人民銀行內(nèi)審工作運行5年來，從打基礎(chǔ)到逐步規(guī)范，從探索到發(fā)展，形成了內(nèi)審工作體系的基本框架，在促進(jìn)人民銀行履行中央銀行職責(zé)，發(fā)揮內(nèi)部再監(jiān)督作用等方面取得了很好的成效。但由于內(nèi)部審計工作在人民銀行系統(tǒng)的發(fā)展時間不長，在整個內(nèi)審體系的建設(shè)方面還是處于探索和逐步完善的階段。

　　一、我國中央銀行內(nèi)審工作的主要問題

　　1、內(nèi)審組織的獨立性不夠。人民銀行內(nèi)部審計屬于部門審計，相對國家審計來說屬于內(nèi)部審計，但對下屬分支機構(gòu)又具有外部審計的性質(zhì)。目前人民銀行總行、分行、中心支行均依托于人民銀行現(xiàn)有的組織體系而逐級建立了雙重領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審機構(gòu)，縣支行未設(shè)獨立部門，一般只有1～2名內(nèi)審專管員。在業(yè)務(wù)上，內(nèi)審部門既受本級行的行長領(lǐng)導(dǎo)，又受上級行的內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)，偏重于分權(quán)式內(nèi)審組織管理模式。這種內(nèi)審組織體系和領(lǐng)導(dǎo)管理體制，一個比較大的特點就是能使內(nèi)審工作的覆蓋面延伸到人民銀行的所有機構(gòu)，有利于實行全面而廣泛的監(jiān)督。但是，根據(jù)《中國人民銀行內(nèi)部審計工作制度》規(guī)定：中國人民銀行內(nèi)審工作實行行長負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門對行長負(fù)責(zé)并報告工作。所有的內(nèi)審報告要對行長報告，即使是上級行安排的審計項目在上報審計報告時，也要由本行行長審閱批準(zhǔn)，然后再向上級行報告。這幾年的人民銀行內(nèi)審實踐表明，往往經(jīng)本行領(lǐng)導(dǎo)審閱后的審計報告，都是按照領(lǐng)導(dǎo)的“意見”有“選擇”地報告，其結(jié)果是反映問題避重就輕、掛一漏萬，而且這種現(xiàn)象非常普遍。這種報告制度，導(dǎo)致了內(nèi)審部門審計權(quán)和問題的報告權(quán)不相匹配，其根本原因就是內(nèi)審組織的獨立性不夠，使內(nèi)審部門難以處于超然獨立的地位，影響到內(nèi)審工作客觀真實地反映問題，不能為領(lǐng)導(dǎo)和上級行的決策提供很好的決策服務(wù)。

　　2、內(nèi)部審計的職能定位不高。人民銀行對內(nèi)審職能的定位主要是體現(xiàn)在監(jiān)督職能上，是對整個業(yè)務(wù)實行再監(jiān)督，基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的。事實也表明，這些年的審計活動中，以賬項檢查的方法來審計人民銀行的業(yè)務(wù)是很有必要的。通過審計，確實發(fā)現(xiàn)人民銀行的各業(yè)務(wù)部門存在較多的問題。這些問題主要是在執(zhí)行制度方面的不足，是業(yè)務(wù)的合規(guī)性方面存在問題。因此，客觀地說，對人民銀行內(nèi)審的這種定位在內(nèi)審成立之初是比較符合實際的。但從長遠(yuǎn)看，人民銀行的內(nèi)審僅定位于監(jiān)督職能，滿足于查錯糾弊、堵塞漏洞，顯然是定位偏低，或者說有失缺。一是隨著管理的不斷加強，制度規(guī)范性越來越強。業(yè)務(wù)部門的差錯和漏洞越來越少，內(nèi)審工作就不能停留在查錯糾弊、堵塞漏洞上，而應(yīng)該向預(yù)防在先的方向和思路上發(fā)展。人民銀行有很多業(yè)務(wù)部門涉及比較大的資金風(fēng)險，如國庫、會計、發(fā)行等部門，這是人民銀行業(yè)務(wù)基本風(fēng)險點，但如果只以事后審計的方式，只能是發(fā)揮有限的作用，這顯然不能滿足人民銀行業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的需要。二是影響了內(nèi)審工作的目標(biāo)和工作方法，如果僅定位于查錯糾弊、堵塞漏洞的財務(wù)審計方式上，就只能是發(fā)現(xiàn)問題，而難以積極的方式來分析問題和解決問題；或者就事論事，不能從制度或根本上尋找糾正缺陷的信息源。此時的內(nèi)審只是充當(dāng)“警察”的角色，不是一個合格的管家和顧問。

　　3、內(nèi)部審計范圍不夠廣泛。人民銀行內(nèi)審部門成立近5年以來，先后開展了金融監(jiān)督責(zé)任制落實情況專項審計、會計年終決算專項審計、再貸款管理情況專項審計、國庫資金運用與管理情況專項審計以及貨幣發(fā)行基金管理情況專項審計等40余項內(nèi)審項目，幾乎涵蓋了人民銀行所有的重要業(yè)務(wù)部門。在審計方式上，既包括同級監(jiān)督也包括下查一級，既有全面審計也有專項審計，既有審計鑒證也有審計調(diào)查，可以說是形式多樣，成績顯著。盡管審計內(nèi)容很多，但歸根結(jié)底，現(xiàn)階段人民銀行開展的內(nèi)部審計還只是停留在查錯糾弊、堵塞漏洞的初級階段上，對內(nèi)控評審、績效審計和風(fēng)險控制與評估等工作極少涉及，內(nèi)審?fù)庋硬蛔悖瑑?nèi)在服務(wù)性尚未能充分體現(xiàn)出來。

　　4、內(nèi)審結(jié)果運用不夠充分。審計結(jié)論是審計的最終結(jié)果，能全面地顯示被審計單位的情況，有綜合反映的職能。一方面應(yīng)該為領(lǐng)導(dǎo)提供參考依據(jù)，另一方面還應(yīng)該成為被審計對象改進(jìn)工作的重要依據(jù)，同時還應(yīng)該根據(jù)審計中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題，提出從制度上和根本上解決問題的方法。但事實上，內(nèi)審工作的精力用在檢查發(fā)現(xiàn)問題上的多，致力于督促徹底解決問題的少；要求軟約束的整改多，進(jìn)行硬約束的處理少；從制度和根本上提出解決問題的更少了。這就削弱了內(nèi)審的作用，沒有很好地發(fā)揮審計的作用。

　　5、內(nèi)審運作還不夠規(guī)范。具體表現(xiàn)在以下方面：一是審計計劃沒有體現(xiàn)以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的長遠(yuǎn)規(guī)劃性，往往一年一變，容易產(chǎn)生臨時性短期行為，難以形成整體規(guī)模效應(yīng)。二是審計技術(shù)手段落后，還停留在手工賬項式審計階段，很少運用計算機抽樣技術(shù)和非現(xiàn)場審計軟件提取與分析數(shù)據(jù)，導(dǎo)致審計結(jié)果缺乏科學(xué)性可信性。三是沒有形成規(guī)范的內(nèi)審人員職業(yè)培訓(xùn)制度，審計人員知識結(jié)構(gòu)和審計技能參差不齊，靠吃老本和自我摸索難以勝任高科技和新業(yè)務(wù)的審計項目，導(dǎo)致審計質(zhì)量與審計效率低。四是沒有形成規(guī)范的后續(xù)審計制度，對審計結(jié)論和處理意見的落實情況不明、心中無底，影響了審計成果的綜合運用。五是沒有形成內(nèi)審質(zhì)量保證體系，缺少對內(nèi)審質(zhì)量的考核和內(nèi)審人員的責(zé)任追究制度，難以從根本上提高內(nèi)審工作質(zhì)量。目前人民銀行的審計標(biāo)準(zhǔn)與國際內(nèi)部審計師協(xié)會所制定的標(biāo)準(zhǔn)尚有一定的差距，應(yīng)積極借鑒國際內(nèi)部審計的實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，盡快向國際慣例靠攏。

　　二、我國中央銀行內(nèi)部審計的發(fā)展取向

　　1、在組織體系上應(yīng)保證內(nèi)部審計的客觀獨立性。獨立性是內(nèi)部審計的基礎(chǔ)，是內(nèi)部審計能否客觀、公正地履行職責(zé)的保障。按照國際內(nèi)部審計師協(xié)會的屬性標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部審計活動應(yīng)該獨立，內(nèi)部審計師在開展工作時應(yīng)做到客觀。它包括兩方面的含義：一是機構(gòu)的獨立性。即審計執(zhí)行主管在機構(gòu)內(nèi)應(yīng)向能使內(nèi)部審計活動實現(xiàn)其職責(zé)的階層報告，也就是內(nèi)部審計活動在確定內(nèi)部審計范圍、實施審計及報告審計結(jié)果時應(yīng)不受干擾。二是個人的客觀性，也就是內(nèi)部審計師應(yīng)有公正的態(tài)度，避免利益沖突。為保證內(nèi)部審計的客觀獨立性，必須使內(nèi)審機構(gòu)獨立于被監(jiān)督者，內(nèi)審業(yè)務(wù)的開展、經(jīng)費的核算等不受其他部門牽制，即內(nèi)部審計須由最高管理者直接領(lǐng)導(dǎo)。

　　要達(dá)到這個要求，結(jié)合人民銀行的實際，內(nèi)審組織體系應(yīng)該從兩個方面加以改進(jìn)：一是內(nèi)審機構(gòu)垂直管理，由總行向各分支機構(gòu)派出內(nèi)審機構(gòu)，派出機構(gòu)按區(qū)域設(shè)置，可以幾個中心支行、幾個縣市支行設(shè)立一個，派出機構(gòu)的內(nèi)審人員逐級并最終向總行內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人匯報工作，其業(yè)績考核、職務(wù)升遷和薪酬變化由總行內(nèi)審部門直接管理，不與所監(jiān)督部門發(fā)生任何利益關(guān)系；二是內(nèi)審業(yè)務(wù)所發(fā)生的費用預(yù)算、總行內(nèi)審部門及其主要負(fù)責(zé)人的業(yè)績考核、職務(wù)升遷和薪酬變化由總行黨委直接決定，與各級行的管理層及各業(yè)務(wù)部門無直接利益關(guān)系。

　　2、在職能定位上要體現(xiàn)內(nèi)向服務(wù)性。內(nèi)部審計的立足點應(yīng)該是加強內(nèi)部管理和監(jiān)督，幫助最高管理層更好地履行職責(zé)。內(nèi)部審計的一個重要特點就是服務(wù)的內(nèi)向性，它直接接受單位最高管理層的領(lǐng)導(dǎo)，對其負(fù)責(zé)并報告工作，不受其他部門和個人干預(yù)。內(nèi)部審計的監(jiān)督與服務(wù)職能是相輔相成、缺一不可的關(guān)系。為此，人民銀行內(nèi)部審計工作要從以下三方面加以調(diào)整：第一，應(yīng)更多注重與業(yè)務(wù)部門的溝通與交流。內(nèi)審部門要改變過去那種比較秘密的工作方式，強調(diào)與業(yè)務(wù)部門的溝通，共同探討問題，提出更好的解決方案，為實現(xiàn)全行的管理目標(biāo)服務(wù)。第二，內(nèi)部審計要從過去重點關(guān)注財務(wù)和會計控制，轉(zhuǎn)向更多關(guān)注風(fēng)險管理與內(nèi)部控制問題，為本單位提供有關(guān)內(nèi)部控制與管理方面的決策參考。第三，改變對內(nèi)審人員業(yè)績考核的標(biāo)準(zhǔn)。過去考核內(nèi)審人員的業(yè)績，主要看他發(fā)現(xiàn)問題的多少；現(xiàn)在應(yīng)該考核他實施監(jiān)控的價值，為全行帶來多少附加值。

　　3、在審計內(nèi)容上要強調(diào)風(fēng)險導(dǎo)向性?，F(xiàn)代內(nèi)審理念體現(xiàn)在五方面的轉(zhuǎn)變上：一是由查錯防弊的監(jiān)督主導(dǎo)型審計為主轉(zhuǎn)向參謀顧問角色為主的服務(wù)主導(dǎo)型審計；二是由真實性、合規(guī)性審計為主向與效益性審計并重轉(zhuǎn)變；三是審計內(nèi)容由以財務(wù)報表為中心的財務(wù)收支審計，向以內(nèi)部控制為中心的管理審計為主的綜合性基礎(chǔ)審計轉(zhuǎn)變，并日益關(guān)注風(fēng)險審計和環(huán)境審計；四是由事后審計為主向事前、事中審計偏重轉(zhuǎn)變；五是內(nèi)部審計方法由詳細(xì)審查向制度基礎(chǔ)審計轉(zhuǎn)變。其中最核心的內(nèi)審理念是風(fēng)險控制和治理，這也應(yīng)該成為人民銀行內(nèi)部審計今后的發(fā)展方向。

　　風(fēng)險審計方法的主要內(nèi)容為：以風(fēng)險防范為中心開展審計工作。首先，按照各分支機構(gòu)、各業(yè)務(wù)流程，分析其固有風(fēng)險，列出主要風(fēng)險因素；其次，對各分支機構(gòu)、各業(yè)務(wù)流程針對其自身固有風(fēng)險所采取的化解和防范措施進(jìn)行分析，得出其控制風(fēng)險的能力和主觀態(tài)度；再用固有風(fēng)險減去控制能力，得出凈風(fēng)險值。內(nèi)審部門依據(jù)凈風(fēng)險值從大到小列出高風(fēng)險部門、中風(fēng)險部門和低風(fēng)險部門，同時依據(jù)內(nèi)審部門所擁有的審計資源，從高風(fēng)險到低風(fēng)險適時安排內(nèi)部審計。沒有風(fēng)險就沒有控制，控制只為管理風(fēng)險而存在。不分析風(fēng)險而想有效地評價控制是不可能的。最新的控制模型如美國的COSO報告、加拿大的COCO報告等，將風(fēng)險評估引入了內(nèi)部控制并將其列為控制核心，這在風(fēng)險管理上邁進(jìn)了一大步。以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的風(fēng)險審計使審計人員開始關(guān)心組織所面臨的風(fēng)險，使審計人員必須根據(jù)風(fēng)險評估的思路開展對內(nèi)部控制評估，使審計報告將目前的控制與策略計劃和風(fēng)險評估連接起來。

　　在人民銀行系統(tǒng)中，內(nèi)部審計除了要關(guān)注具體的業(yè)務(wù)風(fēng)險外，還應(yīng)關(guān)注管理決策層的決策風(fēng)險。任何經(jīng)濟(jì)組織的人員結(jié)構(gòu)是個正三角，上層為決策層，是整個組織的靈魂，人員最少；中層為具體組織實施決策意圖的管理層，人數(shù)居中；下層為操作層，是只負(fù)責(zé)具體操作的一般員工，人數(shù)眾多。對整個人民銀行來說，風(fēng)險恰恰是倒三角，決策層因為在不斷做出關(guān)系整個金融發(fā)展的各項政策而處于最高風(fēng)險；中層管理者，因為負(fù)責(zé)具體實施做出的決策，承擔(dān)中度風(fēng)險；下層操作者，因為只負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)操作，能自我發(fā)揮的空間極小，所以處于最低風(fēng)險。由于人民銀行的特殊地位，其決策層的風(fēng)險不僅僅是人民銀行自身的業(yè)務(wù)決策，也關(guān)系到金融的宏觀決策，如果決策發(fā)生失誤，其影響是不言而喻的。因此，對決策層的決策風(fēng)險審計非常重要。審計的內(nèi)容包括決策方式、決策程序和決策結(jié)果。這方面需要進(jìn)一步探索，找出好的思路。

　　4、在審計運作上要體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性。第一，重視審計計劃的制定。運用風(fēng)險評估與分析方法，確定人民銀行各項管理和業(yè)務(wù)工作的風(fēng)險程度，制定出涵蓋所有審計領(lǐng)域長達(dá)3～5年的審計工作計劃。對高風(fēng)險領(lǐng)域的業(yè)務(wù)應(yīng)每年審計一次，一般風(fēng)險領(lǐng)域的業(yè)務(wù)2～3年審計一次，以保證對主要風(fēng)險的有效管理和控制。第二，重視內(nèi)審人員的職業(yè)資格培訓(xùn)。明確規(guī)定內(nèi)審人員的從業(yè)資格，為內(nèi)審人員每年提供不少于7天的在職培訓(xùn)教育，嚴(yán)格業(yè)績考核，努力培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)的人民銀行內(nèi)部審計隊伍。第三，重視現(xiàn)代科技在內(nèi)審領(lǐng)域的運用。銀行系統(tǒng)在操作手段現(xiàn)代化的速度和范圍上，比一般其他行業(yè)和部門都要快和廣，這就要求內(nèi)審工作的手段也要緊跟需要，走出以往傳統(tǒng)的“看聽查、手工操作”模式，大力推動以微機應(yīng)用和審計軟件為主的計算機輔助審計技術(shù)，提高審計質(zhì)量和效率。第四，建立內(nèi)審質(zhì)量保證體系。包括形成規(guī)范的后續(xù)審計制度、審計項目質(zhì)量考評制度、審計人員績效考核制度以及責(zé)任追究制度，重視對內(nèi)審項目的年度綜合分析報告，當(dāng)好管理決策層的顧問和助手。

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