「摘要」　國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中屬于監(jiān)督保障系統(tǒng)的一部分。國家審計能否發(fā)揮作用，關(guān)系到國家的宏觀經(jīng)濟管理是否有效。盡管自國家審計機關(guān)成立以來，國家審計為國家加強和改進宏觀經(jīng)濟管理提供了有益的信息和意見，但站在宏觀經(jīng)濟管理角度來看，國家審計的作用還沒有充分發(fā)揮出來。明確國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的重要職責，解決各種矛盾，是國家審計發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

　　「關(guān)鍵詞」　國家審計　宏觀經(jīng)濟管理　職責　體制改革

　　國家宏觀經(jīng)濟管理體系一般包括宏觀決策系統(tǒng)、宏觀調(diào)控系統(tǒng)、監(jiān)督保障系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng)四部分。我國國家審計機關(guān)是獨立的專職經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)，這是憲法所規(guī)定的，并有《審計法》予以規(guī)范，因此行使政府經(jīng)濟監(jiān)督的職能，在宏觀經(jīng)濟管理中屬于監(jiān)督保障系統(tǒng)的一部分，并具有信息反饋的職能。

　　一、關(guān)于我國國家審計機關(guān)在宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮作用的理性思考

　?。ㄒ唬┪覈鴩覍徲嫏C關(guān)在宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀及與發(fā)達國家的比較

　　我國建立國家審計機關(guān)以來的十多年，雖然審計監(jiān)督基本上都圍繞資金使用問題展開，但各級審計機關(guān)還是比較重視提倡微觀入手、宏觀著眼，通過同步審計、行業(yè)審計、專項審計等手段，反映經(jīng)濟活動中的帶普遍性、傾向性的問題，為國家加強和改善宏觀經(jīng)濟管理提供有益的信息和意見。1995年，我國的第一部《審計法》頒布執(zhí)行。根據(jù)此法，審計署開始實施對國家預(yù)算執(zhí)行情況的審計，至于對中央銀行的財務(wù)收支審計還不能涉及宏觀經(jīng)濟管理的內(nèi)容，如對金融手段、金融工具的評價。最近李金華審計長在中國審計學(xué)會四屆理事會第二次會議上對我國審計的現(xiàn)狀作了比較客觀的評價，提出了4個方面的不足之處，其中第一點就指出我們的審計面不夠?qū)?，還局限于財政財務(wù)收支審計等傳統(tǒng)的審計領(lǐng)域；第二點是深度不夠，就事論事多，上升到理論、法制、規(guī)范不夠。去年全國人大對審計機關(guān)的預(yù)算執(zhí)行審計報告雖然滿意但提出了意見，希望審計機關(guān)對財政預(yù)算決算中多年來存在的問題能從體制、法制、機制等方面提出解決本質(zhì)問題的意見。這說明客觀環(huán)境迫切要求國家審計機關(guān)在宏觀經(jīng)濟管理中切實履行職責，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。國際上，一些審計發(fā)達國家的國家審計機關(guān)對宏觀經(jīng)濟管理的監(jiān)督評價已積累了豐富的經(jīng)驗。美國聯(lián)邦審計署大衛(wèi)·沃克審計長來華訪問時介紹美國聯(lián)邦審計署的職能時說，聯(lián)邦政府行為到哪兒，聯(lián)邦審計署監(jiān)督的職能就能到哪兒。美國聯(lián)邦審計署1999年開展的一個項目是對美國現(xiàn)在的城市規(guī)劃、布局政策的評價，他們認為，現(xiàn)存的城市規(guī)劃思想是20～30年代陳舊思想，現(xiàn)在已不適應(yīng)，它極大地浪費了土地、能源等資源，并使人們的生活不便?？梢娒绹?lián)邦審計署的監(jiān)督范圍，早就突破了財務(wù)、資金的范疇，對涉及社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題進行審計監(jiān)督已成為一種發(fā)展趨勢。我國是一個社會主義國家，國家對宏觀經(jīng)濟管理的廣度與力度超過任何一個實行市場經(jīng)濟的國家。

　　我國政府代表最廣大人民群眾的利益，因此在宏觀經(jīng)濟管理中，更應(yīng)注意決策、管理的科學(xué)性及風(fēng)險，更應(yīng)注重國家審計在宏觀經(jīng)濟管理體系中的監(jiān)督保障和信息反饋作用。

　?。ǘ┲萍s我國審計機關(guān)在宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮作用的原因剖析

　　1我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚不完善。我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制和國家審計制度的時間不長，市場發(fā)育不成熟，與市場經(jīng)濟體制配套的宏觀經(jīng)濟管理體系不完善，國家審計的工作大多游離于宏觀經(jīng)濟管理之外，缺乏參與宏觀經(jīng)濟管理的準備和積累。

　　2 我國國家審計體制存在先天不足。美國聯(lián)邦審計署在介紹他們的職能時，首先開誠布公地說，審計署是美國權(quán)力平衡的工具。在世界上的絕大多數(shù)國家，國家審計機關(guān)都起著維持這種平衡的作用，這就必然要求國家審計機關(guān)對政府的宏觀經(jīng)濟管理活動進行嚴格監(jiān)督。我國國家審計機關(guān)設(shè)置在政府內(nèi)，是事實上的政府內(nèi)部審計機構(gòu)，這種有限獨立性的設(shè)置客觀上已排除了國家審計機關(guān)在宏觀經(jīng)濟管理中充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用的可能性，它所發(fā)揮的作用必然是有限的。

　　3 國家審計機關(guān)和審計人員宏觀經(jīng)濟管理的觀念比較淡薄。我們在考察德國審計時發(fā)現(xiàn)，德國審計機關(guān)對國家投資的基本建設(shè)項目審計的內(nèi)容實施的是事前審計，即在項目立項后就進行審計，審計的主要內(nèi)容是：項目是否合法、是否已通過有關(guān)法律程序；項目可行性論證的科學(xué)性；項目資金的合法性和可靠性；項目設(shè)計的合理性。如果這些都沒有問題，項目就可以通過公開的招、投標方式予以實施了。德國的審計方式就能保證最大限度地防止重復(fù)投資、盲目建設(shè)，追求投資效益的最大化，這就是他們的宏觀意識在微觀中的運用。而我們的審計，大多是事后審計，節(jié)減一點被嚴重高估冒算的基建費用，至于它是否屬重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，建設(shè)后投資效益如何，卻一般不作評價。

　　4 我國國家審計人員的知識結(jié)構(gòu)不合理，審計手段落后。我國國家審計人員知識結(jié)構(gòu)的主體是會計，法律、工程技術(shù)、宏觀經(jīng)濟、計算機、環(huán)保等專業(yè)人才奇缺，在地方審計機關(guān)，有些必要的專業(yè)技術(shù)人員幾乎沒有，至于其他諸如軍事、數(shù)學(xué)、生物工程等人才根本沒有，復(fù)合型人才也是少見。除此之外，我們極大多數(shù)審計人員仍處在手工操作的階段，這也制約了審計功能的發(fā)揮。

　　二、新時期國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的重要職責

　　（一）對財政收支計劃和財政政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督評價

　　從公共財政學(xué)的角度來看，財政的主要功能是社會收入的再分配，維護社會公平；從經(jīng)濟管理角度來看，財政政策是政府從宏觀層面調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的主要手段之一；從社會管理角度來看，財政還是國家政權(quán)建設(shè)的直接資金來源?；谪斦幕竟δ芎臀覀儸F(xiàn)階段經(jīng)濟工作特點，國家審計機關(guān)對財政管理檢查評價，應(yīng)圍繞上述財政的基本職能和現(xiàn)階段的工作重點來開展。

　　1 加強對財政收支的檢查評價。結(jié)合我國當前財政管理的特點，國家審計檢查評價的重點是：（1）財政收入是否穩(wěn)步增長及兼顧公平原則。在市場經(jīng)濟國家，稅收是國家收入的主要來源，國家通過立法的形式來保障其無償性、合法性和穩(wěn)定性，因此國家審計機關(guān)要通過審計，監(jiān)督被審計單位是否足額及時上交各種稅款，并對稅務(wù)機關(guān)征繳工作上的有效性作出評價。從宏觀管理的層面來講，國家審計機關(guān)還要對稅收結(jié)構(gòu)的合理性及有效性做出評價。如稅種、稅目、稅率、央地分配等制度性安排是否有利于培育財政賴以生存的“稅基”的持續(xù)擴大；稅收制度安排、征收管理等環(huán)節(jié)設(shè)計是否有利于稅的征收；稅收在中央和地方間的分配，是否有利于鼓勵兩個積極性及確保中央財力等。

　?。?）對預(yù)算執(zhí)行情況、財政支出結(jié)構(gòu)的合理性及保障重點支出進行檢查評價。財政支出的過程是政府履行職能的過程。政府通過財政分配的過程完成社會收入的再分配，通過非生產(chǎn)性投資，向社會提供公共品。對財政支出管理的審計評價，重點是對財政支出結(jié)構(gòu)的合理性作出獨立判斷，對重點支出資金是否及時足額到位作出評價。

　　2 對國家財政政策的執(zhí)行及實施財政改革進行檢查評價。在當前評價的重點內(nèi)容是：

　?。?）對實施積極的財政政策的檢查評價。中央實施積極財政政策，重點是通過發(fā)行國債，用于在建項目的建設(shè)，一律不上新項目，同時用于支持西部開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)。國家審計機關(guān)要通過對國債資金使用的審計，檢查、評價國債資金是否及時、足額到位，是否?？顚Ｓ茫u價資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益，最終評價積極財政政策的合理性及有效性，并提出建設(shè)性意見。

　　（2）對實施財稅改革舉措進行檢查評價。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善及我國加入WTO的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，近階段穩(wěn)步推進以建立公共財政框架為目標的各項財稅改革等勢在必行。國家審計機關(guān)要以“統(tǒng)一稅法、公平稅負、優(yōu)化稅制、擴大稅基、合理分權(quán)”為評價標準，對圍繞“完善稅制、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”的一系列財稅改革舉措的執(zhí)行情況進行評價。

　　（二）加大對金融工作監(jiān)督評價的力度

　　在一國經(jīng)濟中，金融承擔社會資本資源的配置功能。這主要通過商業(yè)銀行、投資銀行和保險公司發(fā)揮自己的職能作用來實現(xiàn)?，F(xiàn)代金融影響廣泛、功能齊全和高流動性的三個特點決定了金融市場的虛擬化傾向，這種傾向是一把雙刃劍，它一方面促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，另一方面也隱含著巨大的金融風(fēng)險。因此在現(xiàn)代金融工作中防范金融風(fēng)險，確保國民經(jīng)濟健康運行及國家安全顯得比過去任何時候都重要。國家審計機關(guān)對金融管理工作的審計監(jiān)督，一般應(yīng)注意對如下幾方面作出評價：國家實質(zhì)經(jīng)濟的健康狀況及其對金融運行的影響；金融機構(gòu)自身的競爭力評價；金融系統(tǒng)自身風(fēng)險防范能力評價；對我國資本市場運作的監(jiān)督評價。

　?。ㄈ潭ㄙY產(chǎn)投資宏觀管理的監(jiān)督評價

　　對固定資產(chǎn)投資的檢查與評價，從宏觀管理的層面上來講，主要是通過對投資總量控制、投資結(jié)構(gòu)控制和投資效益與風(fēng)險控制的審計來進行評價。

　?。ㄋ模Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀管理的監(jiān)督評價

　　對產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀管理的審計主要是通過對產(chǎn)業(yè)政策實施及其效果的評價來進行，具體來說有：對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、布局政策實施的評價；對產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策實施的評價；對產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策實施及管理的評價。

　　（五）對其他各項社會經(jīng)濟事業(yè)管理的檢查評價

　　包括對實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的各項政策措施執(zhí)行情況的審計評價；對科教興國戰(zhàn)略貫徹實施情況的檢查評價；對社會保障制度實施的檢查與評價。

　　三、用改革的思路，解決國家審計機關(guān)不適應(yīng)當前宏觀經(jīng)濟管理要求的各種矛盾

　　（一）改革國家審計體制，確保其高度的獨立性

　　審計的靈魂是獨立性。國家審計機關(guān)對政府缺乏獨立性，就難以對宏觀經(jīng)濟管理進行獨立公正的評價，這是審計理論中不爭的道理。因此順應(yīng)時代潮流，改變我國國家審計的隸屬關(guān)系，使其保持高度的獨立性已是審計工作得到繼續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟工作實行必要透明度的客觀要求，這也是人們的共識。

　　（二）修改不適應(yīng)國家審計機關(guān)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟管理作用的法律法規(guī)

　　事實上，我們現(xiàn)在所進行的有些工作已突破了這些法律限制，因此修改相關(guān)法律已是順理成章、水到渠成的事。國家審計機關(guān)要通過自己的努力，為修改有關(guān)法律、法規(guī)創(chuàng)造成熟的法制條件。

　?。ㄈ┯脛?chuàng)新的思維，拓寬監(jiān)督宏觀經(jīng)濟管理的途徑

　　除了善于運用微觀審計的各種手段和途徑，獲取事關(guān)宏觀經(jīng)濟管理的可靠信息，對宏觀經(jīng)濟管理本身進行評價外，必須創(chuàng)造條件直接對宏觀經(jīng)濟管理的諸如政策、措施、手段、方法等開展審計評價，要充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)，對宏觀經(jīng)濟管理信息進行篩選、綜合、歸納、分析，并據(jù)此對宏觀經(jīng)濟管理作出獨立判斷。

　?。ㄋ模┘訌婈犖榻ㄔO(shè)

　　我國現(xiàn)有的國家審計工作人員是無法重新選擇的，因此對他們加強教育培訓(xùn)是唯一能選擇的改善他們知識結(jié)構(gòu)的辦法。國家審計人員的培訓(xùn)要“三管齊下”，即專業(yè)知識、審計技能和學(xué)歷教育兼顧，其中專業(yè)知識和審計技能要作為終身教育的內(nèi)容。

　　國家審計機關(guān)要加強教育培訓(xùn)基地的建設(shè)，提高教育設(shè)施標準，完善管理服務(wù)功能。

　　改革落后的審計手段，除了加強審計人員的計算機知識和操作技能的培訓(xùn)外，必須配置必要的計算機和其他設(shè)備及相關(guān)軟件。必要時，還可以選擇部分審計人員到相關(guān)部門輪崗學(xué)習(xí)培訓(xùn)，掌握這些部門的專業(yè)知識和技能，或進行對口人員的交流。審計人員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的審計觀念，樹立現(xiàn)代審計觀念，跳出狹窄的財政、財務(wù)收支的小圈子，從經(jīng)營、管理、機制、體制、法制等視野去評價微觀審計中所碰到的問題，用聯(lián)系的、發(fā)展的觀點去評價相對靜止或孤立的經(jīng)濟事項。我們認為，國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮作用是一個漸進的過程，它是在我國政治、經(jīng)濟改革的背景下所進行的審計工作的改革和發(fā)展，因此它無法超越我國的國情；同時，我國的改革是在一個與時俱進的世界背景下進行的，融入世界經(jīng)濟一體化，是我國改革的一大顯著特點，因此審計機關(guān)的改革和發(fā)展，審計機關(guān)的工作，也必須適應(yīng)國家整體改革發(fā)展的需要，緊跟世界潮流；另一方面，通過國家審計機關(guān)和審計人員的自身努力，積極創(chuàng)造優(yōu)良的內(nèi)部環(huán)境，加快國家審計改革、發(fā)展的步伐，促進國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮更大的作用，這是必要的也是可能的。