一、審計在權(quán)力制約和監(jiān)督機制中必須發(fā)揮的作用

　?。ㄒ唬┴斦徲媽ω斄φ魇諜?quán)和分配權(quán)進行制約與監(jiān)督，促進公共財政體系的構(gòu)建。財政審計是審計永恒的主題。財政審計可以通過對預(yù)算收入的征收、安排和分配進行制約與監(jiān)督，促進有關(guān)部門依法行政，推進公共財政體系的建立。具體來說，一是對各種稅收收入的征收過程進行審計。監(jiān)督財政、稅務(wù)等部門是否及時足額征收、上繳各種稅款，實現(xiàn)對其行使財力征收權(quán)的正當(dāng)性和有效性進行監(jiān)督與制約；二是對各種行政性收費的征收過程進行審計，通過審查是否存在亂收費、亂攤派，是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定等，實現(xiàn)對各種行政性收費權(quán)進行制約與監(jiān)督。三是對預(yù)算的編制進行審計。檢查預(yù)算編制的標準、原則、程序是否保持了預(yù)算的完整性、公開性以及預(yù)算的調(diào)整是否合理、準確，推行部門預(yù)算和促進細化預(yù)算；四是對財政支出管理進行審計評價。對財政支出結(jié)構(gòu)的合理性、合規(guī)性和效益性作出審計評價，實現(xiàn)對預(yù)算資金分配權(quán)的制約與監(jiān)督。

　　（二）行政事業(yè)和固定資產(chǎn)投資審計中，對資金支配權(quán)進行制約與監(jiān)督，促進財政性資金使用效益的提高。行政機關(guān)不僅掌管而且使用著財政資金，這些資金管理和使用得如何，對縣域經(jīng)濟的發(fā)展有較大的影響。行政事業(yè)審計可以通過對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金進行審計監(jiān)督，實現(xiàn)對財政資金支配權(quán)的監(jiān)督與制約。行政事業(yè)審計的最終目的就是要加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，從而防止各種違法違紀等腐敗行為的發(fā)生，提高財政資金的使用效益。固定資產(chǎn)投資審計中，對重大的財政專項資金和重要的政府投資項目進行審計，抓住資金流程這條主線，從立項、撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)著手檢查決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)等，跟蹤問效，查處和反映各種損失浪費問題，評價投資效果。

　　（三）企業(yè)審計中，對國有資產(chǎn)管理權(quán)進行制約與監(jiān)督，維護和保障國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。企業(yè)審計通過“摸家底、揭隱患、促發(fā)展”，審查國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值情況，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)管理權(quán)的制約與監(jiān)督。具體來說：一是通過審查國有資產(chǎn)的真實性和合法性，監(jiān)督挪用轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)和國有資金的違法亂紀行為，保證國有資產(chǎn)的安全完整。二是通過審查各種經(jīng)營決策，對國有資產(chǎn)的質(zhì)量和營運效率加以監(jiān)督，防止決策失誤等造成國有資產(chǎn)的嚴重損失，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的監(jiān)督與制約。三是通過對改制企業(yè)的審計，審查國有企業(yè)的改制過程，防止濫用權(quán)力謀取私利導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。

　?。ㄋ模┙?jīng)濟責(zé)任審計中，對經(jīng)濟決策權(quán)進行制約與監(jiān)督，促進決策權(quán)力的慎用和決策機制的完善。經(jīng)濟責(zé)任審計是新時期黨中央、國務(wù)院為加強干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)而開展的一項長期的重要工作。通過審查領(lǐng)導(dǎo)干部行使經(jīng)濟決策權(quán)的科學(xué)性、合規(guī)性、民主性和效益性，并將其落實到領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟責(zé)任上來，實現(xiàn)對經(jīng)濟決策權(quán)的監(jiān)督與制約，從根本上、源頭上來治理和預(yù)防腐敗，加強廉政建設(shè)。

　　（五）專項資金審計中，對專項資金進行制約與監(jiān)督，有效防止資金流失、截留或挪用，確保資金的使用效益。特別是對基礎(chǔ)教育、重點工程、移民安置、社保基金、住房公積金、扶貧救災(zāi)資金等與老百姓的切身利益息息相關(guān)的各種專項資金的審計監(jiān)督。通過專項資金的規(guī)范管理和使用效果審計，保持對專項資金審計的力度和深度，關(guān)注這些資金的管理和安全，關(guān)注資金流向和使用績效，披露資金投資項目中的不合規(guī)現(xiàn)象，提出加強管理提高效益的審計建議，確保資金發(fā)揮最大的效益。

　　二、審計在權(quán)力制約和監(jiān)督機制中存在的問題及原因分析

　?。ㄒ唬徲媽φ畽?quán)力制約理論還很不成熟。我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制和國家審計制度的時間還不算長，市場發(fā)育還不成熟，與市場經(jīng)濟體制相配套相適應(yīng)的財政管理制度不夠完善，審計對政府權(quán)力的制約與監(jiān)督還很不成熟，缺乏這個方面的準備和積累。如監(jiān)督權(quán)力決策結(jié)果的績效審計，審計還僅僅是在思考、探討和嘗試。

　?。ǘ┈F(xiàn)行審計管理體制存在缺陷。現(xiàn)行的審計雙重管理體制，使審計難以保持超然的獨立性，影響了審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國《憲法》規(guī)定，審計機關(guān)作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級審計機關(guān)的指導(dǎo)。各級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均由地方政府任免、審計經(jīng)費由地方財政保障，審計其實相當(dāng)于地方政府的一個內(nèi)審部門，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監(jiān)督地方政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力？而權(quán)力運行過程中發(fā)生的各種經(jīng)濟腐敗行為，又往往與地方經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，當(dāng)審計涉及有關(guān)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中又難以避免受有關(guān)政府部門及行政首長的影響和干擾，審計機關(guān)很難站在國家利益的高度，對權(quán)力腐敗問題依法獨立進行監(jiān)督和查處。

　?。ㄈ徲嫷姆秶卣共粔?。一方面表現(xiàn)在審計僅限于事后審計，事前審計和事中審計不夠。加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須在權(quán)力的各個環(huán)節(jié)都要加強制約與監(jiān)督。另一方面表現(xiàn)在審計主要還局限在財政財務(wù)收支審計，對人們重視和關(guān)心的財政資金使用效益及領(lǐng)導(dǎo)決策和新上項目的效益與效果的效益審計上還難以突破。另外，由于現(xiàn)行審計管轄原則是以財政財務(wù)隸屬關(guān)系和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系來劃分，使地方審計機關(guān)的審計覆蓋面受到很大影響。以財政預(yù)算執(zhí)行審計為例，地方政府財政收入既有財政部門組織的收入，又有國稅、地稅收入，還涉及到代理國家金庫的人民銀行。但根據(jù)審計管轄原則，地方審計機關(guān)無權(quán)對國稅部門和人民銀行進行審計，作為地方審計機關(guān)永恒主題的財政預(yù)算執(zhí)行審計，實際上是項不完整的審計。隨著企業(yè)改制和私營經(jīng)濟的發(fā)展，非國有企業(yè)已成為縣級財政收入的主要來源，但客觀上這部分稅收“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象又很嚴重，可由于不屬審計監(jiān)督范圍，因此對非國有企業(yè)納稅情況進行審計監(jiān)督尤顯迫切。

　?。ㄋ模┊?dāng)前審計成果質(zhì)量不高。加強審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是一項非常重要且異常艱辛的工作。審計人員數(shù)量不足、知識結(jié)構(gòu)相對單一，加上許多審計機關(guān)的審計人員只出不進，極大地限制和妨礙了審計成果和質(zhì)量的提高。以我局為例，一線審計人員現(xiàn)在只有9人，均為92年以前進來的財會專業(yè)中專畢業(yè)生，4個業(yè)務(wù)股，每年平均審計40個單位（項目），這么多年下來已習(xí)慣于按老框框、老套套審計，滿足于就事論事，妨礙了審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督。另外被審計者對審計查實的權(quán)力責(zé)任問題整改不力，社會各界對審計在權(quán)力制約和監(jiān)督中的期望值普遍過高，而審計機關(guān)又難以對審計對象權(quán)力的行使范圍作更廣泛深入的監(jiān)督與核查，為此很難對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力業(yè)績和經(jīng)濟責(zé)任作全面評價和界定，有時提出的審計建議缺乏可操作性。在一定程度上影響了對審計成果的采納和運用。

　　三、強化審計在權(quán)力制約和監(jiān)督機制中發(fā)揮作用的對策和建議

　?。ㄒ唬﹦?chuàng)新審計理論。要不斷加強審計創(chuàng)新，努力提高審計整體水平。審計署去年提出的“兩個并重”理論，即：實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計的份量，以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進提高財政資金的管理水平和使用效益；實行審計與專項審計調(diào)查并重，逐步提高專項審計調(diào)查的比重，重點調(diào)查政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問題和重大決策的落實情況，促進完善法規(guī)制度，加強宏觀管理。同時積極推行審計結(jié)果公告制度，推進審計工作的公開化。只有創(chuàng)新審計理論，將國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督作用上升到權(quán)力制約機制的高度加以認識，才能在審計實踐中創(chuàng)新審計思維、拓展審計視野，建立起更加科學(xué)的審計運行機制，從而充分發(fā)揮出審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。

　?。ǘ└母铿F(xiàn)行審計體制。我國國家審計模式屬于行政型。2004年的“審計風(fēng)暴”，使公眾和媒體對審計體制缺陷質(zhì)疑較大，認為行政型審計模式較大的缺陷就是國家審計的獨立性不強，審計范圍過窄，國家審計權(quán)的發(fā)揮受到限制。并提出了不同的模式轉(zhuǎn)變的意見，如將審計機關(guān)隸屬于人大以實行立法型審計模式，或是成立審計法院以實行司法型審計模式等。比較統(tǒng)一的觀點認為短期內(nèi)由“行政型”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;立法型”還難以實現(xiàn)，因此當(dāng)前可先采取審計局長的任免改由人大選舉產(chǎn)生并罷免，使其地位獨立于行政之外，責(zé)任也由向政府報告和負責(zé)轉(zhuǎn)向向人大報告和負責(zé)。中央對省級審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費都由審計署統(tǒng)一安排。省對地市審計機關(guān)也實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但地市審計機關(guān)的經(jīng)費由省財政安排。取消縣級審計局，將審計人員編入地市審計局，業(yè)務(wù)上則“下審一級”。這樣既能保證審計模式的穩(wěn)定性，又能加強國家審計的地位。在條件許可的情況下，可以將審計機構(gòu)升半格，以增強其權(quán)威性。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)換審計監(jiān)督模式。隨著改革的深化，審計的作用和地位不斷得到提高，加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，就需要審計監(jiān)督的方向不斷進行調(diào)整，以拓寬審計范圍。一要進一步細化審計范圍，比如把非國有經(jīng)濟納入審計監(jiān)督范圍，同時改革并下放部分審計管轄權(quán)限，加大專項資金和行業(yè)審計的力度。二要健全與紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)等有關(guān)執(zhí)法部門聯(lián)合辦案機制，以拓展審計空間。一方面審計在各項審計業(yè)務(wù)中，應(yīng)貫徹“全面審計，突出重點，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索”的方針，增強辦案意識，一旦發(fā)現(xiàn)線索，要緊抓不放，一查到底；另一方面，積極配合查處貪污受賄、侵占國家利益、偷逃稅收、化公為私等違法違紀案件。三要實行事后監(jiān)督與事中、事前監(jiān)督相結(jié)合，并逐步過渡到事后、事中、事前監(jiān)督并重的監(jiān)督模式。把發(fā)現(xiàn)問題和解決問題有機結(jié)合起來，積極探索從源頭上預(yù)防和治理腐敗的途徑。

　?。ㄋ模┨岣邔徲嫵晒|(zhì)量。審計質(zhì)量的控制，最終還是要依靠人來實施，只有高素質(zhì)的審計人員才能有高質(zhì)量的審計項目。一要繼續(xù)加強審計干部的廉政建設(shè)。只有廉潔從審，才能保證工作的獨立性，做到客觀公正。這樣才不會導(dǎo)致審計人員因為偏袒被審計單位而作出不符合事實的審計結(jié)論，或隱瞞被審計存在的問題，從而影響了審計質(zhì)量。二要強化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和理論研究，加強“人、法、技”建設(shè)，提高職業(yè)能力。堅持把查處問題與完善制度結(jié)合起來，加強審計調(diào)查和分析研究問題的能力，從體制、機制上提出解決和預(yù)防問題的辦法，從標本兼治的角度有針對性地提出審計意見和建議，提升審計成果的質(zhì)量，真正確保審計在權(quán)力制約監(jiān)督機制中能夠充分發(fā)揮作用。