摘要：為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、調(diào)動(dòng)地方政府積極性、緩解中央財(cái)政壓力、有效落實(shí)積極財(cái)政政策，應(yīng)當(dāng)適時(shí)賦予地方政府發(fā)債權(quán)。但是，如何在發(fā)揮地方政府債券最大效益的同時(shí)，正確認(rèn)識(shí)發(fā)行地方政府債券可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，是我們必需要考慮的重要問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：地方政府；債券；風(fēng)險(xiǎn)防范

　　2009年2月17日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽(tīng)取了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)。財(cái)政部3月17日表示，我國(guó)將首次在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。這次發(fā)行的地方政府債券是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的可流通記賬式債券。債券期限為3年，利息按年支付，利率通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)確定。雖然目前由財(cái)政部“代發(fā)”的地方政府債券從某種程度上來(lái)說(shuō)，還不是完整意義上的地方政府債券，但這意味著地方政府第一次在政治和法律層面獲得了一個(gè)責(zé)任主體“舉債”的權(quán)利，這對(duì)地方公債的發(fā)展和完善有著深遠(yuǎn)的意義。此次中央代發(fā)地方債不僅僅是為地方提供資金配套的一個(gè)臨時(shí)性措施，更多的是一個(gè)地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配改革積極的信號(hào)。

　　地方政府債券，就是以地方政府為主體發(fā)行的債券，通常可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍纱箢?lèi)。一般責(zé)任債券是以地方政府征稅能力為擔(dān)保發(fā)行的公債；收益?zhèn)且哉Y助項(xiàng)目的收益為擔(dān)保而發(fā)行的公債。地方政府債券一般具有信用較好、融資成本低的特點(diǎn)。適時(shí)開(kāi)放地方政府發(fā)債的限制，既是在經(jīng)濟(jì)起飛階段發(fā)揮地方政府積極作用的必要舉措，也是為地方財(cái)政資金提供必要的補(bǔ)充渠道，緩解當(dāng)前地方政府在推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品提供資金方而壓力的重要手段。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)峻的背景下，抓緊時(shí)間推動(dòng)地方政府發(fā)債，也是理順中央政府財(cái)權(quán)與事權(quán)分配格局，深化財(cái)政管理體制改革，強(qiáng)化預(yù)算硬約束的戰(zhàn)略舉措。然而地方政府債券的發(fā)行也存在一定風(fēng)險(xiǎn)，必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，不僅是使地方政府債券能夠順利發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的基本保證。

　　1 發(fā)行地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)

　　1.1 信用風(fēng)險(xiǎn)

　　信用風(fēng)險(xiǎn)是指公債發(fā)行主體不履行還本付息義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債一般被稱(chēng)為“金邊債券”，其發(fā)行主體是中央政府，是以政府的信譽(yù)作為保證的，因而國(guó)債基本上是沒(méi)有信用風(fēng)險(xiǎn)的。而地方政府發(fā)行的債券被稱(chēng)為“銀邊證券”，其發(fā)行主體主體一般為地方政府，其信用度也很高，一般不會(huì)出現(xiàn)無(wú)人購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣也存在著一定程度上信用風(fēng)險(xiǎn)。世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、國(guó)家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)并采取了有效措施，也不能在絕對(duì)意義上消除風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收人不足是地方政府發(fā)行債券的重要原因之一，以這樣的財(cái)政收人擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險(xiǎn)的。目前我國(guó)地方政府沒(méi)有根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過(guò)調(diào)整稅種、稅率拓寬財(cái)源，這必然會(huì)影響地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財(cái)源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.2 宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)

　　主要是指由于地方政府債券的管理及其相關(guān)政策的不當(dāng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行所造成的不確定性影響。從具體表現(xiàn)來(lái)看，地方政府債券的主要風(fēng)險(xiǎn)有：(1)地方政府債券的擠出效應(yīng)。政府通過(guò)大規(guī)模發(fā)行地方政府債券向社會(huì)借款，導(dǎo)致政府在資金需求上和民間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生擠出效應(yīng)。(2)地方政府債券的貨幣化可能引發(fā)通貨膨脹效應(yīng)。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動(dòng)，貨幣流動(dòng)性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。(3)地方政府債券的發(fā)行導(dǎo)致市場(chǎng)利率的上升和投資的減少。發(fā)行地方政府債券，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加，抬高金融市場(chǎng)的利率，從而提高企業(yè)的生產(chǎn)升本，相對(duì)降低了企業(yè)投資收益率。于是企業(yè)的投資意愿受到抑制，導(dǎo)致投資規(guī)?？s減，使資本出于一種較低的均衡水平，總需求量下降。

　　1.3 道德風(fēng)險(xiǎn)

　　在目前地方長(zhǎng)官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且一些新官上任都要燒“三把火”。地方政府負(fù)責(zé)人有可能為了滿足自己任期內(nèi)政績(jī)的需要，大搞政績(jī)和形象工程，即在短期之內(nèi)獲取政績(jī)。而將還款責(zé)任延續(xù)給后人，而且很有可能會(huì)出現(xiàn)為了短期效益而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過(guò)盲目的GDP擴(kuò)張，來(lái)提前攫取社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后勁，制造一大堆腐敗工程。

　　2 地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

　　(1)嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模。地方政府發(fā)債的規(guī)模必須納入舉債規(guī)模的整體預(yù)算和國(guó)家整體投資規(guī)模中，國(guó)家總體的舉債總量需要由中央政府做決定。同時(shí)地方政府債券的審批權(quán)應(yīng)屬于中央政府。建議成立地方政府債券審核委員會(huì)，作為地方政府發(fā)債的審核機(jī)構(gòu)。這樣會(huì)避免各地區(qū)“各自為債”可能帶來(lái)債務(wù)總規(guī)模過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　(2)加強(qiáng)地方政府債券資金使用管理。地方政府債券不是解救債務(wù)危機(jī)的靈丹妙藥。通過(guò)發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資可以解決緩解地方政府一時(shí)的財(cái)務(wù)壓力，但是借錢(qián)消費(fèi)可能引發(fā)跨代融資的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。我國(guó)許多地方政府多處于財(cái)政赤字狀態(tài)，從根本上缺乏大規(guī)模推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金支持能力。現(xiàn)階段地方發(fā)債后募集的資金，應(yīng)將用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程，以及民生項(xiàng)目。提供配套資金，靠投資拉動(dòng)內(nèi)需。

　　(3)建立科學(xué)的地方官員的考核標(biāo)準(zhǔn)和健全的監(jiān)督體制。地方有權(quán)發(fā)行債券以后。為了保障地方政府債券的安全行，必須進(jìn)一步深化行政體制改革，建立嚴(yán)格科學(xué)的官員任期考核制度，認(rèn)真核實(shí)地方政府官員任期內(nèi)的債務(wù)情況，以防止道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)財(cái)政部門(mén)要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，通過(guò)有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過(guò)程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計(jì)劃規(guī)模。

　　(4)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政等部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及負(fù)債的償還能力等進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)價(jià)。強(qiáng)化政府性投融資機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，切實(shí)規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府及其債券產(chǎn)品進(jìn)行跟蹤評(píng)級(jí)。

　　(5)建立完善的地方債信息披露制度。地方政府債券信息的披露是各項(xiàng)債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)，實(shí)踐證明，信息披露越薄弱，起造成的損失會(huì)越大。雖然信息公開(kāi)披露可能給地方政府者帶來(lái)一定的外在壓力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，他卻可以幫助政府的決策者避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。地方政府債券信息披露制度對(duì)地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還為中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，廣大進(jìn)行人民監(jiān)督提供了前提。發(fā)行公開(kāi)原則是政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一，建立完善的地方宅信息披露制度使能使投資者及時(shí)了解地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)大小，激勵(lì)他們加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督。

　　(6)建立完善地方政府債券市場(chǎng)的外部環(huán)境。發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)是一個(gè)規(guī)范的公債市場(chǎng)不可或缺的外部環(huán)境。所以應(yīng)大力發(fā)展資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)建設(shè)：首先要加強(qiáng)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)和流通市場(chǎng)的建設(shè)；其次要發(fā)展市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，使其為地方公債的發(fā)行、承銷(xiāo)、流通等提供全方位的服務(wù)，平且能夠?qū)Φ胤秸畟M(jìn)行有效的市場(chǎng)約束和監(jiān)督；最后，為了提高發(fā)債的信譽(yù)度，轉(zhuǎn)移地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮由保險(xiǎn)公司進(jìn)行擔(dān)?；蚱渌姆绞椒婪讹L(fēng)險(xiǎn)。