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對中國特色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度的幾點思考

來源: 林笑冬 編輯: 2012/09/26 08:45:12  字體:

  摘 要:經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對國家審計的一種創(chuàng)新。經(jīng)過二十多年的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。究其原因,是因為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展符合我國國情,是一項具有中國特色的審計制度。本文論述了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的中國特色所在,闡述了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在推動國家審計更好地服務(wù)于國家治理中發(fā)揮的作用。最后,針對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要完善的地方,從規(guī)章制度、工作體系、方式方法和結(jié)果運用四個方面提出了相關(guān)的建議。

  關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計 中國特色 國家治理 完善

  一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是中國特色的審計制度的重要組成部分

 ?。ㄒ唬┡c我國人民當(dāng)家做主的宗旨相適應(yīng)。我們國家的性質(zhì)是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政,國家的一切權(quán)力屬于人民。但是,人民不直接行使權(quán)力,而是把國家權(quán)力委托給專門的國家機(jī)關(guān)及其工作人員去具體行使, 以發(fā)揮國家機(jī)關(guān)的各種職能。在這種關(guān)系模式之中,人民是國家權(quán)力的委托人,國家機(jī)關(guān)及其工作人員是人民行使權(quán)力的代理人,對人民負(fù)有一種受托責(zé)任,現(xiàn)代國家審計就是產(chǎn)生在對這種責(zé)任的監(jiān)督、檢查和評價基礎(chǔ)之上的。從中我們可以看出,審計監(jiān)督的重點在權(quán)力,而人特別是領(lǐng)導(dǎo)干部是行使權(quán)力的主體,因此,對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督應(yīng)該是審計的一項重點關(guān)注內(nèi)容。傳統(tǒng)的國家審計主要對財政財務(wù)收支的合法、真實、效益性進(jìn)行監(jiān)督,在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上明確責(zé)任人,由“事”及“人”,監(jiān)督的重點主要在“事”上,缺乏以“人”作為直接審計對象,由“人”及“事”的審計模式。而作為對我國國家審計的創(chuàng)新和發(fā)展,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的出現(xiàn)正好彌補(bǔ)了這一審計模式的空缺。通過對國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人在任職期間對本地區(qū)、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計,對人民賦予的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約,有效地保障了我國“一切權(quán)力屬于人民”這一基本的政治制度。

  (二)與我國公有制為主體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國在社會主義初級階段的指導(dǎo)思想,在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中我們要特別注意以下兩方面的特征及問題。一是在“公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”我國基本經(jīng)濟(jì)制度下,我國擁有眾多的國有及國有控股企業(yè),它們多分布在能源、制造、食品等關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè),掌握著大量的國有資源,是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。在市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中,我國正面臨著國有資產(chǎn)被侵占、國有企業(yè)競爭力不足等諸多問題。二是相比于其他國家,我國政府的權(quán)力更為集中、規(guī)模更為龐大,掌握著大量的資源,而在市場經(jīng)濟(jì)體制尚不規(guī)范的環(huán)境下,我國政府行使著大量經(jīng)濟(jì)職能。近幾年來,“搞投資、上項目”是我國各級政府最常用的促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的手段,雖然其效果我們有目共睹,但在另一方面,我們也要看到,對于政府來講,其在經(jīng)濟(jì)活動中最主要的職能應(yīng)該是在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、宏觀調(diào)控和監(jiān)督市場三個方面,而不是大規(guī)模地直接參與市場經(jīng)濟(jì)活動其中。2011年,我國財政收入突破十萬億,如何將這筆錢花好,更好地促進(jìn)國家發(fā)展,增進(jìn)人民福祉,是擺在我們面前的一個關(guān)鍵問題。

  經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展正好有助于以上兩個問題的解決。通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督,可以有效地維護(hù)國有資產(chǎn)、公共財政安全,促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部提高決策管理水平,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,促進(jìn)國企提高效率,為我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展保駕護(hù)航。

  (三)與完善干部監(jiān)督管理制度的要求相適應(yīng)。胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90年大會上的講話中指出,建設(shè)好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨,制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性,必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中來。面對新的形勢,為了更好地加強(qiáng)黨對干部的管理和促進(jìn)干部更好地依法行政,我們必須不斷完善干部監(jiān)督管理制度。在對領(lǐng)導(dǎo)干部的考評和管理中,經(jīng)濟(jì)責(zé)任是很重要的一方面,因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)乎國計民生,要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、要保障民生構(gòu)建和諧社會、要推進(jìn)反腐倡廉,都要以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督,是對我國領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督和評價方法的一種補(bǔ)充和完善,拓寬了領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督和考核的渠道。

  二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有助于推動國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用

  二十幾年來,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計經(jīng)歷了從產(chǎn)生到初步探索,從逐步推廣再到全面深化發(fā)展的過程。隨著法律地位的明確,制度的不斷完善和工作力度的加強(qiáng),經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有效地發(fā)揮了國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能,在服務(wù)科學(xué)發(fā)展、推動深化改革、促進(jìn)改善民生等方面發(fā)揮著越來越重要的作用,推動了國家審計更好地服務(wù)于國家治理。

 ?。ㄒ唬┚S護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全,推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。

  1.以經(jīng)濟(jì)為核心關(guān)注點,有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全。經(jīng)濟(jì)二字是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的核心,維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要目標(biāo)之一。在我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大背景下,全國各級審計機(jī)關(guān)主動地把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作融入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、執(zhí)行中央財政、金融、民生政策等情況進(jìn)行關(guān)注,確保中央各項經(jīng)濟(jì)社會政策落實到位;通過對領(lǐng)導(dǎo)干部重大經(jīng)濟(jì)決策情況進(jìn)行關(guān)注,有效提高領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)決策的合法性、合規(guī)性、效益性,促進(jìn)政府和國企完善管理,更好地發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)運行中的作用;通過對財政財務(wù)收支情況,尤其是大額專項資金管理使用和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行關(guān)注,確保財政財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性,有效維護(hù)財政資金和國有資產(chǎn)安全。

  2.揭示經(jīng)濟(jì)社會運行中深層次的問題,推動進(jìn)一步深化改革。相比于其他一些專項審計,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的層次更高、范圍更廣,尤其是在推行省部級領(lǐng)導(dǎo)干部和央企責(zé)任人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之后,為審計提供了一個更為廣闊的視野,更加有利于審計從全局的角度發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制障礙和重大管理漏洞,揭示經(jīng)濟(jì)社會運行中深層次的問題。

 ?。ǘ┘訌?qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約,有效促進(jìn)反腐倡廉工作。權(quán)力的配置和制約是國家治理的基本要素,作為國家運行中的監(jiān)督控制系統(tǒng),國家審計依法用權(quán)力制約權(quán)力,有效地防止了國家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具,為推動國家良治發(fā)揮了重要作用。而國家審計的這一作用,隨著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展變得越來越明顯。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計將關(guān)注點重點放在了執(zhí)行權(quán)力的主體領(lǐng)導(dǎo)干部身上,通過對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行審計監(jiān)督,有效回答了領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面是否守法、守規(guī)、盡責(zé)的問題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不僅拓寬了對領(lǐng)導(dǎo)干部行使運用權(quán)力的監(jiān)督渠道,也為完善干部考評管理機(jī)制發(fā)揮了重要作用。與此同時,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還在預(yù)防和懲治腐敗方面發(fā)揮了重要作用。黨中央多次強(qiáng)調(diào)要保持我黨的純潔性,大力推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。我們知道,腐敗的根源來自人的欲望,權(quán)力是腐敗的必要條件,腐敗的發(fā)生往往和經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生聯(lián)系,而以上三個方面,都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點關(guān)注內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以財政財務(wù)收支為基礎(chǔ),以經(jīng)濟(jì)活動為主線,以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行為核心,通過突出對財政資金使用、工程建設(shè)、土地出讓和國有資產(chǎn)處置等腐敗高發(fā)環(huán)節(jié)的重點關(guān)注,并加強(qiáng)與紀(jì)委、監(jiān)察、公安等部門的合作,有效地發(fā)現(xiàn)違法案件線索,查處了一大批違法亂紀(jì)的行為,有效地推進(jìn)了對腐敗行為的預(yù)防和懲治。

 ?。ㄈ┯行嵘龥Q策水平,增進(jìn)政府管理績效。國家良治的實現(xiàn)是建立在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大系統(tǒng)各自發(fā)揮相應(yīng)作用并形成一個有機(jī)統(tǒng)一體的基礎(chǔ)之上的。其中監(jiān)督系統(tǒng)通過對執(zhí)行系統(tǒng)的執(zhí)行決策情況進(jìn)行監(jiān)督,并將情況反饋給決策系統(tǒng),有利于決策系統(tǒng)對決策進(jìn)行優(yōu)化和完善。實踐證明,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以有效地服務(wù)于決策系統(tǒng),促進(jìn)了政府管理績效的提高。一是有效服務(wù)于黨委?,F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計往往是授黨委的委托而開展的,將領(lǐng)導(dǎo)干部落實上級宏觀經(jīng)濟(jì)政策、推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)改善民生、廉潔從政等各方面的審計情況向黨委報告,有效服務(wù)于黨委對干部的考評、選拔和任用,同時也有利于加強(qiáng)黨委對經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)。二是促進(jìn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部提升管理能力。作為一級政府或是一個單位的領(lǐng)導(dǎo),責(zé)任重大、事務(wù)繁多,而且因為工作環(huán)境、工作時間的原因,往往會出現(xiàn)“不識廬山真面目,只緣身在此山中”的情況。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,往往可以通過審計獨特的視角,發(fā)現(xiàn)政府和企業(yè)管理之中存在的問題和漏洞,從而有利于提升領(lǐng)導(dǎo)的決策和管理能力。三是推進(jìn)各個部門提升工作績效。為了真實客觀地評價領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計往往覆蓋政府所屬的發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保等各個部門,通過審計的實施可有有效地促進(jìn)各個部門加強(qiáng)溝通合作,提升工作績效。

 ?。ㄋ模┐龠M(jìn)民生政策貫徹落實,維護(hù)廣大人民根本利益。改革開放以來,我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得了舉世矚目的成就,為全面建設(shè)小康社會打下了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),但我們知道,要建設(shè)更高水平的小康社會不僅僅是幾個經(jīng)濟(jì)數(shù)字的達(dá)標(biāo),更重要的是要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果真真正正地落實到廣大人民的身上,要讓人民安居樂業(yè),生活幸福。在胡總書記科學(xué)發(fā)展思想和構(gòu)建和諧社會理念的指導(dǎo)下,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在實際工作中不斷加大了對民生領(lǐng)域的關(guān)注力度。關(guān)注政府落實保障房政策的情況,保障人民“住有所居”;關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)完成節(jié)能減排任務(wù)的情況,保障人民生活環(huán)境的質(zhì)量;關(guān)注政府在征地拆遷中的賠付工作,保障失地農(nóng)民的基本利益;關(guān)注政府在調(diào)控物價、落實“菜籃子、米袋子”方面采取的措施,保障人民基本生活水平。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實民生政策的審計,有效維護(hù)廣大人民的根本利益。

  三、對完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作的幾點建議

  當(dāng)前,我國發(fā)展正處于“十二五”關(guān)鍵時期,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度變革、民主法治進(jìn)程不斷加快,給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提出了更高的要求。面對新的形勢,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作要牢牢把握“全面推進(jìn)、突出重點、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的思路,從規(guī)章制度、工作體系、方式方法和結(jié)果運用等四個方面進(jìn)行自我完善,更好地服務(wù)于黨中央國務(wù)院加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)民主法治、建設(shè)和諧社會的要求。

 ?。ㄒ唬┻M(jìn)一步建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。1999年,兩辦印發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》;2006年,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計寫入修訂后的審計法;2010年,兩辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。越來越完備的制度和越來越健全的法律法規(guī)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展提供了必要的保障和新的契機(jī),現(xiàn)階段,應(yīng)深入貫徹兩辦《規(guī)定》精神,制定好與之配套的一系列政策和規(guī)定,為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展奠定更為堅實的基礎(chǔ)。一是盡快出臺經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作實施細(xì)則,對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的計劃、組織、目的、方法、評價、報告等內(nèi)容做出更為細(xì)化的規(guī)定,使審計工作進(jìn)行得更為有序、高效。二是要逐步完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問責(zé)及整改制度,審出問題不是目的,目的在于依法對違反國家法律法規(guī)的行為予以懲戒,維護(hù)黨紀(jì)國法的威嚴(yán),目的在于督促被審計單位進(jìn)行整改,不斷提高管理水平。三是要積極探索審計結(jié)果公告制度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有其性質(zhì)的特殊性,但另一方面,審計結(jié)果公開也是推進(jìn)民主法治、保障人民知情權(quán)的有效方式,是建設(shè)責(zé)任型政府、服務(wù)型政府、透明型政府的必然要求,對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告我們要適時地進(jìn)行探索和推進(jìn)。

  (二)進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計組織體系。要緊緊抓住兩辦《規(guī)定》出臺的契機(jī),完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計組織體系,為更好地開展工作打下堅實的基礎(chǔ)。在各個地方盡快建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議辦公室,辦公室負(fù)責(zé)人及干部要盡快落實到位,加快相應(yīng)的財力和物力配套進(jìn)度,充分發(fā)揮聯(lián)席會議辦公室在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作中的作用。此外,在各個審計單位,要建立專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計業(yè)務(wù)部門,在人員分配上要適度傾斜,充實一些審計業(yè)務(wù)骨干力量。

  (三)進(jìn)一步創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作方式方法。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的不斷發(fā)展,審計對象已經(jīng)最開始的縣鄉(xiāng)級擴(kuò)展到了省部級,從地方企業(yè)擴(kuò)展到了規(guī)模龐大的央企,審計的層次在不斷提高,審計的范圍在不斷擴(kuò)大,審計的內(nèi)容也在不斷的豐富。為了更好地發(fā)揮經(jīng)責(zé)審計的作用,我們應(yīng)該加大對新的經(jīng)責(zé)審計工作方式的探索和推進(jìn)力度。探索任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時糾正,防止損害國家和人民利益的情況發(fā)生,能更好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能;探索對書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,有利于我黨更加全面地掌握干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)的情況,有利于干部管理體制的不斷深化。此外,在實際工作中,還要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計信息化建設(shè),構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相關(guān)的財政、金融、企業(yè)數(shù)據(jù)平臺,借鑒聯(lián)網(wǎng)審計、跟蹤審計的經(jīng)驗,發(fā)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任計算機(jī)審計。

 ?。ㄋ模┻M(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作用。審計結(jié)果的運用是審計存在和發(fā)展的關(guān)鍵。一個審計項目開展的情況如何、效果如何,最終都要落到審計結(jié)果運用上來。對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,要在以下幾個方面加大審計成果的運用。一是對于各級黨委政府,在評價干部、選拔任用干部上可以充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的成果。二是對于紀(jì)檢、監(jiān)察、公安等部門,可以充分利用審計發(fā)現(xiàn)的線索,查處違法違規(guī)行為和大案要案。三是對于被審計對象,可以利用審計的契機(jī)樹立依法行政、效率行政的意識和提高自己的決策管理能力。

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  7.張以寬,2001,“關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的幾個問題的理性思考”,《審計研究》第4期。

  8.王常松,2010,“中國特色社會主義審計理論若干問題的思考”,《審計研究》第3期。

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