【摘要】文章從稅收法律、稅收計劃管理體制、人員素質(zhì)和社會環(huán)境等方面分析了我國稅收執(zhí)法風險產(chǎn)生的原因，并提出了相應的對策；同時也對構(gòu)建化解稅收執(zhí)法風險的長效機制提出了建議。

　　【關(guān)鍵詞】稅收執(zhí)法風險；成因；防范；長效機制

　　近十年來，我國稅收收入增幅超過國民經(jīng)濟增長，引起了人們的廣泛關(guān)注。與此同時，我國稅制結(jié)構(gòu)中的深層次問題不斷顯現(xiàn)，增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并、個人所得稅制度的調(diào)整都增加了我國未來稅收收入增長中的變數(shù)。隨著市場經(jīng)濟的建立和完善，納稅人的維權(quán)意識不斷增強，各種名目的稅收籌劃方興未艾，最終都會沖擊稅收收入的增長。網(wǎng)絡經(jīng)濟、地下經(jīng)濟的迅速興起也對政府部門的稅收征管水平提出了挑戰(zhàn)。因此，國家稅收風險的存在成為不可回避的現(xiàn)實。而其中，執(zhí)法風險作為一個重要的組成部分，需要引起更多的關(guān)注。

　　稅收執(zhí)法風險主要是指在稅收執(zhí)法過程中，因為執(zhí)法主體的作為（主要指不當）和不作為可能使稅收管理職能失效以及對執(zhí)法主體和執(zhí)法人員本身造成損害的各種不利后果或不利影響。

　　一、稅收執(zhí)法風險的成因分析

　　（一）稅收執(zhí)法的法律依據(jù)不完備，給執(zhí)法帶來風險

　　1.稅收法律級次偏低，權(quán)威性較差

　　我國《立法法》規(guī)定，稅收立法權(quán)不屬于法律絕對保留的事項。也就是說，國家立法機關(guān)雖然擁有專屬的立法權(quán)，但在特定情況下可以授權(quán)行政機關(guān)立法。

　　目前由全國人大或其常委會制定的稅法只有三部（企業(yè)所得稅法、個人所得稅法、稅收征管法），其余均為國務院制定的行政法規(guī)及其主管部門——財政部或國家稅務總局制定的規(guī)章等，法律級次較低，權(quán)威性差。而且政府既是稅法的制定者，又是稅法的執(zhí)行者，政府權(quán)力在稅收領(lǐng)域過度行使，必然導致稅收立法程序簡單、稅收法律變換頻繁、稅收執(zhí)法規(guī)范性較差等問題，不能有效指導稅收征管活動。有些方面由于法規(guī)沒有具體而明確的規(guī)定，致使稅務機關(guān)在行使征稅權(quán)時的自由裁量權(quán)過大，濫用自由裁量權(quán)時有發(fā)生。這違背了稅收的法定主義原則，也加大了執(zhí)法風險。

　　2.稅收程序法有些規(guī)定過于原則，不利于操作

　　比如，征管法沒有規(guī)定對扣押、查封的商品、貨物或其他財產(chǎn)進行變價處理的期限。若稅務機關(guān)不及時進行變價處理，導致上述財產(chǎn)價值下跌，不足以抵繳稅款，由此造成的稅款缺口如由納稅人承擔，顯然會引起爭議，稅務機關(guān)不可避免地要承擔由此造成的執(zhí)法風險。

　　再比如，征管法中“個人及其所扶養(yǎng)家屬”如何理解？正確的理解應當是：納稅人的配偶以及符合下列三個條件的其他人，這三個條件是：與納稅人共同居住生活；無生活來源；由納稅人扶養(yǎng)。只要符合這三個條件，無論與納稅人是什么關(guān)系都應當作為納稅人的家屬?？墒?，對這一點，稅務機關(guān)是否有權(quán)力去界定呢？稅務機關(guān)有能力去調(diào)查納稅人的家屬關(guān)系嗎？

　　又比如，《稅收征管法》第三十八條規(guī)定：“稅務機關(guān)有根據(jù)認為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可以在規(guī)定的納稅期之前，責令限期繳納應納稅款”。那么什么是“有根據(jù)”認為呢？當理解為有一定的證據(jù)，但因為稅務機關(guān)要掌握充分的證據(jù)可能需要相當長的時間，并且稅務機關(guān)有沒有能力去掌握證據(jù)？而提前征收的目的就是為了及時防止稅款流失，如果等到收集到納稅人逃避稅款的充分證據(jù)后也就失去了提前征收的必要了。

　?。ǘ┒愂沼媱澒芾眢w制誘發(fā)執(zhí)法風險

　　稅收計劃多年來都是按照上年稅收完成數(shù)和計劃年度預計的經(jīng)濟增長速度來制定，由上級稅務局和當?shù)卣谀瓿醮_定，層層下達執(zhí)行。各級稅務機關(guān)堅持“以組織收入為中心”，追求的是完成稅收任務，向上級和當?shù)卣簧弦环轁M意的答卷。

　　在這種管理體制下，剛性的任務指標弱化了剛性的稅收執(zhí)法，實質(zhì)上形成對法律尊嚴的自我踐踏。同時，大面積的超常征收掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負擔程度，導致國家預決算失真，組織收入工作的秩序被打亂，在不利于宏觀調(diào)控的同時，稅收執(zhí)法中的不確定性也大量增加。這種不確定性主要表現(xiàn)為各種主客觀因素造成的稅務執(zhí)法作為與不作為，危及國家稅收利益及納稅人權(quán)利。

　　在實際工作中，稅務機關(guān)為了完成稅收任務，幾乎可以說是用盡各種手段，虛收、預收、濫收、混稅種、混入庫級次、空轉(zhuǎn)、引稅、賣稅、收過頭稅、寅吃卯糧等等，不一而足。倘若任務完成了，又有稅不收，還美其名曰稅收調(diào)節(jié)。從執(zhí)法者角度看，更主要的是自身承擔法律責任的風險。

　　（三）稅務執(zhí)法人員素質(zhì)不高

　　在稅收執(zhí)法過程中，依法行政是關(guān)鍵，執(zhí)法人員素質(zhì)不高將直接導致執(zhí)法風險發(fā)生。而在現(xiàn)階段，稅收執(zhí)法人員的素質(zhì)不容樂觀。

　　1.執(zhí)法風險意識亟需加強

　　由于稅收執(zhí)法機關(guān)作為執(zhí)法者兼管理者的強勢地位客觀存在，一些納稅人不愿和稅收執(zhí)法人員“較真”，使執(zhí)法人員沒有切實感受到稅收執(zhí)法風險的壓力，一定程度上還存在“權(quán)治”思想。

　　2.執(zhí)法業(yè)務水平有待提高

　　影響業(yè)務水平的因素有兩個：執(zhí)法人員自身水平的高低和執(zhí)法的難易程度。目前，稅務人員水平參差不齊，整體素質(zhì)不高，綜合性管理人才和高級專業(yè)人才尤其欠缺。人員自身水平不高，直接制約著業(yè)務水平的提升。同時，由于稅收執(zhí)法的依據(jù)散見于復雜的稅收實體法和程序法中，行政規(guī)范性文件大量存在并不斷修訂更新，稅收執(zhí)法人員難以全面、準確把握，規(guī)范執(zhí)法難度較大，以致執(zhí)法業(yè)務水平受到影響。

　　3.執(zhí)法道德水平需要進一步提高

　　有的人員工作態(tài)度不認真，草率行事；有的執(zhí)法人員法治意識淡薄，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，以權(quán)代法，出現(xiàn)瀆職行為或腐敗現(xiàn)象，嚴重損害了稅法尊嚴，無法保證稅收公平、公正、正確，從而埋下風險隱患。

　?。ㄋ模┩獠凯h(huán)境存在諸多不和諧因素

　　1.稅收執(zhí)法受到地方政府的干涉

　　有些地方基層政府由于地方利益驅(qū)動（如為了招商引資、搞活地方經(jīng)濟等），私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預稅收執(zhí)法。

　　2.稅收立法與我國法律體系之間不協(xié)調(diào)

　　稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關(guān)部門協(xié)稅護稅意識不強，影響了稅收法的實施效力，容易形成執(zhí)法風險。

　　二、防范稅收執(zhí)法風險的對策

　　（一）建立健全稅收法律體系，保證稅收執(zhí)法依據(jù)的可靠性

　　1.規(guī)范稅收立法，建立符合國情的稅收立法框架

　　協(xié)調(diào)完備的稅收立法是依法治稅之本，它不但決定稅法的形式，也決定稅法的本質(zhì)。要以《立法法》為依據(jù)，借鑒國外立法的有益經(jīng)驗，完善稅收立法，建立以稅收基本法為主導、稅收實體法和程序法并重的立法框架，解決稅收實體法法律級次偏低的問題。

　　2.增強立法的系統(tǒng)化和規(guī)范化

　　提高稅收立法質(zhì)量，增強系統(tǒng)性；法規(guī)明確具體，強化可操作性，并且注意法規(guī)之間的相互銜接。

　　（二）完善稅收計劃管理體制

　　科學組織稅收計劃管理，建立科學的稅收指標考核體系。

　　首先，必須深化對稅收與經(jīng)濟相互關(guān)系的認識，做好經(jīng)濟稅源調(diào)查與分析，制定合理的稅收計劃。其次，在稅收計劃管理工作中強化比例原則，并運用法學和經(jīng)濟學等相關(guān)理論對其進行科學量化。其中，比例原則又稱“過度禁止原則”，是指執(zhí)法主體在行使權(quán)力時，要在保護與平衡的意義上，斟酌國家與公民利益的失衡度。如果稅收計劃易使稅收執(zhí)法對納稅人造成超過征稅目的價值的侵害，則應重新審視稅收計劃和稅收指標考核體系。

　　（三）提高稅收執(zhí)法人員素質(zhì)

　　1.樹立正確的執(zhí)法理念

　　在治稅觀念上，從“收入導向型”向“法治導向型”轉(zhuǎn)變；從治稅方法上，從“整治”向“服務”轉(zhuǎn)變。堅持法律至上，克服僥幸和麻痹心理，正確處理合法行政與合理行政，自覺規(guī)范和約束自己的執(zhí)法行為。

　　2.強化專業(yè)知識學習

　　稅務人員應不斷提高業(yè)務能力和執(zhí)法水平，避免因執(zhí)法不規(guī)范、不到位或越權(quán)執(zhí)法給稅收征管工作帶來不良后果。同時應強化執(zhí)法過錯追究及對違規(guī)、違紀、違法行為相關(guān)處理規(guī)定的學習，糾正重權(quán)力輕責任、重實體輕程序的傾向，以稅收人員的高素質(zhì)確保稅收執(zhí)法的高質(zhì)量，控制和防范執(zhí)法風險。

　　3.建立健全監(jiān)督制約機制

　　建立規(guī)范的、相互制約的執(zhí)法運行機制，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，以減少、杜絕稅收執(zhí)法風險行為的發(fā)生；稅收執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部要建立比較完善的管理制度，并落到實處，防微杜漸。在日常執(zhí)法工作中，從定崗定責、設計工作流程入手，對執(zhí)法崗位實施有效的責任考核，強化日常稅收執(zhí)法監(jiān)督，從而降低執(zhí)法中的風險和不確定性。

　　（四）優(yōu)化稅收執(zhí)法環(huán)境，建立社會綜合治稅體系

　　加強稅收宣傳，力求取得社會各界對稅收執(zhí)法工作的理解與支持，減少稅收公正執(zhí)法中的干擾和阻力。完善稅收執(zhí)法部門協(xié)助機制，協(xié)調(diào)稅務部門同各級政府的行動。這也是平衡稅收執(zhí)法中多方利益關(guān)系，取得稅收博弈各方共贏的關(guān)鍵。

　　三、防范和化解稅收執(zhí)法風險的長效機制

　　從根本上講，政府和納稅人之間不是零和博弈，政府獲取的稅收未必就是納稅人的損失。政府部門稅收風險的化解，有利于國家財政實力的鞏固、公共產(chǎn)品質(zhì)量的提高和納稅人市場環(huán)境的優(yōu)化，從而最終有利于降低廣大微觀經(jīng)濟主體的納稅風險。

　　（一）建立納稅服務機制

　　發(fā)達國家稅收流失率之所以比較低，除了稅收征管體制比較健全之外，還在于他們對納稅人的服務意識比較強，稅務征管部門將良好的納稅服務看作是搞好稅收征管工作的基礎。良好的納稅服務，一是有助于納稅人準確理解稅法，從而避免納稅人無意識的稅款流失；二是為納稅人盡量提供納稅便利，降低納稅人的納稅成本，自然提高了納稅遵從度；三是維護納稅人的權(quán)利，充分尊重納稅人，以消除其抵觸情緒。

　　近年來稅務機關(guān)在保護納稅人合法權(quán)益方面做了大量工作，也取得了一些成效，但還不同程度地存在著不當行為：一是對納稅人的參與權(quán)、知情權(quán)缺乏充分尊重，稅務機關(guān)解答納稅人的咨詢還欠缺及時和準確。目前在基層征收中還普遍存在稅務機關(guān)對納稅人的隱瞞欺騙行為，比如納稅的起征點、所得稅的免稅扣除額和扣除項目都不告知納稅人。二是回避權(quán)未能得到很好的落實。三是侵犯納稅人的信賴利益保護權(quán)。比如，對納稅人的同一行為，主管稅務機關(guān)和稽查部門往往意見不一，相互矛盾，使納稅人無所適從；對于下級稅務機關(guān)的執(zhí)法行為，上級稅務機關(guān)在檢查工作時，往往以糾正錯誤為名進行“秋后算賬”，讓納稅人感到稅務機關(guān)出爾反爾，這既損害了納稅人的信賴利益，又影響了稅務機關(guān)的誠信執(zhí)法形象。

　　（二）切實提高稅款使用效率

　　稅收從其經(jīng)濟本質(zhì)來講是一種社會再分配。從法經(jīng)濟學的視角來看，稅收執(zhí)法的價值取向不僅應包含公平正義，同時也應強調(diào)效益，體現(xiàn)之一便是稅款的使用效率。

　　在政府稅收汲取能力既定的情況下，稅款的使用效率將直接或間接影響納稅人的納稅行為，影響未來稅基的變化，從而影響未來政府收入的汲取情況。因為稅款使用效率的高低直接決定著公共產(chǎn)品成本的高低，最終決定著廣大公眾對公共產(chǎn)品的需求以及他們愿意為公共產(chǎn)品支付的稅收價格。

　　稅收征管人員往往片面地理解稅收的“無償性”特征。從單個納稅人的角度來看，繳納稅款后政府并不支付對價，日后也不再歸還，似乎確實是無償?shù)?。但從納稅人整體來看，納稅人繳納了稅款必然要求政府提供同等數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品，包括基礎設施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、國防等諸多領(lǐng)域。否則，政府的合法性將受到質(zhì)疑，執(zhí)政地位將受到威脅。從這個意義上講，在現(xiàn)代社會，政府和國民都應樹立“稅收有償”的觀念。對于政府來說，堅持稅收的有償性，可以促使政府增加公共政策的透明度，提高稅款的使用效率；對于國民來講，則有利于增強納稅意識，提高納稅遵從度。這兩方面都有利于降低稅收執(zhí)法風險。

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