有害稅收競爭的確認標準探析

　　稅收競爭是近年來才出現(xiàn)的一個詞匯，主要指區(qū)政府或通過稅式支出吸引其他轄區(qū)資源的流入而擴張稅基進而增加政府收入，或通過輸出稅負便利在不增加本轄區(qū)內居民實際稅負的前提下盡可能地從其他轄區(qū)獲取收入的做法。由此可見，稅收競爭是一種政府行為，是各地方政府或主權國家為了鼓勵地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而采取的一種經(jīng)濟行為。然而隨著1998年OECD國際組織對有害稅收競爭的提出，對稅收競爭掀起了一場巨大的沖擊波。

　　有害稅收競爭一提出便遭到質疑，關于稅收競爭是否有害也爭論得最為激烈。據(jù)OECD公布的《有害稅收競爭：一個正在出現(xiàn)的全球性問題》（以下簡稱OECD報告）的報告中指出，稅收競爭容易導致市場的扭曲，會造成他國稅基的不正常侵蝕。加利福尼亞大學經(jīng)濟學教授麥森。格夫尼在1999年1月的《國際稅收評論》上撰文，猛烈拼擊OECD 憑借世界強國的地位向避稅地國家施加壓力和干涉其內政事務，并且輕視其市場主體的主觀價值判斷，體現(xiàn)了OECD國家實施強制稅收的本性。暫且先不論稅收競爭其本質是否有害，但可以肯定一點的是，濫用稅收競爭政策就會有害，本文就是基于稅收競爭政策被濫用的情況下，探討其給各國經(jīng)濟所帶來的負面影響的一些評價標準。

　　一、 OECD確定的有害稅收競爭的標準

　　1998年通過的《OECD報告》中概括了有害的優(yōu)惠稅制所具備的4個特點：

　　第一， 無稅或實際稅率很低。一國提供免稅或僅有名義稅率而實際稅率卻很低，本身就被視為提供非居住者進行國際避稅的場所；

　　第二， 優(yōu)惠稅制限定在特定的范圍之內。當一國在稅收上采取所謂“環(huán)形籬笆”（Ring Fencing）時，依范圍的不同可將其國內經(jīng)濟予以部分或全部隔離。前者指其稅收優(yōu)惠規(guī)定限定為國內某一特定地區(qū)享受；后者指該規(guī)定僅為非居住者才能享受，是指一種“超國民待遇”。

　　第三， 缺乏透明度。立法和行政規(guī)定缺乏透明度，不但有助于投資者避稅，更助長非法活動的猖獗，例如逃稅、洗錢等。有些國家通過立法規(guī)定，金融機構不得將投資者的相關信息提供給稅務稽查機關，如此一來，他國即無法通過稅收協(xié)定或其他雙邊互助協(xié)定取得相關信息。

　　第四， 缺乏有效的信息交換。一國為了吸引境外投資者，通常提供法律或行政上的幫助，或其他保護措施，使得個人得以逃避稅務機關的稽查，其相關資料將不能被其母國的稅務機關通過相互交換而取得。

　　此外，還有很重要的八個因素，包括虛假定義稅基、不遵守國際轉讓定價原則、對外國來源所得免稅、協(xié)商稅率或稅基、秘密條款的存在、廣泛締結稅收協(xié)定、設計一系列使稅負最輕的制度以及鼓勵純粹出于免稅目的活動。

　　1998年的OECD報告，并沒有獲得所有內部成員的通過，其中瑞士和盧森堡就投了棄權票，原因是他們認為OECD報告是片面和失衡的，尤其是在信息交換方面。而美國在這個標準認定問題上最具戲劇性。美國一開始對由法、日、德提出的倡議就持積極支持的態(tài)度，2000年7月14日美國財政部還重申了克林頓政府對OECD計劃的支持。而2001年2月，在7國集團的意大利巴基莫會議上，就站在了OECD的對立面，認為OECD有害稅收競爭計劃可能削弱國家主權。如果沒有9.11事件的發(fā)生，估計布什政府對OECD有害稅收競爭持反對態(tài)度是不會有所改變的。而9.11事件使美國支持OECD的立場，是因為 OECD推進避稅地透明度的努力是一個很好的打擊恐怖主義的途徑。這些事實已經(jīng)充分證明，OECD給出的有害稅收競爭的標準并未得到廣大國際社會的認同。尤其是在2003年在巴黎舉行的全球論壇會議上，巴林就提出自己是一個人口不足20萬的國家，有充足的石油收入，無需依靠稅收來作為財政收入，他不應該被納入到OECD的避稅港范疇。OECD官員也明確表示，將不再將“無稅或低稅”作為判定有害稅收競爭的標準，而僅僅是一個著眼點。判斷是否構成有害稅收競爭，主要是看稅制是否有透明度及是否承諾于國際社會進行必要的情報交換。目前OECD內部有兩個成員國堅持銀行保密原則，給OECD推行反有害稅收競爭工作帶來了實質性的障礙。

　　二、 經(jīng)濟學界提出的有害稅收競爭標準

　　稅收競爭就其本質而言應該是無害的，而且是否參與稅收競爭是一國政府主權范圍的事項，原則上不受他國的干預和限制。一個主權國家有權決定自己的課稅安排，包括稅收優(yōu)惠政策的設置，只要是一個主權獨立的國家就必須是至高無上的，應受國際社會的尊重。另外從經(jīng)濟學角度而言，稅收是作為成本要素加以考慮的。因而參與稅收競爭、采取一定的稅收優(yōu)惠措施的國家降低了企業(yè)的投資成本，必然在吸引國際經(jīng)營活動方面占據(jù)優(yōu)勢。而在全球性經(jīng)濟競爭的壓力下，國際間貿易自由化、投資自由化等都要求稅收同其他成本一樣不斷降低成本。稅收競爭必然成為一國提高其國際競爭力的有效政策工具。

　　然而同樣從經(jīng)濟學的角度出發(fā)，卻會發(fā)現(xiàn)OECD堅持有害稅收競爭的立場并非是無稽之談，而是基于對過度稅收競爭的負面效應的考慮。這些負面效應具體表現(xiàn)在：首先，侵蝕各國稅基。有害稅收競爭的根本在于吸引非居民的稅基把產(chǎn)業(yè)活動引向本國。優(yōu)惠的稅收措施將會影響跨國企業(yè)的投資決策和經(jīng)營地點的選擇，從而使富有流動性的資本、金融及其他服務業(yè)從高稅負國轉移到低稅負國。如果各國都競相參與減稅競爭而不受任何約束，流動性強的經(jīng)濟活動將從各國稅基中消失，最終將導致所有國家稅收主權的弱化甚至喪失，這正是所謂的“一損俱損”。第二，扭曲稅負的分配，引發(fā)新的不公平。在經(jīng)濟活動中，各國為了確保稅收收入的相對穩(wěn)定，若不是通過減少財政支出來彌補稅基受侵蝕造成的財政損失的話，那么，就只有對流動性弱的經(jīng)營活動課以重稅。這種稅收負擔的轉移降低了稅收制度的公平性。第三，破壞稅收中性，扭曲國際資源的地域流向。從市場競爭理論中可知，決定一個產(chǎn)品的市場競爭力是其價值的多少，其他的政治、法律等外部環(huán)境都只是在一定程度上有限度的產(chǎn)生影響，同樣稅收政策作為一種政策工具，具有稅收中性的本質。如果投資者將稅收優(yōu)惠政策視為其選擇投資環(huán)境的首要因素加以考慮，必然與稅收中性原則相違背，使得市場規(guī)律在經(jīng)濟活動中失去了作用，從而將導致國際資源的地域流向不依市場規(guī)律而為。

　　有關學者指出經(jīng)濟學界對有害稅收競爭的判斷標準主要是基于原則性的規(guī)定，主要體現(xiàn)在：

　　第一， 該國稅收收入急劇減少，財政功能嚴重弱化，其公共需求得不到基本滿足；

　　第二， 該國為挽留流動性強的資源在降低有彈性稅基的稅率之后，往往會相應提高缺乏彈性稅基的稅率，造成稅負的扭曲和稅制的不公平，從而嚴重影響勞動力的供給和居民的消費傾向；

　　第三， 某項跨國投資或經(jīng)營的進行其目的安全旨在該國的稅收政策，而不是資源的最優(yōu)化配置和其他的非稅收因素。

　　三、 我國政府對稅收競爭采取的政策取向

　　因為我國是發(fā)展中國家，國民經(jīng)濟的發(fā)展還很大程度依賴于出口和招商引資，自然利用稅收優(yōu)惠政策來吸引外商對我國進行投資，以及對出口產(chǎn)品給予一定程度的稅收優(yōu)惠和補貼是一項長期的經(jīng)濟政策。然而OECD對有害稅收競爭的提出給我國實實在在的敲響了警鐘。實際上，有害稅收競爭在我國已經(jīng)形成了惡性的競爭態(tài)勢。各地政府為了招商引資，不顧國家立法對稅收優(yōu)惠政策的立法規(guī)定，私開減稅口子，以各種名目給予多種稅收返還，分別以不同的，甚至于競相攀比的優(yōu)惠條件來爭奪投資。2003年年初，位于長三角地帶的部分城市在舉辦聯(lián)合招商引資會時，不顧其區(qū)域合作背景，競相用土地“跳樓價”來展開競爭。此類政策優(yōu)惠大比拼的結果只能是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，最終導致的是國家稅收的大幅度流失。另外，無序的稅收優(yōu)惠也容易導致經(jīng)濟租金，一些稅收優(yōu)惠對象之外的經(jīng)濟行為主體為了享受稅收優(yōu)惠待遇，有可能向有關政府部門尋租，從而產(chǎn)生了新一輪的社會問題，即腐敗現(xiàn)象的滋生。這一惡性競爭的現(xiàn)象終于引起國內高層部門的重視。 2004年年初，國家稅務總局開始了對全國開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的清查工作，清查的結果表明，在全國2527個開發(fā)區(qū)中，共查出1000多家企業(yè)存在區(qū)內注冊、區(qū)外經(jīng)營問題，接近全部被查企業(yè)的一半。檢查中還發(fā)現(xiàn)不符合新辦企業(yè)條件的企業(yè)享受了新辦企業(yè)稅收優(yōu)惠、擴大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題。違規(guī)企業(yè)累計少繳稅款4.3億元。稅務機關同時清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。與此同時，7月份稅務總局展開了對各地減免稅政策落實情況進行全面調查。

　　另據(jù)報道：我國的外商投資資金中，來自避稅港維京群島的外國直接投資額緊隨香港、美國和日本之后占據(jù)第四位，占我國全部外國投資額的7%.這不能不令我們意識到：利用國際避稅港逃避稅的現(xiàn)象已經(jīng)波及到中國，作為一個積極維護世界經(jīng)濟良性發(fā)展的大國，我國必然要與國際社會一起共同開展反有害稅收競爭的工作。

　　盡管我國目前大幅度減稅沒有可能，但適度減稅不僅必要而且可行：一方面，經(jīng)濟全球化推動下稅收競爭日益加劇的國際環(huán)境，對我國實施適度減稅政策提出了客觀要求；另一方面，當前國內經(jīng)濟形勢正在逐漸好轉，為適度減稅提供了一定的經(jīng)濟條件；還有一點就是我國已經(jīng)是WTO成員國，其經(jīng)濟運行規(guī)則必須與其一致，有害稅收競爭的標準一旦被部分吸收進入WTO規(guī)則，我國必將面臨全面改革的問題。為了本國經(jīng)濟的發(fā)展同時也為了人類社會的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，用法律手段來控制有害稅收競爭成為必要。從宏觀層面上看，法律控制是現(xiàn)代法治的基本要求。法治國家主要是通過法律實行社會控制，其他手段都要服從于法律；社會整合主要是通過法律實施和實現(xiàn)的。尤其在行政領域，行政權力不僅在法律之下而且應受到法律的嚴格控制。行政行為也必須遵循正當?shù)某绦?，任何非程序的行政行為應歸于無效。稅收競爭多為政府行為，各級政府進行的惡性稅收競爭，主要是源自于不遵守法律的規(guī)定，不依法行事，濫用稅收的立法權。盡管我國對于稅收競爭有一定的法律作為依據(jù)（如《稅收征管法》），但仍存在法律缺失的情況，執(zhí)法力度不強，受行政干預的程度過多等等，這也是現(xiàn)今政府間稅收競爭走向惡性方向的主要原因之一。故我國應盡快完善稅收法制，加大執(zhí)法力度，嚴格限制政府的行政干預行為，做到依法治稅，從嚴治稅，從源頭上遏制有害稅收競爭的產(chǎn)生。