專家學(xué)者：稅收征收管理法（修訂草案）有四大進步

2015年1月5日，國務(wù)院法制辦向社會發(fā)布《中華人民共和國稅收征收管理法（修訂草案）》，并向社會征求意見。針對法制建設(shè)進程中的這件大事，由著名財稅法專家劉隆亨召集、北京大學(xué)稅法研究中心主辦的研討會不久前在北京大學(xué)舉行。與會專家學(xué)者既對《中華人民共和國稅收征收管理法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱草案文本）進行了總評價，又對草案文本逐章逐條進行了推敲。他們認(rèn)為，此草案文本具有以下四個方面的進步性。

有利于國家稅收治理能力現(xiàn)代化的提升。歷時14年的稅收征管法在新時期、新形勢下需要加以修改完善。從整體看，草案文本從理念到制度均體現(xiàn)了維護納稅人權(quán)利的努力。從細節(jié)看，草案文本不僅涉及實體法問題，也涉及征稅程序法問題。在保護納稅人權(quán)利的同時，提高了稅務(wù)機關(guān)獲取信息和征繳稅款的能力，有利于促進國家稅收服務(wù)和管理能力的現(xiàn)代化。在草案文本第一條就明確地提出了規(guī)范征納行為，促進國家稅收治理現(xiàn)代化，其他各章也都在一定程度上體現(xiàn)了這個基本思想。

有利于納稅人權(quán)利保護體系的完善。在稅收征納雙方的法律關(guān)系中，納稅方始終屬于弱群體，因此保護和完善納稅人的權(quán)益至關(guān)重要。草案文本規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)按照法定程序?qū)嵤┒愂照鞴?，不得侵害納稅人合法權(quán)益。完善延期、分期繳稅制度，將延期繳納稅款審批權(quán)放到縣以上稅務(wù)機關(guān)，對補繳稅款能力不足的納稅人引入分期繳稅制度，新增修正申報制度。同時，降低對納稅人的處罰標(biāo)準(zhǔn)，減小行政處罰裁量權(quán)，將現(xiàn)行征管法多數(shù)涉及罰款的條款由“百分之五十以上五倍以下”改為“百分之五十以上三倍以下”，并視情節(jié)從輕、減輕或者免予處罰。此外，草案文本引進和解、調(diào)解制度，這可以在實際稅收爭議中促進糾紛的快速解決，從而有利于保護納稅人的權(quán)益。

有利于促進稅收法定原則和依法治稅的實現(xiàn)。稅收法定主義或稅收法定原則的原意是：政府征稅必須基于法律的規(guī)定，而且只有法律的規(guī)定才是征稅的惟一根據(jù)。它要求稅種的開征、課稅對象、課稅標(biāo)準(zhǔn)(計稅依據(jù))、稅率、稅收減免、征稅程序、稅務(wù)爭議等基本要素，都要由法律來規(guī)定。并且，還要求對稅法的解釋從嚴(yán)、不得擴大、不得類推適用。這種對政府征稅權(quán)力的約束、限制和監(jiān)督在稅收征納關(guān)系中很重要。稅收法定原則還有另一個方面，那就是納稅人也要重視依法納稅。草案文本在第一條開明宗義地指出：根據(jù)憲法制定本法，以及在第三條明確：國家稅收的基本制度由法律規(guī)定。稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；全國人民代表大會及其常務(wù)委員會決定授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，以及稅務(wù)主管部門也可以出臺具體的稅法解釋和具體的稅法實施細則。這種“授權(quán)”和“具體解釋和具體細則”是在我國長期的稅制改革和稅制立法的實踐中形成的經(jīng)驗和總結(jié)。草案文本一方面規(guī)定了保障國家稅收收入，包含依法納稅、依率計征、依法確定稅額、依法稅務(wù)檢查和追征；另一方面規(guī)定了保護納稅人的合法權(quán)益，包含納稅人依法進行稅務(wù)登記、依法進行納稅申報。這種稅收法定原則和依法治稅的結(jié)合，符合我國憲法和立法法，尊重和保障納稅人基本權(quán)利的精神，符合建設(shè)法治中國的發(fā)展趨勢，也符合市場經(jīng)濟對稅法的權(quán)威性與穩(wěn)定性的客觀需要，對保障公民財產(chǎn)權(quán)益、維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定、促進收入公平分配具有不可替代的重要意義。

有利于全面提高稅收征管工作科技化、信息化的建設(shè)和水平。當(dāng)前，我國稅務(wù)機關(guān)信息采集和利用能力比較弱，為此，草案文本在“稅務(wù)登記”一章中，明確了納稅人識別號制度的法律地位。現(xiàn)行稅收征管法主要針對企業(yè)法人或社會組織的納稅人識別號，而草案文本要求納稅人包括自然人納稅識別號在內(nèi)的實現(xiàn)社會全覆蓋，并要求規(guī)定，納稅人簽訂合同、協(xié)議，繳納社會保險費，不動產(chǎn)登記以及辦理其他涉稅事項時，應(yīng)當(dāng)使用納稅人識別號，這對實現(xiàn)稅收征管公平、公正原則，特別是解決收入高低分配不公平有很大幫助。這是稅收征管法的一大突破；草案文本還專設(shè)“信息披露”一章，明確第三方向稅務(wù)機關(guān)提交涉稅信息的義務(wù)和責(zé)任，明確銀行和其他金融機構(gòu)的信息報送義務(wù)，強化政府職能部門的信息提交協(xié)作制度，規(guī)定稅務(wù)機關(guān)對涉稅信息的保密義務(wù)，這很有必要。它標(biāo)志著我國加強以稅務(wù)機關(guān)為中心的涉稅信息的平臺建設(shè)邁向法治化走出了堅實的一步。

與會專家學(xué)者還認(rèn)為，草案文本雖然進步性大，但離正式法律文本的要求還有差距，比如，對稅收領(lǐng)域抽象行政行為規(guī)范不夠；草案文本各章之間、各條文之間的立法結(jié)構(gòu)應(yīng)是征管程序科學(xué)性、規(guī)律性的表現(xiàn)，但目前結(jié)構(gòu)和語言存在一定欠缺；草案文本在法律邏輯和法律語言表達上還存在可商榷之處；一些技術(shù)性手段也需要在征管法實施條例中加以明確。

與會專家學(xué)者還建議把“提高或增強稅收征管能力”放在重要地位并鮮明地提出來，因為推進稅收治理現(xiàn)代化，從來就是與增強和提高稅收征管能力緊密聯(lián)系在一起的?，F(xiàn)在稅收面臨的新形勢不是要增加企業(yè)和居民的負擔(dān)，而是要把應(yīng)該收的稅收上來，這就要靠提高稅收征管的能力和水平。

來自國務(wù)院法制辦、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會、清華大學(xué)法學(xué)院、中國人民大學(xué)法學(xué)院、中國社科院法學(xué)所、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院的20余名專家學(xué)者參加了本次研討會。