3號文件如果能夠真正落實(shí)下來，對違反規(guī)則者嚴(yán)厲處罰，那么，中國的土地使用效率就會提高
新年伊始，國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（以下簡稱為3號文件）。通知強(qiáng)調(diào)，為了切實(shí)保護(hù)耕地，就得大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、土地利用效率高、符合中國國情的土地利用新路子。文件認(rèn)為，節(jié)約集約用地是民族生存的根基，是國家長遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是中國必須長期堅(jiān)持的一條根本方針。3號文件將對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生巨大影響。
提高土地使用效率刻不容緩
可以說，土地與銀行信貸是房地產(chǎn)市場發(fā)展與繁榮的核心。特別是在土地公有及銀行信貸政府嚴(yán)格管制的情況下的中國，土地與銀行信貸政策對房地產(chǎn)市場的重要性更為明顯。所以，近幾年來，對內(nèi)地房地產(chǎn)市場的調(diào)控一直都是在土地與銀行信貸管理上。但是，由于對土地與銀行信貸管理的理解不同，出臺的政策也有所不同，達(dá)到的效果自然差距很大。比如，銀行的信貸政策直到2007年下半年才觸及問題的核心所在（即對投資與消費(fèi)進(jìn)行區(qū)分，在此基礎(chǔ)上采取不同的價(jià)格）。對于土地，盡管這幾年來，政府出臺的政策不少，但實(shí)際存在的問題與政策要求仍然差距很大。3號文件的出臺就是要縮小這種差距。
3號文件的重點(diǎn)與新意表現(xiàn)為三個方面：一是如何提高土地使用效率；二是對閑置土地采取嚴(yán)格處罰政策；三是對違規(guī)用地禁止銀行金融支持。
3號文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了土地的使用效率問題，并出臺相關(guān)規(guī)定來保證土地使用效率提高。事實(shí)上，任何國家的土地都是既定的，它不能多，也不會少。因此，如何更有效率地使用既有土地，是每個國家經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的根本所在。這幾年不少人一直在說，房價(jià)上漲是由于住房供應(yīng)過少，因此，政府就得拍賣更多土地來建造住房，增加供給，以此來調(diào)整房價(jià)。但土地供給增加了，住房價(jià)格卻越來越高。也就是說，這幾年土地供應(yīng)的快速增長，沒有解決房價(jià)快速上漲問題，房價(jià)上漲速度反而更快了。為什么？一是土地使用效率問題，即不少拍賣出去的土地并沒有生產(chǎn)出可出售的住房。二是對住房的界定問題。如果住房是投資品，而且這個房地產(chǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)又有政府隱性擔(dān)保，加之銀行低利率政策及信貸便利，豈能不吸引人進(jìn)入房地產(chǎn)市場投資？這時(shí)，對住房投資需求是無限的，有效供給根本就無法滿足這種投資需求，房價(jià)豈能不漲？
在中國，深圳應(yīng)該是規(guī)劃比較好、土地使用效率較高的地方，但與香港相比仍然差距很大。香港的土地開發(fā)了一百多年，僅用去了22%，但深圳的土地如果按目前開發(fā)進(jìn)度，五年后就沒有了。再看看北京，盡管北京的土地是上海的6倍，但能夠產(chǎn)出上海房地產(chǎn)產(chǎn)值的6倍嗎？北京的情況如此，其他二線以下城市土地使用效率就更低了。因此，3號文件的出臺對內(nèi)地土地使用效率的提高是十分重要的。既然要集約型用地，提高土地使用的效率，那么，未來各個城市土地拍賣就得采取嚴(yán)格措施，做好土地使用長期規(guī)劃。
土地自然增值收益應(yīng)歸國家
提高土地使用效率應(yīng)該注意以下幾個問題：一是土地產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，二是土地溢價(jià)如何來分配。
中國目前有兩種土地所有權(quán)：國家土地與集體土地。國家土地所有權(quán)表面上是土地公有制，但土地的產(chǎn)權(quán)界定在國家身上，這就面臨著公有產(chǎn)權(quán)虛擬性問題。因?yàn)�，國家并不是一個具體的產(chǎn)權(quán)主體，而是必須通過一級級政府機(jī)構(gòu)中的人來行使公有產(chǎn)權(quán)。這樣就必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)運(yùn)作中嚴(yán)重的委托代理問題。在這種情況下，土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的成本與收益就無法體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)所有者身上；反之，土地運(yùn)作代理人則能夠通過手上的權(quán)力，把土地運(yùn)作收益地方化、單位化甚至個人化。目前，中國土地市場腐敗、土地財(cái)富掠奪、小產(chǎn)權(quán)房等問題，無不源于這種土地所有權(quán)委托代理問題。可以說，中國的土地問題如果不能夠從這根子上入手，要讓中國土地資源有效配置是不容易的。
此外，作為一種國際慣例，無論是土地公有制還是私有制，地盡其利、地利共享是現(xiàn)代文明社會政府基本的政策目標(biāo)。即使是土地私有制國家，如果私人違反國家賦予土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之社會目的，或較有私人用途價(jià)值更高的公共目的需要時(shí)，國家將行使最高支配權(quán)利，對私人土地所有權(quán)進(jìn)行限制，使土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益及社會職能，達(dá)到社會公平公正的理想。也就是說，土地在國家支配權(quán)下，民眾自由管理、使用、收益、處理其土地所有權(quán)，這是土地完全所有權(quán)的性質(zhì)。但是，土地價(jià)值與個人不動產(chǎn)、投資環(huán)境改善和反映社會整體價(jià)值具有不可分離性，為了顧及社會公平性原則，對于非個人投資努力而來的土地增值部分，應(yīng)以賦稅手段收歸國有。
也就是說，按照國際慣例，即使是在土地私有制國家，土地溢價(jià)可以分為個人或企業(yè)改善增值部分及自然增值部分。對于前者，由于是個人或企業(yè)投資，增值部分自然歸投資者所有。但對于后者，這一部分的土地溢價(jià)是非資本利得，其溢價(jià)不應(yīng)該歸個人或企業(yè)所有，而是要?dú)w國家所有。
土地稅收制度缺陷是房地產(chǎn)業(yè)混亂之源
就目前中國的土地市場來看，由于相關(guān)稅收制度不健全，過高的土地溢價(jià)導(dǎo)致內(nèi)地土地市場投機(jī)炒作嚴(yán)重。可以說，中國的土地稅收制度存在嚴(yán)重缺陷，這是中國房地產(chǎn)市場秩序混亂的根源。3號文件就是要對此進(jìn)行調(diào)整，但這仍不夠。
政府對內(nèi)地土地的管理，不僅在于如何保證土地使用效率，更重要是通過有效的土地稅收制度，把不是靠個人或企業(yè)努力所獲得的溢價(jià)收歸國家。不少人一直在強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場的國際慣例，但為什么在這一點(diǎn)上不按國際慣例行事呢？在土地私有情況下，自然的土地溢價(jià)都能夠收回國有，那么，在土地公有制情況下，為什么就沒有一種有效的稅收制度讓土地及不動產(chǎn)的自然溢價(jià)為國家所有呢？這就是我們的土地稅收制度不足了。
當(dāng)然，在3號文件中，也要求了各地政府嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。比如，土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅(jiān)決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲備等途徑及時(shí)處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。這些規(guī)定無論對土地炒作、囤地的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都將產(chǎn)生重大影響。目前，關(guān)鍵是如何讓這些政策落實(shí)，不讓這些政策被地方政府化解。大家可能記得，2004年所謂的“8？31”大限，不僅沒有保證土地公平公正的合理交易，反而成了各地政府大量低價(jià)格出讓土地的契機(jī)。
從對閑置土地的處罰規(guī)定上，我們看到了政府對房地產(chǎn)市場整頓的決心。在目前內(nèi)地房地產(chǎn)市場存在許多制度規(guī)則缺陷的情況下，盡管房地產(chǎn)開發(fā)商一直在利用這些缺陷大獲其利，但政府也在不斷對政策進(jìn)行修改與完善。因此，內(nèi)地房地產(chǎn)市場回歸理性只是時(shí)間問題。
總之，3號文件對房地產(chǎn)市場的影響會很大，問題是這個文件如何落實(shí)與實(shí)行。如果這個文件能夠真正落實(shí)下來，對違反規(guī)則者嚴(yán)厲處罰，那么，中國的土地使用效率就會提高，內(nèi)地房地產(chǎn)市場也會出現(xiàn)大的改觀。
