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論文關(guān)鍵詞:政府非稅收管理 財(cái)政收入 國民收入分配
論文摘要:政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分.是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式,在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理,是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容之一,同時也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序,從源頭上防治腐敗的重要舉措。
政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分,是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式。在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理,是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容之一,同時也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序,從源頭上防治腐敗的重要舉措。但改革至今,尚未形成一套規(guī)范化的管理體制,文章擬結(jié)合工作實(shí)踐,就進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理提出粗淺見解。
一、政府非稅收入的歷史沿革和特點(diǎn)
加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理,必須對政府非稅收入本身的歷史和特點(diǎn)進(jìn)行研究。只有掌握了政府非稅收入的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)和管理要求,才能正確地加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理。
(一)政府非稅收入的歷史沿革
政府非稅收入的概念和范圍在《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號)中已經(jīng)有了明確界定,這里不再贅述。政府非稅收入概念源起于預(yù)算外資金概念,預(yù)算外資金最初泛指各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項(xiàng)收人、主管部門集中收入等,因?yàn)楣芾磔^為松散,多數(shù)未納入預(yù)算管理甚至未納入財(cái)政管理,故名之“預(yù)算外資金”。隨著改革的推進(jìn),管理的加強(qiáng),部分行政事業(yè)性收費(fèi)納入了預(yù)算管理。捐贈收入、彩票公益金、國有資產(chǎn)和國有資源有償使用收入等也涵蓋納入財(cái)政管理的范圍。預(yù)算外資金的概念漸漸不能適應(yīng)改革的需要,政府非稅收入概念應(yīng)運(yùn)而生。政府非稅收人概念及其范疇的提出,是深化改革的結(jié)果。標(biāo)志著我國在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收人機(jī)制上向其邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預(yù)算外資金相比,不簡單是范圍的擴(kuò)展,管理方式的改變,而是一個質(zhì)的飛躍。政府非稅收入與稅收并列,這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度,提高了政府非稅收入的重要性。
(二)政府非稅收入的特點(diǎn)
政府非稅收人是指除稅收以外,巾各級政府、周家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金,是政府財(cái)政收人的重要組成部分,是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。
相對于稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性來說,政府非稅收入具有靈活性、補(bǔ)償性、專用性、不穩(wěn)定性、非普遍性和自主性等特點(diǎn)。
靈活性:靈活性是指政府非稅收入在實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政職能上具有方便、靈活的特點(diǎn)。補(bǔ)償性:按照公共財(cái)政理論,社會需要分為純公共需要和準(zhǔn)公共需要,純公共需要由政府通過稅收全部滿足,社會準(zhǔn)公共需要則只能由政府稅收部分滿足,不足的部分則要收取一定補(bǔ)償費(fèi)用,這就是政府非稅收入的由來。專用性:政府非稅收入是政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)取得的收入,帶有一定的補(bǔ)償性。不穩(wěn)定性:稅收具有固定的稅率、征收范圍,調(diào)整變動一般較小。非普遍性:政府非稅收入的普遍性,是指征收政府非稅收入不帶有普遍性,只是向需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群征收政府非稅收入,而不需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群則不需要繳納政府非稅收入。自主性:府非稅收入的自主性包括兩個方面:一是地方政府設(shè)立的自主性;二是繳納的自主性。
由于政府非稅收入內(nèi)容廣泛,性質(zhì)不完全相同,歸納的特點(diǎn),對于政府非稅收入主體是適用的,但不一定完全適用于每一項(xiàng)政府非稅收入。充分認(rèn)識和深刻領(lǐng)會政府非稅收人的特點(diǎn),對于加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理,提高政府非稅收入使用效益,具有積極的指導(dǎo)作用。
二、政府非稅收入管理改革的進(jìn)展情況
政府非稅收入管理改革是對預(yù)算外資金管理改革的深化和拓展,同時也對改革提出了更高的要求。2004年,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[20o4153號),正式吹響了政府非稅收入管理改革的號角?!锻ㄖ返南掳l(fā),對政府非稅收人管理改革起到了很大的促進(jìn)作用,進(jìn)一步明確了政府非稅收入管理范圍,確定了大的指導(dǎo)方針。從地方到中央,對于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強(qiáng)。制定了一系列政策,采取了一些有效措施,對于強(qiáng)化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財(cái)政部門都陸續(xù)成立了政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu),為加強(qiáng)政府非稅收人管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收人管理法規(guī)和文件,為全國性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收人納入部門預(yù)算編制范圍,通過編制綜合財(cái)政預(yù)算,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的統(tǒng)籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度,加大了政府非稅收人的監(jiān)督管理。五是強(qiáng)化征管措施,加強(qiáng)了征收管理。實(shí)行了收繳分離制度,有效地杜絕了執(zhí)收環(huán)節(jié)截留坐支行為的發(fā)生。改革推行幾年來,取得了一定的成績,但也存在不足。主要表現(xiàn)為,改革尚沒有形成一套完整的理論,沒有統(tǒng)一同定的管理模式,政府非稅收入管理水平參差不齊,認(rèn)識不一,很多地方還停留在預(yù)算外資金管理的觀念和模式上。離規(guī)范化、科學(xué)化的要求還有很大的差距。
三、政府非稅收入管理中存在的主要問題及原因分析
(一)當(dāng)前政府非稅收入管理存在的主要問題
結(jié)合管理實(shí)踐,筆者認(rèn)為,當(dāng)前政府非稅收入管理中存在的主要問題有三:一是法律依據(jù)不足。政府非稅收入管理缺乏全國性的法律、法規(guī),在實(shí)踐中沒有具體的法律法規(guī)可以依據(jù)執(zhí)行,加強(qiáng)政府非稅收入管理經(jīng)常要到處尋找法律依據(jù),出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。二是機(jī)構(gòu)職能不明。政府非稅收入改革起源于地方,很多地方為加強(qiáng)管理成立了專職管理機(jī)構(gòu)。地方成立機(jī)構(gòu)本無可厚非,但財(cái)政體制基本是垂直對口管理,由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,地方設(shè)置在前,導(dǎo)致下級和上級機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一.上下級不對口,造成管理關(guān)系不順暢。三是管理體制落后。目前政府非稅收入管理的各個環(huán)節(jié)包括設(shè)立管理、征收管理、資金管理、支出管理等仍然基本沿襲原來預(yù)算外資金管理的模式和體制,沒有隨著政府非稅收入管理的提升麗完善,存在分散、脫節(jié)現(xiàn)象。
(二)主要原因分析
改革推行這么多年,依然存在上述問題不得不引人深思,造成這種局面的原因是多方面的,主要原因是改革的推動力不足:改革的推動力主要來自以下幾個方面:一是黨委政府的重視;二是職能部門的工作;三是社會各界的輿論。三者中以黨委政府的推動力為首,起著決定性的作用,其次是職能部門的工作,再次是社會各界的輿論推動。三者之間既可以相互制約,也可以相互促進(jìn)。改革的阻力主要來自一些既得利益部門的反對,任何一項(xiàng)改革都會引起利益的重新劃分。一些既得利益者當(dāng)然不會輕易放棄自己的既得利益,會想方設(shè)法阻撓改革的進(jìn)行。推動力與阻力的對比程度決定著改革的進(jìn)程。
四、加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理的幾點(diǎn)建議
根據(jù)政府非稅收入的特點(diǎn),結(jié)合政府非稅收人管理中存在的問題,加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理,積極推進(jìn)政府非稅收入管理改革,應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作。
(一)加大宣傳力度.營造良好氛圍
改革要以輿論為導(dǎo)向,通過輿論宣傳,提高社會各界對政府非稅收人管理重要性的認(rèn)識,爭取得到黨委政府的重視和社會各界的支持。統(tǒng)一思想,形成改革的合力,減少改革的阻力。
(二)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè),組建專業(yè)化管理隊(duì)伍
對政府非稅收入實(shí)施專門管理是加強(qiáng)政府非稅收入管理的需要,也是社會化分工發(fā)展的客觀要求。按照整合資源、職能統(tǒng)一的原則,中央、省應(yīng)組建政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu),整合各項(xiàng)管理職能,做到機(jī)構(gòu)和職能相對應(yīng),并對下級管理機(jī)構(gòu)提出明確要求。從而理順管理關(guān)系,強(qiáng)化管理職能。做到上下暢通,規(guī)范高效。
(三)加強(qiáng)法制建設(shè)。做到有法可依
建議盡快出臺全國性的政府非稅收入管理法律、法規(guī),明確政府非稅收入概念、性質(zhì)、范圍、管理原則、管理機(jī)構(gòu)、管理辦法等,以形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度在內(nèi)的科學(xué)管理體系。用以指導(dǎo)、約束政府非稅收入管理行為。提高政府非稅收入管理的規(guī)范化水平。做到依法管理,規(guī)范管理。
(四)強(qiáng)化各項(xiàng)管理措施.提高政府非稅收入質(zhì)量
加強(qiáng)票據(jù)管理,實(shí)現(xiàn)以票控費(fèi);加強(qiáng)征收管理,做到依法征收,應(yīng)收盡收;加強(qiáng)稽查監(jiān)督,做到以查促管;推行收繳分離,實(shí)行源頭控制;利用現(xiàn)代信息技術(shù),推行網(wǎng)絡(luò)征繳,實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管,實(shí)時監(jiān)管;實(shí)行綜合預(yù)算,國庫集中支付,實(shí)現(xiàn)“收支脫鉤”,提高資金使用效益。通過各項(xiàng)管理措施,規(guī)范政府非稅收人管理行為,充分發(fā)揮政府非稅收入的最大效益。
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