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業(yè)務(wù)流程再造基礎(chǔ)上的電子政府建設(shè)

來源: 葛笑春 編輯: 2008/07/03 13:48:16  字體:

  當(dāng)前,電子政務(wù)已經(jīng)成為世界各國政府行政管理改革的主要方向,據(jù)統(tǒng)計(jì),全球已經(jīng)開通了5萬多個(gè)政府網(wǎng)站。與此同時(shí),無論是從范圍還是從質(zhì)量來看,政府網(wǎng)站所提供的服務(wù)內(nèi)容都得到了極大的豐富與提高,一種新的、虛擬的政府形式即“網(wǎng)絡(luò)政府”或“電子政府”正在出現(xiàn),隨之而來的是,各國政府現(xiàn)有的行政管理方式都將發(fā)生根本的改變。

  政府流程再造及其特質(zhì)

  米歇爾?哈默(Michael Hammer)于1990年在《哈佛商業(yè)評論》上提出了業(yè)務(wù)流程再造概念。所謂業(yè)務(wù)流程再造(BPR,Business Process Reengineering),即對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行本質(zhì)上的重新思考,并徹底地重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程,以達(dá)到使質(zhì)量、成本、服務(wù)、速度等績效上的戲劇性改變。

  政府業(yè)務(wù)流程再造(GPR,Government Process Reengineering)也可稱為政府再造(Reinvention),是指運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)思想、經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場機(jī)制原理和現(xiàn)代化的信息技術(shù),把政府部門的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性的、徹底的重新思考與重新設(shè)計(jì),以使政府的行為成本、公共物品與支出、服務(wù)質(zhì)量、效能與效率具有可量化的苛刻標(biāo)準(zhǔn),最終達(dá)到政府行為與業(yè)務(wù)流程的戲劇性改變。因此,政府流程再造在本質(zhì)上與業(yè)務(wù)流程再造同一,其基本理念仍是以業(yè)務(wù)流程為關(guān)注對象,并根據(jù)政府管理流程的特點(diǎn)進(jìn)行具體應(yīng)用。

  作為BPR在政府管理中的延伸,GPR在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)在以下方面。從目標(biāo)看,作為一種新的管理理念應(yīng)用于政府管理中,GPR根本目標(biāo)還是在于通過對于政府流程的梳理和重組,以提高政府組織績效。而GPR的著眼點(diǎn)在于政府流程,把政府流程作為基本單位,以剖析政府組織的整體運(yùn)作過程和管理模式,從而通過對于管理流程的優(yōu)化和重新設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對政府運(yùn)作模式的全面轉(zhuǎn)變和績效的提高。事實(shí)上,與BPR一樣,GPR是通過變革組織經(jīng)營流程,使各個(gè)流程的價(jià)值增加最大化,內(nèi)容最小化、從而獲得績效躍進(jìn)提高的過程。該方法既適用于單獨(dú)的流程,也適用于整個(gè)組織。

  政府流程再造和電子政府的關(guān)系

  電子政府建設(shè)起源于美國,1993年美國政府在《運(yùn)用信息技術(shù)改造政府》的報(bào)告中提出構(gòu)建“電子政府”的計(jì)劃。所謂電子政府,是指在信息網(wǎng)絡(luò)化條件下,在對傳統(tǒng)政府的行政職能、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程重組基礎(chǔ)上,主要以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)政府公共管理與服務(wù),從而形成更為有效的政府運(yùn)作形態(tài)。電子政府與傳統(tǒng)的政府管理體制存在著較大的差異,見圖1.

  從目前發(fā)展來看,信息技術(shù)與政府再造的結(jié)合主要體現(xiàn)在:應(yīng)用信息技術(shù)改變傳統(tǒng)的、層級化的公共組織框架,建立網(wǎng)絡(luò)型組織;改變政府運(yùn)作流程,建立一個(gè)無縫隙的政府,即在任何時(shí)間和地點(diǎn)都可得到服務(wù)的政府;改變政府職能,實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府;改變政府的治理結(jié)構(gòu),從國家單獨(dú)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會(huì)共同治理的“大社會(huì)小政府”模式;實(shí)現(xiàn)政府治理觀念的變革,確立顧客與消費(fèi)者導(dǎo)向的政府。 因此,電子政府的建設(shè)與政府流程再造有著密切的關(guān)系,具體可從下面兩個(gè)方面來理解。

  政府業(yè)務(wù)流程再造是實(shí)施電子政務(wù)的基礎(chǔ)電子政務(wù)實(shí)施的理論基礎(chǔ)是政府業(yè)務(wù)流程再造,其目的是提高政府效率、節(jié)約政府行為成本、增強(qiáng)政府透明度、減少或避免政府行為失靈、滿足顧客(企業(yè)、公眾、其他社會(huì)團(tuán)體等)的需要,其最終目標(biāo)是要建設(shè)成一個(gè)“數(shù)字政府、虛擬政府”。這是將現(xiàn)實(shí)政府的機(jī)制、功能和行為進(jìn)行根本性的整合和優(yōu)化,使其成為一個(gè)具有“企業(yè)精神”的、以顧客為導(dǎo)向的和服務(wù)性的大社會(huì)小政府,并能具有無縫隙性。這就涉及到政府再造,即必須對國家資源進(jìn)行統(tǒng)籌;必須對政府職能進(jìn)行重新思考;必須對政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行從新設(shè)計(jì),在此基礎(chǔ)上進(jìn)行電子政府的構(gòu)建。因此,在電子政務(wù)構(gòu)建與實(shí)施中,必須遵循客觀規(guī)律,把政府業(yè)務(wù)流程進(jìn)行徹底的、根本性改革,最終通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政府電子化。

  電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府流程再造的依托電子政務(wù)是政府業(yè)務(wù)流程再造的一個(gè)重要內(nèi)容和工具,本質(zhì)上是政府流程再造。電子政務(wù)在促進(jìn)政府行政的現(xiàn)代化、民主化、公開化、效率化方面起著十分重要的作用?,F(xiàn)代信息技術(shù)和通訊技術(shù)的發(fā)展,對政府管理理念、政府治理結(jié)構(gòu)、政府程序和工作流程、政府政策制定、政府行政成本都產(chǎn)生了重大的沖擊,電子政務(wù)在促進(jìn)政府反應(yīng)力、提升政府溝通效率、提高決策質(zhì)量和水平、人力精簡和有效運(yùn)用人力資源、節(jié)約政府開支與經(jīng)費(fèi)、擴(kuò)大公民參與、創(chuàng)新政府服務(wù)等方面均顯示出巨大的優(yōu)勢。因此,電子政府是借助技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的政府再造,電子政府的構(gòu)建與運(yùn)作必須與政府再造相結(jié)合。

  對我國電子政府建設(shè)的若干建議

  注重電子政府建設(shè)中的觀念再造由于政府上網(wǎng)是一個(gè)新生事物,在發(fā)展的同時(shí)有很多問題亟須解決。首要的便是觀念的再造。應(yīng)該說政府上網(wǎng)并不困難,所有技術(shù)的難題在其它應(yīng)用方面都已解決,困難的是觀念的轉(zhuǎn)變。小到政府員工和公眾的素質(zhì)與心態(tài)必須轉(zhuǎn)變,大到政府的職能和行為模式要重新定位,這就需要在電子政府建設(shè)過程中注重相關(guān)理念的培訓(xùn)以及強(qiáng)有力的宣傳。

  注重電子政務(wù)發(fā)展的體制條件電子政務(wù)的體制條件,是指在推進(jìn)電子政務(wù)的過程中,切不可將現(xiàn)有的政府管理、運(yùn)作的框架簡單地搬到網(wǎng)絡(luò)上,或者按照傳統(tǒng)政府管理方式,將電子手段加入其中。而要按照電子政務(wù)的要求,對現(xiàn)行的政府管理職能、組織以及業(yè)務(wù)流程進(jìn)行必要的調(diào)整和改革,從而為電子政務(wù)的推進(jìn)創(chuàng)造體制條件。從業(yè)務(wù)流程再造來看,要對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行徹底的改造,使政府管理和服務(wù)更加符合“簡便、透明、高效”的要求。在此之前,首先,要建立統(tǒng)一的政府部門工作規(guī)范;其次,要對現(xiàn)行的行政審批制度進(jìn)行深化改革;再次,要制定政務(wù)公開的具體實(shí)施辦法,提高政府管理的透明度;最后,要認(rèn)真清理收費(fèi)項(xiàng)目,改革收費(fèi)管理制度。只有在上述四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行改革,政府業(yè)務(wù)流程再造才有可能真正深入下去。

  政府流程再造與電子政府建設(shè)同步進(jìn)行與國外相比較,我國政府體制具有自身的特點(diǎn),比如我國政府的職能多是指令性而非指導(dǎo)性。我國現(xiàn)階段正處于政府體制改革的緊要關(guān)頭,電子政府的建設(shè)既是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇——政府流程再造與電子政府的建設(shè)同步進(jìn)行。政府流程方面,主要是政府的日常事務(wù)、政府的公務(wù)處理程序等必須先行整合和優(yōu)化,與此同時(shí)開展電子政府的建設(shè)。從宏觀上,可以將政府再造運(yùn)動(dòng)當(dāng)作一個(gè)分水嶺,在此之前的政府信息技術(shù)策略,可以概括為“辦公自動(dòng)化”??梢灶A(yù)見,流程再造與電子政府的結(jié)合必將在不久顯現(xiàn)出強(qiáng)勢的比較優(yōu)勢。

  建立新的政府績效考評標(biāo)準(zhǔn)基于政府再造的電子政府構(gòu)建勢必提高政府的辦事效率,增強(qiáng)政府的競爭力,降低政府的行為成本。因此,必須有新的績效考評標(biāo)準(zhǔn)與之相適應(yīng)。所謂政府績效,是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作中的效率和效能。在實(shí)際工作中,政府績效受政府管理方式的制約,如自由裁員權(quán)力過大、現(xiàn)有的約束標(biāo)準(zhǔn)不明確等,這些都是政府再造的內(nèi)容,力求在電子政府建設(shè)中能夠避免這些問題的再次出現(xiàn)。

  準(zhǔn)確選擇需要再造的政府業(yè)務(wù)流程政府業(yè)務(wù)流程再造在取得成功的同時(shí),政府也要承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。如上世紀(jì)90年代美國的企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造有1/3沒有成功,政府業(yè)務(wù)流程再造和企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造一樣,不是一件輕易可以取得成功的事情。更何況企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造有著眾多成功的可資借鑒案例,而我國政府業(yè)務(wù)流程再造卻沒有任何成功經(jīng)驗(yàn)參考。因此,政府流程再造選擇的視點(diǎn)應(yīng)在目前機(jī)能障礙深刻的流程基礎(chǔ)上。一般而應(yīng)從政府所面臨的危機(jī)、問題出發(fā),考慮政府的承受能力和能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),優(yōu)先選擇簡單的、易于獲得成功的業(yè)務(wù)流程。否則,將會(huì)導(dǎo)致電子政府建設(shè)的失敗。

  有組織、人才、技術(shù)的保證進(jìn)行政府業(yè)務(wù)流程再造至少需要兩方面人員:指導(dǎo)委員會(huì)(Steering Committee)和再造隊(duì)伍。指導(dǎo)委員會(huì)由政府部門高層領(lǐng)導(dǎo)組成,負(fù)責(zé)制定政府業(yè)務(wù)流程再造的總體戰(zhàn)略,監(jiān)督再造的進(jìn)度,把握再造的方向。在這一點(diǎn)上,政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡快建立信息主管(CIO)制度,并形成整體協(xié)調(diào)機(jī)制。再造隊(duì)伍由實(shí)際推行再造的成員組成,如再造領(lǐng)導(dǎo)者,流程負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的小組。進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造需要復(fù)合型人才,他們不僅要熟練掌握職能業(yè)務(wù),而且還要相當(dāng)熟悉其他業(yè)務(wù),并能顧全大局、熟練地掌握現(xiàn)代信息技術(shù),能與同事友好合作,對政府的服務(wù)對象具有強(qiáng)烈的責(zé)任感。此外,進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造需要先進(jìn)的信息技術(shù)手段。

  電子政府的應(yīng)用實(shí)施是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程,其復(fù)雜程度隨著應(yīng)用的深入更加明顯地突現(xiàn)出來,也使得其面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。本文結(jié)合業(yè)務(wù)流程再造的理念,提出從政府最基本的流程入手,對其進(jìn)行分析和優(yōu)化重組是解決這一問題和減少風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑,而且其作用會(huì)隨著電子政務(wù)應(yīng)用層次的提高而得到體現(xiàn)。

  作為電子政府的一部分,政府流程再造的應(yīng)用有一定的局限,特別是面臨更深層次的政府再造問題。在電子政府的實(shí)踐中,由于各國政府的特殊性,也決定了在電子政務(wù)中應(yīng)用政府流程再造情況各異、任重道遠(yuǎn)。

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