摘 要：三農(nóng)問題是關(guān)系國計民生的大問題，我國的現(xiàn)代化自然要求農(nóng)業(yè)也要實現(xiàn)現(xiàn)代化，8億農(nóng)民的增收問題也是關(guān)系到我國實現(xiàn)小康社會的最大障礙。全部免除農(nóng)業(yè)稅后，雖然表面上會直接減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但由于這涉及到了我國的一項基本農(nóng)業(yè)制度，廢除之后必然會引發(fā)一系列的問題，而這又有可能間接損害農(nóng)民的利益，使三農(nóng)問題更為嚴(yán)重，所以要從根本上建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制，以便對今后我國的新農(nóng)村建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，也許充分發(fā)展社會主義民主政治是治本之路。

　　關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題；農(nóng)業(yè)稅；效率

　　一、三農(nóng)問題產(chǎn)生原因及免稅后不良反應(yīng)分析

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力增長的經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)業(yè)小部門化的經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)小部門化的主要表現(xiàn)有三：一是農(nóng)業(yè)增長對整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)增長的貢獻(xiàn)不斷下降；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)總產(chǎn)出的份額不斷下降；三是農(nóng)業(yè)獲取社會生產(chǎn)所需的稀缺資源的能力不斷下降。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)在GDP中的比重大幅度下降，25年間下降了一半，目前已降到不足15％。

　　農(nóng)業(yè)小部門化說明農(nóng)業(yè)的“社會發(fā)展帶動性”已被非農(nóng)部門（特別是工業(yè)部門）所取代，農(nóng)業(yè)的附屬性增強(qiáng)，但農(nóng)業(yè)的“生存保障性”卻還沒有其它部門可以取代。事實表明，在工業(yè)化達(dá)到一定水平后，農(nóng)業(yè)增長通常是緩慢的，但波動很小，而且在國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)受到?jīng)_擊、引起經(jīng)濟(jì)增長受到較大波動時，農(nóng)業(yè)增長往往還能保持相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，從而為系統(tǒng)維持穩(wěn)定提供了一定的緩沖和機(jī)會。因此，在經(jīng)濟(jì)工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)對整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的作用是提供增長的基礎(chǔ)，并可以在這個基礎(chǔ)上保證系統(tǒng)增長的穩(wěn)定性。由此可以認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部門的“生存保障性”在經(jīng)濟(jì)工業(yè)化過程中轉(zhuǎn)換成了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“增長保障性”，是系統(tǒng)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)，其重要性也就更加突出了。

　　同時，受報酬率遞減規(guī)律和恩格爾定律的影響，農(nóng)業(yè)的比較利益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。受比較利益機(jī)制的驅(qū)動，農(nóng)業(yè)資源不斷向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，而外部資源卻很難依靠市場的力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展還有特殊性，在可預(yù)見的將來，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨三個“不可逆”：一是人口增長不可逆，二是土地（特別是耕地）減少不可逆，三是農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長不可逆。這三個“不可逆”進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的矛盾。

　　這就使得三農(nóng)問題長期存在，而且如果不及時加以解決，有可能使得問題越來越嚴(yán)重。由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率相對于工業(yè)部門來說不斷下降，其獲取資源的能力在市場經(jīng)濟(jì)中就會不斷下降，如果不加以保護(hù)他就會持續(xù)衰弱，那么最后萎縮就只是時間問題了。并且由于農(nóng)業(yè)部門的生存保障性，對于維持經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性具有穩(wěn)定器的作用，這就使得政府不得不加大對農(nóng)業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付，但中央財政和地方財政現(xiàn)階段的支付能力有限，只能承擔(dān)一部分費用，這就使得免交農(nóng)業(yè)稅會隨之產(chǎn)生一系列的問題。

　?。ㄒ唬︵l(xiāng)鎮(zhèn)和村財政及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的影響稅費改革以來，各地因減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。2003年中央財政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2005年用于這方面的支出將達(dá)到664億元。稅費改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財力受到不同程度的影響。在“正稅除費”改革時，由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受到?jīng)_擊的主要是村一級。而免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，則徹底拆除了收費的平臺，凸現(xiàn)出來的兩大問題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級自身的財力匱乏和提供公共產(chǎn)品的能力不足。

　　我們來看一下農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生問題。“以縣為主”的教育財政體制保證了教師工資的發(fā)放，但這項政策有可能將縣級財政也一道拖垮?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)村學(xué)校的日常運行費用、危房改造及歷史債務(wù)的償還等均沒有著落。在我國目前分稅制的財政體制下，我國農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的運作更多地是要求地方政府來負(fù)擔(dān)，而縣、鄉(xiāng)兩級政府（尤其是落后地區(qū)）由于自身財政日益困難，根本沒有多余的資金支持農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)和維護(hù)。

　?。ǘΥ逡患壭姓C(jī)構(gòu)存在的沖擊稅費改革前，要完成農(nóng)業(yè)稅和非農(nóng)業(yè)稅費的“搭車”征收任務(wù)，單靠有限的基層稅務(wù)征管人員，無法實現(xiàn)全面征收，鄉(xiāng)村干部成為征稅收費的主要力量。如果把他們算上的話，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊伍，也是稅收效率最低、成本最高的國家。如果僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務(wù)，征稅成本難以減少，鄉(xiāng)村干部也得不到解放。免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅這幾個稅種，也就鏟除了“搭車”收費、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根基和平臺，免除了征稅成本，把鄉(xiāng)村干部從這一“中心工作”中解放出來，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，調(diào)整國民收入分配格局，轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能創(chuàng)造了條件，這一舉措的真正意義也許就在于此。

　　實施農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村公共資源籌集制度得到了規(guī)范，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到了切實的減輕，稅改使村委干部失去了貪污腐敗的機(jī)會。但同時，村委會失去了籌集公共資源提供公共產(chǎn)品的能力，一些村里的公共事務(wù)處于無人管理的荒廢狀況中，小學(xué)校舍沒人修理，道路、水渠、涵洞無人疏通。如果稅費改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費改革的初衷相違背。

　　免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的財政轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)，這加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。以前各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行‘鄉(xiāng)財縣管’的財政管理方式”。2005年6月初召開的全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上，中央再次提出，具備條件的地方，可以推進(jìn)“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革試點。既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，既然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會的職權(quán)之一是審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，那么現(xiàn)在這種由“上級”單位來管理“下級”財務(wù)的情況，實際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措。這種“反自治化”或“去自治化”的傾向，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的本級層次上有效制衡機(jī)制的不足。

　　（三）農(nóng)產(chǎn)品價值鏈中高利潤環(huán)節(jié)被壟斷，免稅后利益流向其它環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)做為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)部門，處在整個價值鏈的最低端，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民只能參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈中增加值最低部分的活動——農(nóng)田生產(chǎn)，而產(chǎn)前和產(chǎn)后增加值較高部分，卻被權(quán)力部門壟斷或被一些大型公司所控制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格再高，農(nóng)民也得買；農(nóng)產(chǎn)品價格再低，農(nóng)民也得賣，因為供貨渠道和收購渠道單一。而且，農(nóng)民只有生產(chǎn)自主權(quán)，而沒有不生產(chǎn)自主權(quán)或者說退出的權(quán)利。即使無利或微利，也不能選擇不生產(chǎn)以規(guī)避風(fēng)險。所以即便免除了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民真正能得到的利益如果沒有相應(yīng)的制度保證和相應(yīng)的部門加以保護(hù)，有可能全部轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌鼜?qiáng)勢部門的壟斷利潤，而這種現(xiàn)象一旦發(fā)生，并且當(dāng)國家的監(jiān)管比較滯后時，那么對農(nóng)民的打擊將是致命的。

　?。ㄋ模┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力許多地區(qū)都先后取消了農(nóng)業(yè)稅，但都不同程度地存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。鄉(xiāng)村兩級收支不平衡，當(dāng)年支出缺口巨大，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的當(dāng)前壓力。稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅，對國家財政收入的影響并不大，但這使得農(nóng)業(yè)附加稅征收沒了根基，“三亂”得到了有效遏制。如果算上中央政府的轉(zhuǎn)移支付， 鄉(xiāng)村兩級每年可支配收入比農(nóng)村稅費改革前減少了約700億元，而鄉(xiāng)村兩級的年支出有增無減，缺口可想而知。鄉(xiāng)村債務(wù)越來越大，基層組織正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費嚴(yán)重不足，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的潛在壓力。新鄉(xiāng)村建設(shè)所需大量配套資金，通過“一事一議”籌資籌勞的形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重復(fù)壓力。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，借助農(nóng)村制度創(chuàng)新和“三農(nóng)”新政策的動力，我國新鄉(xiāng)村建設(shè)事實上已由下而上廣泛展開，但其資金必然要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)一部分，這也增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈在免征農(nóng)業(yè)稅后有強(qiáng)大的反彈壓力，如果國家不及時對相對應(yīng)問題及時采取措施，有可能免稅后的農(nóng)民的境遇還不如之前，如果出現(xiàn)這種情況將會是十分可怕的。

　　二、社會主義民主政治是解決三農(nóng)問題的另一把鑰匙

　　三農(nóng)問題愈來愈嚴(yán)重的一個重要原因就是它長期被阻滯在政策議程和政治制度建設(shè)之外。“三農(nóng)”問題早在20世紀(jì)90年代初就凸顯為一個嚴(yán)重的社會問題，而諸如農(nóng)村落后、農(nóng)業(yè)停滯和農(nóng)民貧窮問題更是從建國不久就已經(jīng)顯現(xiàn)，梁漱溟就指責(zé)城鄉(xiāng)差別已經(jīng)如同“九天九地”。但就因為特定的政治經(jīng)濟(jì)原因而未能進(jìn)入政策議程或者未能列為優(yōu)先地位，才導(dǎo)致解決“三農(nóng)”問題長期沒有進(jìn)入高層視野。三農(nóng)問題從制度的根本方面看主要是下面這三個問題。

　?。ㄒ唬┕矝Q策的價值取向建國以來，雖然歷屆政府都承認(rèn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，但政府對農(nóng)業(yè)的重視還只限于態(tài)度上。與工業(yè)的優(yōu)先地位相比，除了圍繞糧食產(chǎn)量引發(fā)的政策之爭以及應(yīng)急性的抗洪救災(zāi)以外，農(nóng)業(yè)事實上是被排除在政策議程之外的。建國初期，我國仿效蘇聯(lián)模式采取政府主導(dǎo)下的趕超型戰(zhàn)略，這實際上就是一種重工輕農(nóng)的非均衡戰(zhàn)略，是一種為了工業(yè)可以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略下，政府不但利用價格上的剪刀差從農(nóng)業(yè)汲取贏余，實行以農(nóng)養(yǎng)工，還通過戶籍制實行城鄉(xiāng)分治，把農(nóng)村和農(nóng)民排除在現(xiàn)代化之外。在特殊的國情下，這一戰(zhàn)略有其合理之處，但在實現(xiàn)了資本積累之后，應(yīng)該及時反哺農(nóng)業(yè)。遺憾的是，由于對發(fā)展和GDP的崇拜，在GDP中所占比重較低的農(nóng)業(yè)還是未能進(jìn)入政策議程。希望在今后從中央到地方能形成一個正確的公共決策機(jī)制，以保證農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

　?。ǘπ实膹?qiáng)調(diào)壓倒了對公正的追求建國以來，無論是政府還是民間，都對效率表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的偏好。從20世紀(jì)50年代的“大躍進(jìn)”，到70年代的“洋躍進(jìn)”，再到90年代的“效率優(yōu)先兼顧公平”，貫穿始終的都是對速度和效率的追求。尤其是市場經(jīng)濟(jì)的效率原則成為社會的主導(dǎo)性邏輯之后，對公平的追求就完全淹沒在效率優(yōu)先的呼聲中了。即使被譽(yù)為社會良心的學(xué)者也非常欣賞把蛋糕做大的說法，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)總量上去了，所有目標(biāo)群體都能得益；即使農(nóng)民群體獲利較少，但社會大多數(shù)人的最大幸福卻在增加。政府為了追求政績也多專注于GDP的增長，忽視了對公平的維護(hù)，主觀上忽視了弱者的利益。

　?。ㄈ┺r(nóng)民群體在公共決策中的弱勢地位一個階層的經(jīng)濟(jì)與社會地位決定了它對公共決策影響的力度。弱勢集團(tuán)不僅對決策沒有影響力，在政策執(zhí)行中也更多的是被動地接受，鮮有的抵制也多受到政府的壓制。改革開放以前，雖然沒有產(chǎn)生利益分化，但農(nóng)民群體的利益始終置于支援工業(yè)的前提下，農(nóng)民是事實上的弱勢群體。改革開放以來，利益分化嚴(yán)重，農(nóng)民階層在陸學(xué)藝所劃分的十個社會位階中僅居第九，占有的組織資源、文化資源和經(jīng)濟(jì)資源比較少，是利益受損的弱勢階層。與其他強(qiáng)勢集團(tuán)相比，農(nóng)民既缺乏利益表達(dá)的渠道，又缺少維護(hù)自身利益的手段。在體制內(nèi)，農(nóng)民的代表性嚴(yán)重不足，（注：橫向來看，全國人大代表的名額分配中，城市市民與農(nóng)民的比例是4：1；縱向比較，從第一屆全國人大到第九屆全國人大，農(nóng)民代表在總代表數(shù)中的比例由20%下降到8%.參見胡鞍鋼等主編《第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設(shè)》清華大學(xué)出版社2003年版，前言部分第15頁、16頁。）體制之外，農(nóng)民又缺少全國性的農(nóng)會等機(jī)構(gòu)來進(jìn)行利益聚合與利益表達(dá)。這樣，在公共政策的博弈中，他們?nèi)藬?shù)雖然很多，但在現(xiàn)行的制度安排中卻被嚴(yán)重地邊緣化了。

　　所以雖然免除了農(nóng)業(yè)稅，但三農(nóng)問題并沒有得到真正解決，而且可以說，現(xiàn)階段還只是在表面上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，三農(nóng)問題的真正解決還要看制度層次這三個問題的解決程度。免除農(nóng)業(yè)稅說明了國家解決三農(nóng)問題的決心，說明了國家高層對三農(nóng)問題真正引起了重視，同時也說明我國在工業(yè)現(xiàn)代化得到發(fā)展后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題已經(jīng)到了不得不解決的時候了。如果不針對上面三個制度方面的不足去解決三農(nóng)問題，不從社會主義民主政治的根本去解決，即使國家財政對農(nóng)民補(bǔ)貼再多也只能是隔靴搔癢。

　　給予農(nóng)民國民待遇，制造更好的制度環(huán)境才能真正解決三農(nóng)問題，也就是要充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主政治。為了保證糧食安全，對糧食生產(chǎn)的重點地區(qū)（主要產(chǎn)糧區(qū)）、重點品種（如小麥、稻谷、大豆）、重點人群（種糧農(nóng)民）免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行補(bǔ)貼是很有必要的。但如果把財政轉(zhuǎn)移支付作為增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的主要措施，顯然行不通。農(nóng)村人口占總?cè)丝诘囊话胍陨?，少?shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人不現(xiàn)實。即使具有現(xiàn)實可行性，實行這種補(bǔ)貼也只會導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)政策錯位，似乎政府只是施主，單純以國民收入再分配來拯救低收入的農(nóng)民，忽略了他們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的參與作用。所以政府的宗旨應(yīng)該是運用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵農(nóng)民積極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，并分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。如果大面積地補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民生產(chǎn)糧食和各種農(nóng)作物的積極性會提高，產(chǎn)量大幅度增加。但由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，結(jié)果是農(nóng)民增產(chǎn)不增收。因此要提高農(nóng)民收入，縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別的根本途徑是減少農(nóng)民，即將大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門，而這個最重要的是真正地采取措施將本該屬于農(nóng)民的許多國民權(quán)利返還給農(nóng)民。而我國現(xiàn)在制度方面的不對等，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，以及建國以來實行的各種對農(nóng)民歧視的政策都是在取消農(nóng)業(yè)稅后解決三農(nóng)問題的絆腳石。

　　給予農(nóng)民以國民待遇，最根本是要消除戶籍管理政策中歧視農(nóng)民的做法，按照公平的原則，降低農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”，保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。認(rèn)同進(jìn)城農(nóng)民工為城鎮(zhèn)居民（給其以國民待遇），既是對現(xiàn)實的承認(rèn)，也是城市作為帶動農(nóng)村發(fā)展的火車頭的時代責(zé)任；農(nóng)民變市民，是企業(yè)穩(wěn)定員工隊伍的重要條件，因而也是城市自身發(fā)展的需要。因此，建議實行以固定住所和穩(wěn)定就業(yè)、收入為依據(jù)申報城鎮(zhèn)戶口的政策，實現(xiàn)農(nóng)民工向穩(wěn)定的城市市民的轉(zhuǎn)變；在住房、就學(xué)、社會保障、社會管理等方面推進(jìn)與戶籍制度改革相關(guān)的配套改革。例如，加快城鎮(zhèn)住房制度改革，使買房或租房不受戶籍和身份限制，消除就學(xué)制度中農(nóng)民工子女的戶籍歧視，對農(nóng)工民的社會保障逐步實現(xiàn)“低水平、廣覆蓋”等等，使城鄉(xiāng)居民能夠平等地享受社會福利，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，用以城帶鄉(xiāng)解決三農(nóng)問題。

　　在農(nóng)村稅費改革取得了不錯的成績之后，我們許多地方官員認(rèn)為三農(nóng)問題已經(jīng)在根本問題上得到解決，剩下的問題只是一些小的問題，這種認(rèn)識是不正確的，也是十分有害的。只有在制度上建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制，才可以說三農(nóng)問題真正可以得到解決，而我們還任重而道遠(yuǎn)。

　　三、建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制

　　免征農(nóng)業(yè)稅后，從我們上面的分析可以得出這樣的結(jié)論：我們現(xiàn)在的村鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)的功能有可能退化，所以在這之后的三農(nóng)問題需要更強(qiáng)有力和更關(guān)心農(nóng)民利益的組織出現(xiàn)，要建立更為可靠，更積極的機(jī)制才能為解決三農(nóng)問題。我們下面就討論一下這個問題。

　　（一）建立以縣為單位解決三農(nóng)問題的執(zhí)行機(jī)制本質(zhì)上講，縣鄉(xiāng)兩級政府作為政府的執(zhí)行層是決策層的“代理人”。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分或全部地失去了其賴以生存的財政基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革未取得實質(zhì)性突破、縣鄉(xiāng)財政管理體制又沒有大的變動的情況下，中央政府應(yīng)對三農(nóng)問題的實際運作應(yīng)該“以縣為主、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。這在當(dāng)前具有很重要的實際意義，因為村級組織和鎮(zhèn)政府基本失去了原有職能，而縣必然要接管，一旦這中間有真空地帶，對于三農(nóng)問題的解決必然產(chǎn)生極為不利的影響?？h作為行政單位在中國具有悠久的歷史。自秦以來，縣始終是中國社會的基本行政區(qū)劃。雖然朝代變遷，轄縣的上級機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了郡、州、府、道、省，縣本身卻相對穩(wěn)定。這種地緣上的穩(wěn)定性為政府的實際運作提供了最穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，具有交易成本優(yōu)勢；縣級政權(quán)作為實施政策的調(diào)控主體，在統(tǒng)一各部門的力量和兼顧縣、鄉(xiāng)、村三個層次方面，具有不可替代的作用。

　　2005年中央1號文件在把發(fā)展的目標(biāo)定在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的同時，提出了調(diào)動農(nóng)民群眾務(wù)農(nóng)種糧的積極性和地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。中央財政對種糧農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、實行種糧補(bǔ)貼，對地方政府由于減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財政收入安排專項轉(zhuǎn)移支付，對產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎勵。這種制度安排顯然充分考慮了縣級政府在解決“三農(nóng)”問題中面臨的財政約束，加大了對縣級政府解決“三農(nóng)”問題的財政激勵。這種激勵機(jī)制應(yīng)該推而廣之，貫穿于政府解決三農(nóng)問題的全領(lǐng)域、全過程，并形成財政激勵與政績考核激勵相結(jié)合的激勵結(jié)構(gòu)。其前提是建立有效的約束機(jī)制，防止執(zhí)行層對需求層的擠壓。目前，決策層對政府工作的實際績效的約束主要來自決策層對執(zhí)行層的工作檢查。理想的約束是形成需求層（也就是農(nóng)民整體）對執(zhí)行層的倒逼機(jī)制。畢竟，農(nóng)民是政府三農(nóng)政策的直接利益相關(guān)者。這有賴于決策層對其反哺供給信息的有效傳導(dǎo)，取決于需求層在各種制度力量博弈中的能力結(jié)構(gòu)。

　?。ǘ┙M建中國的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，成立代言農(nóng)民的民間組織通過在法律的框架內(nèi)就“三農(nóng)”問題進(jìn)行利益表達(dá)與矛盾疏導(dǎo)，不僅可以逐步恢復(fù)農(nóng)業(yè)的造血再生功能，而且可以避免基層矛盾的極端式觸發(fā)，在政府、社會各利益集團(tuán)和農(nóng)民之間構(gòu)筑起緩沖與調(diào)和的通道，有著巨大的政治與經(jīng)濟(jì)意義?，F(xiàn)階段農(nóng)民要求成立的農(nóng)會，是農(nóng)民利益的整合和表達(dá)組織，是與政府溝通協(xié)商的政治參與組織。對農(nóng)民提出建立農(nóng)會的要求，如果引導(dǎo)得當(dāng)，就能夠以最小的政治成本、社會成本和經(jīng)濟(jì)成本填補(bǔ)目前農(nóng)村管理體制中存在的制度真空，并為行政體制進(jìn)一步改革打好基礎(chǔ)。分散弱小的農(nóng)民組織起來，通過正規(guī)組織，在正式政治舞臺上，正當(dāng)?shù)乇硎鲎约旱囊庠?，在利益攸關(guān)問題上對國家決策發(fā)揮重要影響，以與其他集團(tuán)相抗衡，維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，為與市場經(jīng)濟(jì)多元化的經(jīng)濟(jì)格局相適應(yīng)的多元化的政治格局所需。中國社會客觀上已經(jīng)處于從工農(nóng)、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)過渡到工農(nóng)并舉、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新發(fā)展階段；農(nóng)民已經(jīng)擁有長期而有保障的土地承包權(quán)，具備了形成獨立利益集團(tuán)的廣泛產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；中共十六大形成的新的領(lǐng)導(dǎo)核心已經(jīng)意識到“三農(nóng)”問題的全局根源及“三農(nóng)”興盛的全局影響，并決意發(fā)展社會主義民主政治；賦權(quán)于民眾，促進(jìn)民眾廣泛的參與，讓增長的“繁榮”成果廣泛為包括低收入階層在內(nèi)的所有階層所分享，是新世紀(jì)的世界性潮流。而這一要求在國家免征農(nóng)業(yè)稅后顯得尤其緊迫，如果沒有相應(yīng)的代表農(nóng)民本身利益的農(nóng)民自己的組織，農(nóng)民的利益得不到保障，而其產(chǎn)生的不利影響也不能通過順暢的渠道達(dá)到國家上層，從而使得任何一項國家對農(nóng)民有利的政策都會相應(yīng)產(chǎn)生一定的時滯性（而這在我國現(xiàn)階段的體制下是十分嚴(yán)重的），這樣農(nóng)民也不可能得到真正意義上的公平和公正。而只能使得其他利益集團(tuán)以各種理由來侵占農(nóng)民的利益。

　　四、結(jié)束語

　　要加強(qiáng)對三農(nóng)問題的研究，要看到它的長期性，要從農(nóng)業(yè)的根本特點來看這個問題。有的地方在免除了農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅以后，就認(rèn)為三農(nóng)問題已經(jīng)解決，或認(rèn)為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)已經(jīng)解除，而沒有從農(nóng)業(yè)本身的特點，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來看待免除農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民的影響?？梢哉f免除農(nóng)業(yè)稅之后，國家在三農(nóng)問題的解決道路上才剛剛跨出了有意義的第一步，但這是能用錢解決的問題，將來涉及到更深層次的政治制度方面的改革，勢必會觸及社會中已經(jīng)存在的利益集團(tuán)（我國的專家學(xué)者和政府官員在許多場合都對當(dāng)今社會中存在的利益集團(tuán)有過論述）的既得利益，而現(xiàn)階段可以說為農(nóng)民代言的組織還沒有一個也使得他們的聲音不能穿過各個層次而最終達(dá)到高層。所以我們今后既要在財政方面給農(nóng)民以補(bǔ)貼，但更要在制度方面進(jìn)行改革，真正給農(nóng)民以“國民待遇”，給農(nóng)民以話語權(quán)，建立真正為農(nóng)民爭取利益的組織，才有可能使三農(nóng)問題不再成為問題。

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