過(guò)程清楚、事實(shí)準(zhǔn)確,定性適度,著力在宏觀上發(fā)揮作用。三是既要堅(jiān)持依法依規(guī),又要按“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn),正確處理好依法審計(jì)與實(shí)事求是的關(guān)系,搞好審計(jì)評(píng)價(jià)和處理。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的有些問(wèn)題,盡管是合理的,但不一定合法;有些問(wèn)題雖然合法,但又不一定合理。有些單位的做法雖然與現(xiàn)行法規(guī)不相一致,但從其出發(fā)點(diǎn)和效果來(lái)看,卻是有利于改革開(kāi)放,有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此,我們?cè)趯徲?jì)過(guò)程中要堅(jiān)持“按三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn),一切從實(shí)際出發(fā),具體問(wèn)題具體分析,不生搬硬套法律法規(guī)。只要是有利于改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的,要積極給予支持和引導(dǎo);對(duì)難以定性的問(wèn)題,及時(shí)向黨委、政府反饋,并密切關(guān)注其發(fā)展變化情況;對(duì)嚴(yán)重違反國(guó)家規(guī)定,給國(guó)家和人民造成重大損失的,則嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行處理,使審計(jì)工作更加貼近實(shí)際,更好地服務(wù)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是要規(guī)范操作,切實(shí)防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的重要時(shí)期,由于各項(xiàng)法規(guī)還不太完善,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的各種違法違紀(jì)活動(dòng)還比較普遍,近幾年的審計(jì)情況表明,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的各種違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題仍然居高不下,且違法違紀(jì)手段也更趨隱蔽,這些都給審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)難度,特別是加入WTO后,隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷進(jìn)步,法律意識(shí)的不斷增強(qiáng),審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)也將明顯加大。因此,在實(shí)施審計(jì)中,要切實(shí)防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),采取過(guò)硬措施,努力規(guī)范審計(jì)工作,一方面,要認(rèn)真執(zhí)行審計(jì)署頒布的審計(jì)準(zhǔn)則,嚴(yán)格審計(jì)程序;另一方面,要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)質(zhì)量的內(nèi)部控制,加強(qiáng)審計(jì)復(fù)核、聽(tīng)證和質(zhì)量檢查等項(xiàng)工作,嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),對(duì)執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)不規(guī)范,沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)要求的項(xiàng)目,要及時(shí)返工、補(bǔ)救,確保審計(jì)質(zhì)量。
?。ㄋ模┳ズ脤徲?jì)報(bào)告環(huán)節(jié),著力提高報(bào)告的實(shí)用性
審計(jì)報(bào)告是審計(jì)工作成果的集中反映,是審計(jì)質(zhì)量的最終體現(xiàn),是審計(jì)工作服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策最為直接和有效的途徑,是提高審計(jì)成果質(zhì)量和水平的關(guān)鍵。在整個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)中處于核心位置。審計(jì)報(bào)告總體上可分為審計(jì)綜合報(bào)告、審計(jì)情況報(bào)告以及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的“兩個(gè)報(bào)告”。目前,在審計(jì)報(bào)告方面,還有許多東西需要探索和改進(jìn),重點(diǎn)是要研究如何使審計(jì)報(bào)告從數(shù)據(jù)和專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)中解脫出來(lái),站到黨政領(lǐng)導(dǎo)角色上來(lái),使審計(jì)報(bào)告既能讓專(zhuān)家看懂,又能使行政領(lǐng)導(dǎo)看懂。從審計(jì)一線(xiàn)工作人員來(lái)講,要注意轉(zhuǎn)變一個(gè)觀念,即不能為了揭露而揭露,揭露是為了糾正,為了引以為戒;要考慮如何對(duì)審計(jì)情況進(jìn)行合理、科學(xué)的歸納和分析,形成整體概念;如何合理提出審計(jì)建議和意見(jiàn),從更高層次上發(fā)揮作用。筆者認(rèn)為,要提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量和水平,關(guān)鍵要把握好三點(diǎn):一是要夯實(shí)報(bào)告的基礎(chǔ)。要保證報(bào)告有比較翔實(shí)的審計(jì)內(nèi)容,就必須善于抓準(zhǔn)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行反映。凡是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重要情況和問(wèn)題,要做到事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿。在反映情況時(shí),要盡量做到原汁原味,不隨意截留和隱瞞情況,特別是重大案件線(xiàn)索等,也可以一事一報(bào)。對(duì)事關(guān)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局,拿得準(zhǔn)又能說(shuō)明問(wèn)題的審計(jì)情況,要隨時(shí)報(bào)告,切實(shí)提高報(bào)告的針對(duì)性和時(shí)效性。二是要結(jié)合實(shí)際,改進(jìn)報(bào)告的結(jié)構(gòu),在報(bào)告表述的方式上多下功夫。審計(jì)報(bào)告的對(duì)象大多是領(lǐng)導(dǎo),因此,審計(jì)報(bào)告要以非專(zhuān)業(yè)人員看懂讀懂為標(biāo)準(zhǔn),盡量避免使用專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ),使之一目了然。同時(shí),要根據(jù)情況,合理調(diào)整報(bào)告的結(jié)構(gòu),突出報(bào)告的重點(diǎn)。就當(dāng)前來(lái)講,主要是要集中反映一些違法違紀(jì)“金額大”、對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)“影響大”、性質(zhì)惡劣“危害大”的問(wèn)題。特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的兩個(gè)報(bào)告中要增加對(duì)上年審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的反饋,增加對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及產(chǎn)生原因的綜合分析,從加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理的角度,有針對(duì)性地提出加強(qiáng)和改進(jìn)的審計(jì)意見(jiàn)及建議,切實(shí)增強(qiáng)報(bào)告的可讀性、通俗性和效果性。在報(bào)告的撰寫(xiě)過(guò)程中,要注意報(bào)告內(nèi)容既有整體概念,還有典型剖析;既使用絕對(duì)數(shù)說(shuō)明事實(shí),又使用相對(duì)數(shù)說(shuō)明問(wèn)題的性質(zhì)和嚴(yán)重程度;既原汁原味地反映審計(jì)情況,又有理性分析和對(duì)策建議。三是要把著力點(diǎn)放在主攻審計(jì)報(bào)告的作用及效果上。審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量和水平反映了審計(jì)工作的質(zhì)量和水平,衡量審計(jì)報(bào)告質(zhì)量和水平的高低主要看:圍繞該審計(jì)事項(xiàng)目標(biāo)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況及所揭示問(wèn)題的深度;延伸調(diào)查、剖析深層次包括機(jī)制體制等方面的原因、后果;所提建議的依據(jù)、所查事實(shí)和原因分析的充分程度,探索從機(jī)制體制解決問(wèn)題的可行性;審計(jì)報(bào)告所產(chǎn)生的信息建議采用程度以及跟蹤整改的程度和效果。為了確保這個(gè)環(huán)節(jié)能出成果,省廳今年已采取措施,加強(qiáng)對(duì)報(bào)告質(zhì)量的考核與評(píng)比,力爭(zhēng)使報(bào)告在擴(kuò)大審計(jì)影響、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策上發(fā)揮更大的作用。
?。ㄎ澹┳プ《酱俑櫬鋵?shí)環(huán)節(jié),著力提高審計(jì)工作的有效性
審計(jì)跟蹤整改是指對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤,督促整改糾正和落實(shí)。這個(gè)環(huán)節(jié)是整個(gè)審計(jì)過(guò)程中的目的所在,是確保審計(jì)工作能否取得實(shí)際效果的關(guān)鍵一環(huán)。給合湖北省實(shí)踐看,要在跟蹤整改上取得實(shí)效,必須做到“三個(gè)到位”:一是跟蹤整改機(jī)制和制度要到位。出具審計(jì)報(bào)告、作出審計(jì)處理決定和審計(jì)意見(jiàn)書(shū)并不等于這項(xiàng)審計(jì)的結(jié)束,只有通過(guò)跟蹤督辦使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改落實(shí)到位,才能是一項(xiàng)審計(jì)的終結(jié)。二是跟蹤整改的重點(diǎn)要到位。要抓住數(shù)額大、范圍大、影響大和危害大的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤整改。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)批示的情況,要迅速組織力量,全面了解問(wèn)題的整改落實(shí)情況,做到快跟蹤、快糾正、快反饋,確保領(lǐng)導(dǎo)批示得到認(rèn)真落實(shí)。對(duì)行業(yè)性審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、全局性問(wèn)題,要在督促糾正問(wèn)題的基礎(chǔ)上,把重點(diǎn)放在督促健全制度、堵塞漏洞、促進(jìn)提高管理水平上;對(duì)重大違法違紀(jì)問(wèn)題,凡涉及到個(gè)人或已移交的案件,要按照總理指示要求的,采取建立案件移交、查處跟蹤等措施,安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)跟蹤了解,一抓到底。三是跟蹤措施要到位。要結(jié)合實(shí)際,制定具體措施,把審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái),促進(jìn)提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平,擴(kuò)大審計(jì)影響。當(dāng)前,可采取新聞發(fā)布會(huì)、公告等措施,強(qiáng)化跟蹤整改效果。公告的內(nèi)容要重點(diǎn)放在老百姓關(guān)注的一些熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題和典型案例上,要通過(guò)審計(jì)公告,促進(jìn)問(wèn)題的全面整改,以擴(kuò)大審計(jì)工作成果。
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