解讀政府工作報告 如何繼續(xù)推進財稅體制改革

　　深化改革、完善體制機制是破解發(fā)展難題、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的強大動力和制度保障。2010年財稅體制改革重點要做好以下工作。

　　一、健全公共財政體系。公共財政是指在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，國家以社會和經(jīng)濟管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，維護國家安全和社會秩序，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。實行分稅制以來，我國形成了財政收入的穩(wěn)定增長機制，增強了中央財政宏觀調(diào)控的能力。但財稅體制在很多方面還不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求。必須著眼于構(gòu)建完善的公共財政體系，圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的要求，建立健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制。從長期來看，這項改革還必須隨著我國經(jīng)濟體制改革、事業(yè)單位體制改革、行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的逐步到位，進一步厘清各級政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限，明晰各級政府事權(quán)和公共支出責(zé)任；必須隨著我國加強政府非稅收入管理和稅收體系的不斷完善，依據(jù)科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的要求，調(diào)整和完善各級政府間以分稅制為主要內(nèi)容的收入劃分體制；必須按照加強中央宏觀調(diào)控和貫徹財力均等化的原則，繼續(xù)完善我國上下級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　二、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一種有效的財政均衡制度。在現(xiàn)行體制下，中央對地方轉(zhuǎn)移支付由財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。財力性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統(tǒng)籌安排。財力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。專項轉(zhuǎn)移支付是指中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進行補償而設(shè)立的補助資金，需按規(guī)定用途使用。專項轉(zhuǎn)移支付重點用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前，必須著眼于增強地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，健全一般性轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，改進一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，鼓勵禁止和限制開發(fā)地區(qū)加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。加大對資源枯竭型城市的支持力度。增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，幫助少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展。規(guī)范現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制設(shè)立新的專項轉(zhuǎn)移支付項目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目。完善轉(zhuǎn)移支付辦法，科學(xué)合理地分配資金。

　　三、健全省以下財政管理體制，建立縣級基本財力保障機制，推進省直管縣財政管理方式改革。目前，我國財政管理機構(gòu)分為中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)五級。自1994年我國實施分稅制以來，要求明確財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，即一級政府一級財政。這種“市管縣”模式隨著經(jīng)濟發(fā)展逐漸暴露弊端，出現(xiàn)承擔(dān)事權(quán)的縣鄉(xiāng)基層政府財力緊張、財權(quán)與事權(quán)不對稱的情況。實行省直管縣財政管理方式改革，主要是因為國家公共服務(wù)由縣里承擔(dān)比較多，而以前一直是市管縣的財政，市還要管區(qū)，導(dǎo)致顧此失彼，常常對縣的支持不夠，進而可能造成影響發(fā)展等各種問題。省直管縣的財政改革，本質(zhì)就是減少財政資金分配的級次，因為分配的級次越多，過濾次數(shù)就越多。減少財政資金分配的級次不僅有利于加強地方財政收入的集中管理，也有利于財政資金使用的監(jiān)管。另外，這種扁平化的管理方式也符合政府體制改革的目標(biāo)。去年發(fā)布的《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī)，加強對基層財政的扶持和指導(dǎo)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。這次改革是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。目的就是健全省以下財政體制，進一步規(guī)范省以下政府間的分配關(guān)系。積極建立縣級基本財力保障機制，為基層財政“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”提供基本財力保障。

　　四、全面編制中央和地方政府性基金預(yù)算，試編社會保險基金預(yù)算，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。今后，我國將逐步建立由公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保障預(yù)算組成的有機銜接的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。全面推進縣級部門預(yù)算改革。進一步完善國庫單一賬戶體系。加快國庫集中收付制度改革，2010年，力爭全國所有省份都實現(xiàn)財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)，地方各級執(zhí)收單位全部實施非稅收收入收繳管理改革；深化中央專項轉(zhuǎn)移支付資金國庫集中支付改革，加快會計集中核算向國庫集中支付制度轉(zhuǎn)軌工作進度。（1）關(guān)于政府性基金預(yù)算。指各級政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，為支持某項公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。政府性基金的管理原則是：基金全額納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理；在預(yù)算上單獨編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。各單位組織征收的政府性基金繳入國庫形成國家財政收入，再由財政部門按照綜合預(yù)算有關(guān)規(guī)定，確定該項基金部門支出規(guī)模和方向，形成部門收入。自2002年7月起，所有政府性基金均納入預(yù)算管理。（2）關(guān)于社會保障預(yù)算。指國家為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補給，以便實現(xiàn)國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預(yù)算。目前，我國社會保障預(yù)算編制制度尚未正式建立，處在局部探索階段。財政部將以社會保險基金預(yù)算為重點，在《社會保險基金財務(wù)制度》有關(guān)基金預(yù)算規(guī)定的基礎(chǔ)上，研究細化社會保險基金預(yù)算編制、執(zhí)行和審批的原則、范圍、方法和程序等，建立規(guī)范和統(tǒng)一的社會保險基金預(yù)算制度，逐步推動社會保障預(yù)算工作。（3）國有資本經(jīng)營預(yù)算。指國家對取得的國有資本收入及其支出實行預(yù)算管理，是國家以投資者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要包括從國家出資企業(yè)取得的利潤和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入，支出主要用于對重要企業(yè)補充資本金和解決一些困難企業(yè)的退出成本。2008年開始實施中央國有資本經(jīng)營預(yù)算，試行范圍為國資委所監(jiān)管企業(yè)和中國煙草總公司，2009年試行范圍進一步擴大。

　　五、繼續(xù)做好增值稅轉(zhuǎn)型工作。為增強企業(yè)發(fā)展后勁與市場競爭力，我國從2009年1月1日起全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，對增值稅一般納稅人允許新購進機器設(shè)備所含增值稅進項稅金在銷項稅額中抵扣，相應(yīng)調(diào)整小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)及其征收率，促進企業(yè)投資和擴大內(nèi)需，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級。目前，改革進展順利，2010年要繼續(xù)推進這項改革，進一步完善相關(guān)政策措施。

　　六、推進資源稅改革。資源稅是對在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個人，就其應(yīng)稅數(shù)量征收的一種稅。資源稅實質(zhì)上是為了保護和促進國有自然資源的合理開發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級差收入而征收的一種稅收。目前，我國資源稅的征稅范圍主要包括石油、煤炭、天然氣、金屬類礦產(chǎn)、非金屬類礦產(chǎn)以及鹽等，計征方式主要是從量計征。從量計征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對資源的使用量，即開采資源多的企業(yè)多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵企業(yè)提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費和對環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價格的變動。新的資源稅改革方案，除了涉及擴大資源稅的征收范圍，提高稅率外，計征辦法也將由原來的從量計征改為從價和從量相結(jié)合。適當(dāng)增加一些資源產(chǎn)品的稅負水平，一方面促進資源的節(jié)約利用，同時，也有利于增加地方財政收入。

　　七、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人城建稅、教育費附加制度。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善和企業(yè)改革的推進，尤其是我國加入WTO后，現(xiàn)行城建稅、教育費附加不適用于外資企業(yè)而形成的負擔(dān)不公的矛盾日益突出。我國于1985年、1986年分別開征了城建稅和教育費附加。城建稅和教育費附加開征時，我國處于改革開放初期，為了吸引外資未將外資企業(yè)納入征收范圍，其后這一辦法延續(xù)至今。目前，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人城建稅、教育費附加制度的時機已經(jīng)成熟。一是對外資企業(yè)征收城建稅和教育費附加，有利于平衡內(nèi)外資企業(yè)的稅收負擔(dān)，公平稅負，鼓勵競爭。二是對外資企業(yè)征收城建稅和教育費附加，符合城建稅和教育費附加的征收原則。城建稅、教育費附加屬于具有特定目的的專項稅和基金，征收的基本原則是誰受益誰負擔(dān)，所有享用城市公共設(shè)施和教育設(shè)施而又有負擔(dān)能力的單位和個人，都應(yīng)成為其征收對象。外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)同樣享用城市公共設(shè)施和教育設(shè)施，理應(yīng)承擔(dān)繳納稅收的基金義務(wù)。三是對外資企業(yè)征收城建稅和教育費附加，有利于加快城市建設(shè)和教育事業(yè)的發(fā)展。將外資企業(yè)納入城建稅和教育費附加征收范圍，對我國招商引資不會帶來不利影響，而且會進一步形成有效的公平競爭機制，有利于新時期對外開放的健康、穩(wěn)步推進。